从竞争走向合作：粤港澳大湾区财政行为的推进路径分析

伍文中 唐霏 李勤

摘 要：粤港澳大湾区协同发展已成为重大国家战略，党中央、国务院一直高度重视粤港澳大湾区的规划和设计工作。在粤港澳大湾区协同发展进程中，为建设全球一流湾区和世界级特大城市群，应积极发挥财政政策及财政行为杠杆的独有功效，尤其是通过财政行为深度合作促进大湾区跨越式融合发展。本文在探寻政府间财政行为演进规律的基础上，研究粤港澳三地财政合作的紧迫性和特殊性，进而构建粤港澳大湾区政府财政合作行为的运行机制及实施路径，促进粤港澳三地高质量、高速度发展。

关键词：粤港澳大湾区;财政行为;财政竞争;财政合作

文章编号：2095-5960（2021）04-0024-09;中图分类号：F812.0;文献标识码：A

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域，在国家发展大局中具有重要战略地位。建设粤港澳大湾区，既是新时代推动全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践①[①《粤港澳大湾区发展规划纲要》，中共中央、国务院2019年2月18日颁布。]。“财政乃庶政之母”，在粤港澳大湾区一体化进程中，必须发挥财政政策及其行为杠杆独到的作用。这其中，尤为重要的是发挥财政行为的合作效应。财政合作既是政府协同治理的重要内容，又是区域内经济利益调整方式。囿于独立主体的限制，完全没有矛盾的地区间经济交往是不存在的。尤其在竞争性的区域主体之间，势必广泛存在追求各自利益最大化的政治动机和市场冲动。粤港澳大湾区财政行为协调运行，既是湾区深化合作的集体诉求，也是湾区经济发展到高级阶段的必要条件。

基于此，本文借鉴国外湾区成功经验，以政府间财政行为的演进为切入点，探讨如何将财政合作行为“楔入”粤港澳大湾区融合发展进程之中，力求通过粤港澳大湾区财政资源有效整合和财政行为协调运行，促进粤港澳大湾区高质量、快速发展。

一、既有研究及问题提出

（一）区域合作发展相关研究

区域内合作一般建立在共同的地理位置、资源禀赋、经济发展水平和社会文化等因素的基础上，通过合作能够形成区域的核心竞争力，共同与区域外展开竞争。Leonzio Rizzo发现辖区非合作行为（辖区竞争）会造成两种完全相反的结果[1]，其一是“加州效应”，其二是“德拉维尔效应”，也就是说，这些政策会影响到更多区域的经济利益。赵海峰等对长三角经济协同发展机制进行了专门研究。[2]赵星等对泛珠江三角洲大湾区发展战略进行了前瞻性定位，认为区域协同发展应强调慢变量支配原则和序参量决定原则，否则难以持续。[3]

（二）财政竞争和财政合作研究

1.对财政行为协调性及效应的研究。Gordon Tullock[4]、傅勇和张晏[5]发现竞争性财政行为造成扭曲的财政支出结构。陈抗等探讨了财政体制与地方政府间财政行为变化的内在联系，发现政府行为具有“援助之手”和“攫取之手”两种倾向，探析了地方政府财政行为的自利性特征。[6]辛冲冲等发现我国地方政府的财政行为在推动经济高速增长背后，积累了大量的财政风险，尤其在政府竞争和软预算约束背景下，中国地方政府财政行为带有强烈的扩张趋势。[7]

2.财政竞争及其相关研究。Andrew发现地方政府之间健康的财政竞争会给人们带来更优质的公共服务。[8]Federico基于“利维坦假说”认为地方政府间的财政竞争可以限制公共部门的寻租行为，坚持财政竞争终将从税收竞争走向财政支出竞争。 [9]Johannes 根据ZMW模型分析了财政竞争带来的积极影响。[10]张军等认为中国财政方面的竞争主要是为了增长而形成竞争，很难推动我国经济长期稳定发展。[11]

3.财政合作及其相关研究。财政合作的基础是政府合作，早期政府合作方面的理论是源自大市场理论，这种理论认为大市场环境当中，政府之间形成合作会对资源配置起到一定的优化作用。钟晓敏等认为应把“兄弟式的互助”模式的财政合作转变成具备长效以及规范特征的横向财政转移支付体制。[12]汪伟全认为地方政府之间形成财政合作模式和利益冲突协调体系的完整程度有着非常直接的联系，只有构建出全面、完整的利益分享、协调以及整合体系，才可以让合作关系更为持久、深入地发展下去。[13]牟娟等通过实证检验判定了政府财政协作关系与区域经济增长的内在相关性，发现经济圈内政府间协调度越高其经济增长率也越高。[14]

