高速公路PPP项目财务管控研究

寿航霞

摘要：随着我国高速公路PPP项目陆续进入运营阶段，PPP项目模式财务管控工作在较长的合同期内要不断完善和巩固，真正发挥“风险共担，利益共享”的PPP模式理念，推动高速公路PPP项目的良性发展。文章围绕高速公路PPP项目全周期的财务风险管控关键点，探讨如何加强财务风险识别与管控，结合实践经验提出高速公路港PPP项目财务管控措施建议，以期提高PPP项目运营效益。

关键词：高速公路;PPP项目;财务管控

一、引言

高速公路作为国家主导建设的公共基础设施资源，是保障人民吃穿住行的客观条件和硬件要求。随着PPP项目模式应用到高速公路工程建设当中，项目实施过程中也面临各类复杂、突发性的风险因素，如何规避这些可预见、不可预见的风险，提升项目综合效益，在财务管控工作中仍需要探索和完善，促进高速公路工程项目财务管理工作进一步优化升级。

二、高速公路PPP项目模式特点

（一）公共事业建设投资主体社会化

借鉴西方国家公共基础设施建设的投资多元化发展经验，我国近年来也广泛应用到公共基础设施项目建设当中，高速公路PPP项目中政府不再是资金提供者，而是以监督者的身份参与到项目工程建设的标准设计、融资管理、工程建设管理、政府职能等具体的服务管理活动当中，降低政府财政资金压力，满足社会公众对基础设施建设的迫切需求，也加强民间资本在公共事业上的投资与投入。

（二）坚持“风险共担，利益共享”的基本原则

PPP项目坚持以风险共担、利益共享为基本原则，实现政府、资本及社会公众三者之间的互惠共赢。高速公路PPP项目通常投资规模巨大，一般规模的社会资本无法参与其中，且公路工程建设过程周期长，风险复杂，其项目工程包含规划、设计、建设、运营、养护等建设及运营阶段全周期管理，项目管理难度大。为了能确保政府和资本方之间合法合规地开展PPP项目，顺利推动PPP项目的落地，在法律、规划、利益上要形成多方平衡，实现风险共担。

（三）项目过程风险复杂，不确定性因素多

高速公路PPP项目整体周期较长，其建设、运营、养护阶段受不确定性风险因素影响概率高。高速公路作为基础设施建设，其公路收费的价格具有政府约束性，投资回报周期相对也较长，而高速公路PPP项目又具有固定资产的非流动性，且公共道路建设的权属不易流通，给参与的资本方带来极高的风险识别及管控的要求。随着项目的不断深入，其可能面临的不确定性风险越高，直至整个项目移交至政府实现风险的转移。

三、高速公路PPP项目不同阶段管控要点

（一）高速公路PPP项目风险分析

1. 系统性风险

PPP模式需要国家和政府的高度重视和关注，适当时需要辅助政策的支持才能得到开展和落实，严格控制PPP项目过程中的风险，对于减少政府和资本方双方的资源浪费都是互惠互利的。政府可以从监管和指导上更大限度地提供服务性支持，推动PPP模式在公路工程建设中发挥作用和价值，降低系统性风险出现。通常来说，PPP项目可能面临政策变化、社会环境剧烈变化、战争疫情等突发情况影响所导致，客观上很难控制其发生。

2. 非系统性风险

PPP项目从全周期运作来看，其面临的非系统性风险主要来自三个阶段，即融资阶段、建设阶段、交付运营阶段。

融资阶段也是PPP项目启动环节，是政府与投资方双方互相选择、建立信任的阶段，投资方需要对政府信用、政策落地历史情况、筹资能力、服务能力、当前金融市场环境等风险进行评估，政府则需要考虑投资方的背景、实力、合同履约能力、银行信用等可能带来项目融资风险的要素，按照统一标准衡量投资方的综合实力，加强对PPP项目融资风险的认识，降低项目审批决策过程中出现的失误性风险。

投资建设阶段是项目执行过程中涉及风险类别最复杂的一个阶段，包括规划设计风险、工艺技术风险、环保安全风险等各类风险。例如，项目在施工过程中发现地勘期间未发现的问题或与当初调研不一致的情形，造成施工無法按照设计图纸正常推进产生项目延期的风险，对于施工过程中的临时项目增加的经费问题，需要额外报告审批事项的，也可能带来项目预算、工期与原计划不一致的风险。

交付运营阶段是项目投资测算的前提假设未达成预期，造成高速公路实际经济效益回报低于投资测算;或是交付后因政府规费限制或政策调整导致的收益低于预期等情况，都会给PPP项目带来风险。

（二）高速公路PPP项目财务管控要点

针对上述已知的风险来源，项目财务管理人员要对其实施全过程的财务管控，重点关注各阶段的工作核心环节，发现潜伏财务风险，及时采取措施切断风险源。

1. 财务风险识别

从财务风险角度分析，高速公路PPP项目中通常涉及筹资风险、投资风险、收益分配风险。高速公路PPP项目投资规模巨大，往往投资金额数十亿元以上，这样的筹资规模有必要对资金结构进行合理设计，结合金融工具分析对比，考虑各类筹资方案下的资金成本。同时，高速公路项目运营养护周期较长，受各种外部环境因素的影响，后期项目盈利性可能偏低或存在不稳定性，在项目投资回报中应该做好前提假设，降低资金运作风险。PPP项目建设过程复杂，造成投资成本高于预期，或者高速公路车流量未达到预期规模造成实际收益低于预期，导致整体项目投资出现风险。公司盈余的收益分配发放问题，如果过程中盈余发放多，可能导致公司现金流不足，面临资不抵债的风险;盈余发放不足，引起投资方积极性，特别是在项目收益未实现预期效果的情况下，很可能造成投资方的不满而产生收益分配风险。

2. 财务风险评估

在PPP项目中加强财务风险管控的关键在于前期的项目财务测算，对项目建设期、运营期、车流量规模进行合理假设，基于项目投资预算及项目周期测算投资回报收益率及投资回报期。按照项目规划设计，合理考虑建设工期及各阶段、年度的投资规模，制定科学的项目投资方案。项目运营期间的成本费用要给予合理的预估，包括人员成本、办公经费、每年的养护成本等不可控成本费用，同时，还要考虑运营期间内的临时大修项目费用。在收入方面，除了基础道路通行收费外，还需考虑服务区收入等其他增值收入，并按照合理的增长率进行测算，最终确保整体项目投资方案具有可行性、参考性。