从客观层面来看，现在国家在区域合作利益共享体系方面的探究相对较少。首先，对于利益共享含义的把握并不是非常清楚，现在对利益共享方面的分析仅仅是普通层面的政治学含义的深入，尚未专门的给出清晰的界定。其次，现在的研究只是认为利益共享会给合作带来非常关键的作用，然而尚未利用现实案例来探究不同合作主体享受的利益情况。最后，对于利益共享体系并没有制定出合适的架构，而且尚未构建出较为完整的构建体系方式。

（三）關于粤港澳大湾区研究

有关粤港澳大湾区存在的问题研究。毛艳华等发现广东省尤其是珠三角与港澳台的地缘关系越发呈现强竞争态势。[15]黄晓慧等认为三个独立的市场体系在经济制度、公民权利、生活方式差异较大。[16]对于粤港澳大湾区未来合作趋势的展望。杨英强调重视区域内规划、监管治理及协同开发机制的构建，建议提供覆盖不同制度区域的公共服务。[17]黄丽华认为广东省9个城市应该协调好湾区腹地内城市协作分工。[18]

以上分析从多角度探究了政府间财政行为及其效应等问题，可资借鉴之处颇多。但未能基于政府行为从竞争走向合作的格局下研究财政行为的演进规律，尤其是未能探析政府间财政合作的框架，包括结构和内容、路径等问题。基于此，本文将根据粤港澳大湾区发展现状，探索其未来财政合作的内容、路径及保障制度等问题。

二、粤港澳大湾区发展概况及财政合作紧迫性

（一）粤港澳大湾区发展概况

粤港澳大湾区是由香港、澳门两个特别行政区和广东省九市组成的城市群，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。与世界上其他三大湾区相比，粤港澳大湾区实力雄厚，面积最大而且人口最多，其GDP为东京湾区的75%，旧金山湾区的1.8倍，和纽约湾区相差无几。从空间分布来看，粤港澳11个城市形成的城市群沿珠江口呈M字形分布。2017年，粤港澳大湾区整个城市群的GDP总值已达到10万多亿元，占全国12.11%。粤港澳三地不但经济实力雄厚，而且三地之间经济互相耦合，形成了良好合作格局。

世界各大湾区形成过程的实质，就是湾区经济发展到一定程度，形成一个单核或多核的一体化经济体。比如纽约湾区和东京湾区呈现出明显的“单核”区域特征，而旧金山湾区则是“双核”驱动的代表。与之相比，粤港澳大湾区则明显体现出“多极化”和“均衡化”的发展态势。广州、深圳、香港三大城市都是其中的重要力量，分别占据湾区人口的20.2%、17.1%、11%和GDP的20.9%.20.2%、24.5%。在未来发展过程中，随着湾区不断完善的基础设施、不断优化的开放体系、汇集高端要素资源以及发达的国际网络，粤港澳大湾区必将成为我国经济发展的核心引擎。

粤港澳大湾区设计初衷是强化广东作为全国改革开放先行区，巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位，推进澳门建设世界旅游休闲中心。与此同时，世界多极化、经济全球化的深入发展，国际秩序变革加速推进，更是适逢其时地为粤港澳大湾区参与国际经济竞争拓展了空间。

（二）世界大湾区发展经验

当今世界四大湾区中，纽约湾区是全球湾区之首，是美国经济中心，也是全球金融中心和国际航运中心。旧金山湾区经济体的生产力最强，而且最为繁荣。东京湾区是世界传统五大国际金融中心之一，是日本工业核心。纵观这几个成熟湾区发展历程，其成功经验无外乎以下几点：

1.合理的分工协作是湾区形成的决定因素。“湾区经济”其实是一个大型的经济体系，为避免无序竞争，湾区经济体中需要有分工基础上的合作，只有这样才能提升湾区的竞争力，这也是湾区经济成熟的标志之一。以日本东京湾区为例，湾区存有6个具有世界规模的港口，由于功能类似且位置相近，日本政府为避免港口之间的恶意竞争，详细的界定和区分了6大港口的分工和职责，确保各港口之间能够有机合作、协同发展。

2.完善的利益协调机制是湾区发展的重要保障。为了保证资源的理性配置和湾区城市发展的有机衔接，需要湾区间制定完善的利益协调机制，这其中财政利益则是重中之重。例如，旧金山湾区共由9县101镇组成，有旧金山、奥克兰以及圣荷西三大城市，庞大的城市群在发展中必然会为了自身财政利益发生矛盾碰撞，如争投资、争税源。为此，城市群政府联合出台了许多专项协调计划以规避湾区利益冲突，如设立了旧金山湾区管理委员会、旧金山交通管理会、湾区环境保护署以及自然资源管制委员会等，做到各主体之间同质行为并行不悖，消除因利益分割而恶性竞争。

3.湾区经济发展在鼓励财政竞争基础上强化财政合作。当前，世界其他三大湾区已经搭建了合理的财政合作体系，加强了湾区内公共服务统筹规划。例如，纽约大湾区城市群之间，鼓励各主体改善投资环境和公共服务质量，形成各具特色的竞争格局。与此同时，湾区各城市政府之间就税源共享、跨区公共设施建设、公共服务规划衔接等方面形成了良好的协商和合作机制。

（三）粤港澳大湾区发展进程中财政合作困境

多年来，粤港澳大湾区之间以市场为主体的经济合作及以政府为主体的财政合作不断深化，在基础设施、金融服务、科技教育、生态环保、社会服务等领域合作成效显著，也为未来深度合作奠定了良好基础。历史实践证明了港澳的发展离不开祖国大陆的强力支持。同时，港澳对大湾区尤其是珠三角地区发展有不可替代作用，尤其在现代制造、创新及金融等方面优势明显。实质上，粤港澳大湾区合作是将港澳世界级优势和珠三角地区强势发展动能结合起来，打造全球经济发展新的增长极。

客观地说，当前粤港澳大湾区财政合作广度和深度尚显不足，导致粤港澳地区的公共服务很难实现一体化供给服务体制。其主要面临诸多内外环境的制约和挑战，就外部环境而言，世界经济不确定不稳定因素增多，保护主义倾向抬头。就国内经济环境而言，整体经济运行仍存产能过剩、供求结构不平衡等问题;就大湾区内部而言，湾区内社会制度及法律制度不同，湾区内部发展差距依然较大，同质化竞争和资源错配现象普遍存在。为粤港澳大湾区长效发展计，当前必须通过完善区域内公共治理模式，形成有效的财政竞争和有序的财政合作，打破三地之间狭隘的行政藩篱，逐步减少甚至消除制度差异衍生的交易成本。在理顺湾区内财政同质竞争基础上，拓宽粤港澳大湾区新的发展空间以及动能，融入整体国家发展战略，增强其国际竞争力。这其中的核心和关键是理顺粤港澳大湾区财政合作体系和推进路径，培育有中国特色的湾区发展模式。

三、粤港澳大湾区财政合作的理论基础和现实逻辑

（一）从竞争到合作：财政行为演进的理论基础

从理论角度看，区域内或空间上的财政合作必须存在如下条件或基础。

1.空間异质性的存在。所谓空间异质性也就是空间差异性，指的是所有空间区位中存在的现象以及事物均和别的区位中的现象以及事物存在差别，专业领域称其为“空间上的非平稳”。一定程度上说，区域之间经济差异的存在可以更好地促进区域经济合作，其中财政合作是最有效的工具。不同主体之间势均力敌，则可能衍生基于“瑜亮情结”引发的恶性竞争。

2.存在明显的空间溢出效应。即某一区位中政府主体的财政行为影响到其他区域的经济决策。具体而言，空间外溢效应往往精准影响要素禀赋、知识技能以及投资流向等方面，同时其溢出效应会由于地理距离加大而逐渐降低。在现实生活中也经常得到了印证，如京津冀，长三角、珠三角等近距离的城市往往因这种空间溢出效应而达成区域合作。

3.政府财政行为方向发展规律。政府间财政关系当中，竞争绝对是主导，但是为保护竞争，财政合作必然逐渐增多。因为财政竞争会衍生低效和浪费，将抵消竞争带来的效率和成果。而财政合作则可以降低财政竞争的部分负外部效应，保护了财政竞争的外部环境。就我国财政体制改革历程而言，分权式财政体制改革使得地方政府具有强大的动机去追求各自辖区利益最大化，于是利益驱动下的政府间财政竞争应运而生。但是，财政竞争之余，不可避免催生了多种公共事务，此时地方政府之间财政合作非常关键。例如，粤港澳大湾区是区域经济一体化的典范和模板，从某种程度上来说，湾区城市之间的财政合作是保证各个孤立的城市演变为大湾区城市群的条件和结果。

4.社会发展动能变迁的需要。分权化驱动地方政府为了增长进行竞争，其中最倚重的手段就是财政竞争。这种财政竞争方式往往以牺牲社会福利换取一段经济高速增长。在可持续发展和绿色发展战略下，发展动能由片面追求“增长”最终演进为人和社会的全面“发展”上来，这势必引导地方政府将财政竞争的目标调整到“为发展而竞争”，并最终实现从“生产型增长”向“福利型增长”的转变。那么财政行为必然由“为增长而竞争”调整到“为发展而合作”。近些年，世界各地及我国区域之间兴起的各类政府间合作都印证了社会发展动能变迁的这一内在需要。

5.经济一体化发展规律驱动。正如彼得·罗伯遜（Peter Robson）所言：区域经济一体化是一种手段，在这一过程中，成员之间互相合作，彼此的歧视消失，成员之间在经济政策工具的单边使用上协调一致。现实中，区域经济一体化不断从低级向高级发展。一体化过程就是区域内经济主体的合作过程，合作既是一体化的原因，也是一体化的必然结果。初级阶段的区域经济一体化合作重在市场合作、利益纠纷等。高级阶段的区域经济一体化必然衍生公共需要、制度调整、规划统一等公共事务。无论初级阶段还是高级阶段的区域合作基本上都是以财政合作为载体和手段。粤港澳经济合作框架由最初的货物贸易合作发展到服务贸易合作、投资合作、技术合作，再发展到当下的环保、教育、健康和养老等领域合作，无不是借助财政杠杆得以实现。

（二）粤港澳大湾区财政合作的现实基础

1.三地财政能力存在差距。粤港澳三地财政收支水平和财政能力存在差异。从三地的财政收支水平看，2016年广东财政收入首次突破万亿元，财政支出达到13447.42亿元，其中湾区九市的财政收入合计6923.98亿元，财政支出达到9285.1亿元。同年，香港政府的收入为4913.61亿元，支出为3963.25亿元，澳门政府的收入为906.31亿元，支出为488.84亿元。从财政收支增长率来看，粤港澳三地差别非常明显，2016年广东省的财政收入同比增长率为4.8%，支出同比增长率为5.04%。同期香港政府的收入增长率为27.4%，支出增长率为6.1%，而澳门政府的收入同比下降4.6%，支出同比增长6.2%。上述财政能力的差距会导致三地之间公共服务的落差，这种落差在一定程度上激发了三地之间财政合作的欲望和动力。近些年三地在养老、社保等领域的合作也恰恰是基于财政能力差距引发的。

2.粤港澳经济一体化发展的需要。经济一体化，重在市场实现一体化，并不是让市场主体也实现一体化，即不是谁吞并谁。另外，经济一体化是将区域内资源整合起来，将各自的优势充分展现出来，而不是让政府强制进行去市场化配置资源。从粤港澳三地一体化发展的客观条件讲，三地城市群在人口、交通、经济等方面和产业情况均具备世界湾区要求与条件。但是，湾区间财政合作不足，最起码的“硬对接”尚待完善，更遑论“软对接”。较之其他成熟的大湾区，粤港澳大湾区一体化协同发展最大的短板不是土地面积和人口规模，更不是GDP和贸易规模，而是利益一体化基础上的财政合作。

3.粤港澳三地财政合作历史经验支撑。粤港澳三地同根共祖、血脉相连，同属中华民族大家庭。多年来，三地之间互为依靠。众所周知，香港经济增长缺乏持续稳固支撑，澳门经济结构相对单一、发展资源有限。正是由于祖国强力支持，才能维持港澳经济繁荣和富强，其中三地之间财政合作功不可没。随着时间的推移，粤港澳三地之间财政合作发展理念深入民心，融入三地发展历史之中，增强了三地民族认同感和民族自信心。历史资料显示，三地之间多年的财政合作重在加大民生类公共产品和服务供给。例如，2008年底，香港和深圳的相关部门在深圳成功签署《香港病人转介合作项目协议》，为港澳同胞提供一视同仁的医疗服务。

4.国家统一治权的需要。国家治权统一包括疆域空间的治权统一和法治法律的治权统一。“一国”是永恒的主题，“两制”则是特定历史条件下的特殊选择。粤港澳大湾区与其他湾区最大的不同就是“一国两制”，其涉及三个关税区、三种货币、三种法律制度。湾区三地文化同源，血脉相连，从古至今同为中华民族大家庭不可分割的一部分。在经济上三地各有优势，互为倚重。党中央、国务院颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》开宗明义地指出：建设粤港澳大湾区是推动“一国两制”事业发展的新实践。也就是说，建设大湾区既是巩固“一国两制”的成果，又是推动“一国两制”向国家统一治权发展的重大举措。在这一过程中，财政作为庶政之母，必须先行迈出关键的第一步。

四、粤港澳大湾区财政合作的特殊性及现实路径

（一）大湾区财政合作的特殊性

第一，财政合作的主体关系复杂。粤港澳大湾区涉及广东省、香港、澳门，虽同属中国，但广东省作为地方政府省份，受到中央政府的管辖，港澳虽然同属中央政府管辖，但比起广东省拥有较大的自主权。粤港澳三地之间的关系仍属于地方政府之间的关系，存在着多种多样、程度不一的经济竞争。这一定程度导致区域资源无法自由流动，很难将粤港澳所有资源整合在一起，在合作时需要经过很多程序，工作效率过低，合作自主权无法实现对等问题。使得粤港澳三地经济和社会交往过程中花费较大制度交易成本，缺少能够统领大局的合作协调体系。

第二，政策制度的差异性。这种制度的差异带来预期利益和权力的落差，其具体表现为：一是三地基本政治制度、法律制度的差异性影响了大湾区发展的认同感和归属感。香港是英国法律体系，澳门是葡萄牙法律体系，与国内法律体系差异很大。二是内地资本和劳动力向港澳流动的障碍。从长远看，资本流动障碍可以随着内地金融体制改革的不断深入而逐步减轻乃至消除，但香港与内地的人口规模、就业容量与收入水平的巨大差距，决定港澳劳动力市场在今后相当长时期内无法向内地完全开放。三是关税差异导致“关税同盟”难以落地。总之，这些差异影响了三地社会福利和公共服务有效衔接，造成粤港澳大湾区建设面临其他湾区所没有的制度和体制机制难题。

第三，世界经济格局重大变革。目前，粤港澳大湾区经济处在从快速发展时期转变为高质量发展阶段。资本、土地以及劳动力等传统形式的要素逐渐减少，创新能力、产业化水平以及教育情况等可持续性要素约束依然存在。粤港澳三地想要立足世界经济潮头，必须加强三地之间的创新型合作，由最初“前店后厂”形式逐渐转变为深度融合形式，积极践行构筑“丝绸之路”经济带的重大历史使命。

第四，“一国两制”的特殊优势。港澳地区拥有“一国两制”的独特优势及健全的法制和完善的国际联系，还有国际金融中心的地位、优越的地理位置和自由开放的市场。“一国两制”是粤港澳大湾区的优势，也是粤港澳大湾区迈向国际的重要基础。港澳特区政府必须在“一國两制”前提下，把国家所需、港澳所长有机地结合起来，在融入国家发展大局的同时，也为港澳经济寻找新的增长点，同时，为港澳居民提供更广阔的生活和发展的空间。只有充分认识和利用“一国两制”制度优势，才能进一步建立互利共赢的区域合作关系，为港澳发展注入新动能。

（二）粤港澳大湾区财政合作的现实路径

1.合作的目标导向

鉴于国内经济发展形势和国际经济格局变化的现实，粤港澳大湾区三地的财政合作必须服务于统筹推进“五位一体”总体布局和推进“四个全面”战略布局，充分利用“一国两制”制度优势，建立互利共赢的湾区财政合作关系。这既是中央政府的国家战略体现，也是粤港澳三地大局思维的必然要求。此次粤港澳大湾区财政合作必须服务于顶层设计，不仅仅为了解决区域公共服务外溢问题，也不仅仅是基于税收纠纷协调，而必须服从和服务于建设世界一流湾区和世界级一流城市群这一顶层设计，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用。

当然，上述目标不可能一蹴而就的实现。财政合作的重点和阶段性任务应该划分为：第一步，到2025年，以基础设施互联互通的“硬合作”为主，并且作为推动中国经济内循环与外循环的战略对接点，打造成为全国“双循环”新发展格局样本，在变局中开新局。第二步，到2030年，以高度发达的教育和科技等“软合作”为主，实施创新驱动发展战略，完善区域协同创新体系，建设具有国际竞争力的创新发展区域。第三步，到2035年，以“宜居宜业宜游国际一流湾区”的全面合作为主，建成国际一流湾区和世界级城市群，构建开放型融合发展的区域协同创新共同体，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

2.合作内容及路径

从内容上看，粤港澳大湾区财政合作的核心内容是把国家所需和港澳所长有机结合起来，通过财政机制协调，促进粤港澳优势互补，实现共同发展。从路径上看，粤港澳大湾区的财政合作应该是融合式合作，即湾区各独立经济主体立足经济效应最大化竞争，同时参与到一体化建设当中，在竞争当中实现合作，在合作当中进行竞争。2018年2月颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》就基础设施、环保、教育和人才、就业创业、健康和养老等提出具体合作方向。基于此，粤港澳大湾区财政合作内容既有制度接轨、公共服务合作等软合作，又包括基础设施等硬合作。

（1）税收合作。

粤、港、澳三个地方有着不同的税收制度，这对三地的经济整体性发展有着很大影响。为了消除大陆和港澳地区二次征税以及偷税漏税的现象，必须保证同一项收入，不管直接收入还是间接收入都不会缴纳两次税费。同时，粤港澳三地应该建设紧密的税收信息共享平台，任意一方，都不能成为其他两方的“避税港”。近5年来，粤港澳三地之间加强税收合作，取得了很大成效。香港约971亿港元的香港货物按照“产品特定原产地规则”以零关税进口内地，节省关税约68.1亿元人民币;澳门以零关税优惠输往内地的货物总出口货值达9.4亿澳门元，豁免税款近6650万澳门元。2018年12月，《货物贸易协议》进一步规定，原产港澳的货物进口内地将全面享受零关税。而且，广东在全国首创对港澳高端和紧缺人才个税超过15%的部分给予补贴，享受“港人港税、澳人澳税”政策。

对于未来粤港澳大湾区协同发展进程而言，尚有两大税收合作重点：第一，通过税收杠杆的调节，吸引高端人才来粤港澳工作，尤其是在三地之间流动的高端紧缺人才的税收抵免方式和力度;第二，如何协调三地税收政策，形成等力度的税收优惠体系，既要避免大湾区内部税收恶性竞争，又要防止外资利用三地税制差异衍生税收套利行为，做到对外税收政策一致和同步。

（2）民生福利合作

民生福利合作的目标是拓展三地在医疗健康、社会保障等领域合作，积极推行粤港澳优质公共服务共建共享，打造宜居、宜业、宜游的优质生活圈，造福大湾区人民，增强湾区各族人民的国家认同感和民族自豪感。

自大湾区规划颁布以来，广东省取消了港澳居民就业证制度，对港澳人员实行公租房优先配租，港澳居民可在广东缴纳住房公积金等。目前，广东省已有港澳籍从业人员近30万人，与广东省居民共享医疗、养老等公共服务。具体而言，粤港澳三地民生福利合作未来推进路径主要包括：第一，养老合作。发挥珠三角九市在地域空间和人力资源方面的优势，大力供给大湾区三地一体的养老服务机构。在财力有限的情况下，通过财政补助或者PPP模式支持建设，让港澳居民在医疗、养老、住房等民生方面享有与内地居民同等待遇。第二，支持港澳投资者在珠三角九市兴办养老等社会服务机构。第三，塑造健康湾区。推动港澳在内地异地就医费用结算机制，建立医疗救援联动机制，实现湾区内健康服务一卡式服务。

（3）教育合作

粤港澳三地教育合作的目标主要有：第一，通过教育合作加大三地财政教育投入力度，扩大学位供给，缓解港澳同胞子女就学压力，同时又确保跨区域就业人员随迁子女就学。第二，基于科技合作和产业融合发展的需要，通过教育合作打造高端人才教育高地。

具体而言，粤港澳三地教育合作的内容包括：第一，支持粤港澳高校合作办学，实现港澳高校北上办学，如香港科技大学（广州）等项目财政配套实施。第二，实现平等接受学前教育、义务教育和高中阶段教育，支持建设港澳子弟学校或设立港澳儿童班并提供寄宿服务。第三，打造教育高地。通过粤港澳这一世界平台，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，积极推进与港澳合作办学，加强与港澳的高层次合作，抢先引进高端要素资源，支持创新平台等建设。将粤港澳打造成为全国乃至全球的教育高地，与粤港澳的科技高地、产业高地互为支撑。

（4）基础设施建设合作

粤港澳三地政府间基础设施的财政合作主要目标是以交通、信息、能源、水利基础设施为重点，形成内联外通、高效衔接的基础设施网络，建设一体化、便捷化、智能化的现代基础设施体系。

目前，大湾区基础设施建设合作取得了举世瞩目的成就。如贯通全境的港珠澳大桥和广深港高铁，使得港澳基础设施建设融入全国体系之中。结合大湾区基础设施实际情况，未来尚有如下建设任务或推进路径：首先，实现海陆空交通基础设施共建共享。其中包括建设世界级机场群，巩固提升香港国际航空枢纽地位，实现全湾区无障碍物流。第二，构建新一代信息基础设施，把粤港打造为全球最具活力和国际竞争力的智能型城市群。第三，完善水利基础设施。基于香港和澳门实际，尤为重要的是加强饮用水水源地工程建设。同时，基于粤港澳临海临江的特殊区情，加大三地一体化水利水文抗灾基础设施建设。

（5）科技合作

粤港澳三地科技领域的财政合作最终目的是构建粤港澳城市群一体化创新生态体系和协同创新共同体，建设全球科技创新高地和新兴产业重要策源地，成为我国经济振兴的桥头堡。目前，粤港澳三地关于科技合作正如火如荼地展开：第一，实现了国家科研项目经费过境香港使用，科研仪器设备入境关税优惠的完美解决;第二，国家重点研发计划已对港澳的16个重点实验室直接给予支持;第三，广深科技创新走廊扩至港澳，举广东省全力建设“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊，打造大湾区国际科技创新中心，加快向全球价值链高端迈进。

基于以上科技合作目标，粤港澳三地科技领域财政合作应该包括以下三个方面：第一，强化科技创新资金支持。争取国家加大对大湾区财政科技经费支持力度，支持粤港澳三地财政参照政府股权投资模式设立联合创新专项资金。第二，推行财政科技资金在大湾区内自由使用。如设立广东省基础与应用基础研究基金，向港澳地区全面开放申报。第三，实现科技与产业双对接的合作格局。通过税收减免、贴息等多种财政杠杆运作，推进科技创新走廊建设，实现粤港澳大湾区内“教育一科技一产业”的一体化，建立全球产业创新基地。

五、粤港澳大湾区财政合作的保障机制

湾区之所以成为湾区，在于湾区内财政合作机制。只有这样，才能兼顾湾区各个城市主体之间不同层次的需求目标，让湾区居民及企业享受湾区财政合作带来的利益，湾区才能维系和发展。否则，湾区就会分崩离析，做不大更做不强。粤港澳大湾区在历史发展过程中具备自己特殊的现实条件和历史基础，决定了粤港澳三地必须进行财政合作，只有合作才能共赢。

1.将财政合作嵌入“双循环”发展格局中。当前国内国际形势下，双循环新发展格局战略是在当前我国经济发展面临的国内外经济发展环境发生复杂变化时，为了解决我国经济发展重难点问题而提出的一个具有主動性的、长期性的、全局性的、开放性的改革性发展战略。粤港澳大湾区有完整的产业链结构和完善的基础设施，其理当成为我国“双循环”战略的前沿阵地，也理当成为我国“内循环”的成功样本。这是粤港澳大湾区高质量发展的内在要求，也是国家宏观战略大局。通过“兄弟互助式”的财政合作，能将港澳发展融入国家“双循环”战略布局，进而拉动我国经济整体突破困境，开创新局面。

2.理顺竞争和合作关系。粤港澳大湾区推进财政合作，并不否定和抑制财政竞争。相反，还要大力提倡理性的高层次财政竞争，把以往对货源、场地的竞争转到科技创新、人的全面发展上来。竞争是合作的基础，合作是为了保证竞争的质量。港澳在粤港澳大湾区的角色将是积极的“参与者”和“推广者”，不能是“看客”。在大湾区内，三地应该遵从市场规则开展公平的财政竞争，改善各自辖区公共服务水平。同时，共同发挥财政政策及财政杠杆的均等化功能，缩小三地公共服务落差，消化跨境公共事务带来的负外部效应。

3.挖掘“一国、两制、三关税区”的制度优势。一定程度上，只有存在多样性、差异性，才有互补性，才能形成综合竞争力。在“一国、两制、三关税区”制度背景下，可以把港澳市场经济成熟，与广东腹地广、市场大等优势结合起来。正是“两制”才能保证港澳的独特地位，保证港澳自由开放的经济体制。也正是“一国”才能保证三地众志成城、再创辉煌。这一优势是国内外任何一湾区都无法比拟的。港澳必须做到国家所需、港澳所长，既可以形成内部融合的凝聚力，又可以形成一致对外的合力。

4.搭建大湾区财政合作平台。在粤港澳大湾区的建设过程中，三地的财政合作必然要搭建合作平台作为合作的基础和载体。鉴于当前大湾区实际，应深化前海深港现代服务业合作区、南沙粤港澳全面合作示范区、横琴粤港澳深度合作示范区，再加上江门大广海湾经济区、中山粤澳全面合作示范区等平台有益补充，引领带动粤港澳全面合作。基于这些合作平台，粤港澳三地政府共同编制科技创新、基础设施、产业发展、生态环境保护等领域的专项财政中长期规划或实施方案并推动落实。

5.建立区域财政合作利益共享与补偿机制。财政利益共享机制作为大湾区实现合作最原始的驱动力，要想让大湾区深入合作就一定要秉承互惠互利这一原则。大湾区三地之间合作最重要的就是构建利益共享机制以及补偿机制，使得全部合作方均能够享受到利益，让粤港澳三地政府间做到利益补偿以及转移，达到共赢局面。该利益协调及补偿机制应该包括：税收利益分配机制、跨区域基本公共服务补偿机制、湾区利益协调组织及工作制度。

6.加强中央政府财政支持，落实国家功能保障。粤港澳三地财政合作事关国家远期战略规划，中央应加强相关针对大湾区的制度供给，比如用地、用海统筹新机制，地方政府债券发行新机制，税收自主权的下放试点机制等，强化对大湾区建设的资金支持和制度保障。在发挥港澳独特优势的同时，将香港和澳门纳入国家经济发展和对外开放中的整体体系之中。实践证明，国家功能越汇聚，就越能带动区域发展的动能，建议未来中央出台各类财政政策也应该将香港和澳门纳入其中。中央政府应该通过高屋建瓴的制度安排，引导粤港澳三地政府财政行为一体化。

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From competition to cooperation： an analysis of the promotion path

of financial behavior in Guangdong， Hong Kong and Macao

WU Wen-zhong1，TANG Fei2，LI Qin2

（1.School of economics and statistics， Guangzhou University， Guangdong，Guangzhou 510006，China; 2.School of Finance and economics， Guangdong Normal University of technology， Guangdong，Guangzhou 510665，China）

Abstract：

The coordinated development of Guangdong， Hong Kong and Macao has become a major national strategy. The Party Central Committee and the State Council have always attached great importance to the planning and design of Guangdong， Hong Kong and Macao Bay area. In the process of the coordinated development of Guangdong， Hong Kong and Macao， in order to build a world-class Bay area and a world-class megalopolis， we should give full play to the unique effect of fiscal policy and fiscal behavior leverage， especially through the in-depth cooperation of fiscal behavior to promote the leapfrog integrated development of the bay area. On the basis of exploring the evolution law of intergovernmental financial behavior， this paper studies the urgency and particularity of financial cooperation among Guangdong， Hong Kong and Macao， and then constructs the operation mechanism and implementation path of financial cooperation among Guangdong， Hong Kong and Macao， so as to promote the high-quality and high-speed development of Guangdong， Hong Kong and Macao.

Key words：

guangdong，Hong Kong and macao bay area;financial behavior;financial competition;financial cooperation

責任编辑：张建伟

收稿日期：2021-02-09

基金项目：教育部人文社科基金“区域平衡发展导向下的政府间财政合作机制研究”（18YJA790087）;广东省哲学社会科学基金项目“广东省政府股权投资运行绩效评估及机制优化研究”（GD16XYJ14）。

作者简介：伍文中（1969—），男，湖北武穴人，广州大学经济与统计学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为财政理论与政策;唐 霏（1982—），女，湖北孝感人，广东技术师范大学财经学院副教授，研究方向为财政理论与政策;李 勤（1969—），女，广东南海人，广东技术师范大学财经学院副教授，研究方向为经济审计。