我国粮食安全产业带建设:现实意义、约束条件与实施对策

马丽 王雨浓

摘 要：国家粮食安全产业带是中央政府基于当前国内粮食安全形势和复杂国际形势科学研判提出的全新概念，不仅具有保障粮食安全、构建全产业链发展格局、优化粮食生产布局的深刻内涵，还具有提高粮食综合生产能力、促进粮食产业高质量发展、推进农业现代化发展的重大意义。为此，围绕“在哪建”“谁来建”“如何建”三大问题进行科学分析明确国家粮食安全产业带建设的地点、主体和重心，捋顺国家粮食安全产业带建设思路。研究发现当前国家粮食安全产业带建设面临着要素资源约束、内生动力不足、传统产业转型升级困难、区域协同发展不充分等问题。针对问题提出完善资源要素保障体系、发挥政策引导扶持作用、推动粮食产业转型升级、构建区域协同发展机制等对策建议。

关键词：国家粮食安全产业带;约束条件;对策建议

中图分类号：F307.11         文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）04-0105-09

收稿日期：2021-04-06  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.13

基金项目：教育部人文社会科学基金项目（18YJA790100）;黑龙江省自然科学基金项目（G2018002）;黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（14B118）;中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题（RKX202001B）

作者简介：马丽，女，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院讲师，博士，主要研究方向为农业经济、财税法律制度。

2020年12月16日，中央经济工作会议首次提出“建设国家粮食安全产业带”，随后，中央农村工作会议、2021年中央“一号文件”、政府工作报告中也明确提出这一战略要求。当前，我国粮食生产已实现“十七连丰”，产量连续6年保持在1.3万亿斤以上，人均粮食占有量高出国际安全线20%，不仅解决了14亿人口的吃饭问题，也为全球粮食安全贡献了中国力量。但是，国际政治格局复杂多变，单边主义、保护主义不断抬头，国内食物消费总需求持续增长与结构性升级压力并存，供给结构性矛盾日益凸显，粮食安全面临全新挑战，迫切需要夯实粮食安全根基。作为解决当前国情、粮情复杂局面的新时代方案，国家粮食安全产业带建设战略的提出正逢其时、意义重大。如何把握当前国内外环境形势，充分理解其概念内涵，捋顺建设思路，在此基础上对国家粮食安全产业带建设的约束条件进行分析，并提出针对性的对策建议具有重要的现实意义。

一、国家粮食安全产业带建设的背景、内涵与现实意义

（一）国家粮食安全产业带建设的背景

“民为国基，谷为民命”，粮食安全问题一直以来都是世界各国政府高度关注的问题。习近平总书记曾多次指出，世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。一个国家只有实现粮食基本自给，才能牢牢抓住粮食安全的主动权，把握国家经济社会发展全局。2021年3月11日，十三届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》对中国未来经济社会发展做出了重要战略部署，提出到2025年糧食综合生产能力要大于6.5亿吨。这是“粮食综合生产能力”首次作为约束性指标纳入经济社会发展主要目标。

从国内形势来看，粮食安全受到需求端和供给端的双重压力。在需求端，一是消费需求刚性增长，随着我国人口数量的不断增加，粮食消费需求不断加大，供给压力持续存在[1];二是消费需求更加多样化、优质化，人们生活水平的提高推动消费观念转变，对高端优质的粮食产品需求加大，对粮食产业持续、健康发展提出了全新挑战[2]。在供给端，供给约束日益凸显。一是随着城镇化进程的不断加快，对建设用地的刚性需求居高不下，耕地“非粮化”“非农化”问题逐渐加重[3];二是粮食产业发展中面临种植比较效益低下、生产动力不足，加工产业层次较低、聚集度不高等问题;三是城镇化快速发展带来的农业劳动力“老龄化”“女性化”等问题也在不同程度上影响着国内粮食安全。

从国际形势来看，粮食安全受到全球粮食市场[4]、政治格局[5]、经济贸易[6]以及环境气候[7]的多重压力。一方面，在粮食供给仍以西方国家为主的背景下，全球粮食市场与经贸秩序受到地缘政治、意识形态等一系列非市场因素的影响，全球粮食安全保障的不确定性和风险性增加;另一方面，新冠肺炎疫情蔓延全球[8]、自然灾害频发，各国为了有效应对疫情和自然灾害的冲击，纷纷采取了禁止粮食出口等一系列措施，粮食物流和供应链受阻，全球粮食市场波动剧烈。新的国际形势下，我国粮食安全目标应该从产量导向向竞争力导向转型，积极主动参与全球粮食安全治理[9]。

（二）国家粮食安全产业带建设的内涵

国家粮食安全产业带是国家基于当前国际发展趋势和国内新发展阶段提出的全新概念。要顺利推动国家粮食安全产业带建设，准确把握其内涵是关键。当前专家学者们从不同视角对国家粮食安全产业带的内涵进行解读。姜楠等指出，国家粮食安全产业带通过全产业链的发展实现粮食资源优势向经济优势和产业优势的转化[10];孙晓明指出，国家粮食安全产业带是在我国人多地少的国情、粮食生产刚性的粮情背景下，通过集聚作用整合资源要素，发展粮食生产，保障粮食安全的重要举措[11];卢远方等认为，国家粮食安全产业带在更大的区域范围和更高的层面协调生产力布局、调整生产关系[12]。

国家粮食安全产业带的内涵从字面便可以理解，即“国家粮食安全”“产业”“带”。一是保障“国家粮食安全”。在当前国内外环境日趋复杂的时代背景下，切实保障国家粮食安全是产业带建设的题中之意。站在国家层面解决粮食安全问题对产业带发展提出了更高要求，即不仅要保障粮食数量安全，还要保障质量安全和供给安全，要打造以数量安全为基础、质量安全为标准、市场供给安全为目标的粮食产业带，稳固国家粮食安全根基。二是注重“产业”发展。与粮食生产核心区、粮食生产优势区等偏向“生产”环节不同，国家粮食安全产业带更偏重从全产业链实施布局，构建包括粮食生产、收储、流通、加工、贸易、消费等各环节在内的产业发展新格局。在全产业链发展视角下，稳定粮食种植面积;强化粮食收储和流通;充分发挥粮食加工转化引擎作用，实现三产融合，打造粮食产业集群，提高产业链价值;促进贸易和消费，实现粮食产业高质量发展。三是“带”状粮食生产布局。相比粮食主产区、粮食生产功能区等“区”的概念，国家粮食安全产业带更加强调“带”。受自然地理环境的影响，我国粮食生产布局呈现鲜明以行政区域划分为基础的集中连片特征，这也是粮食主产区、粮食生产功能区等生产单元存在的基础。但与以往“区”的概念不同，国家粮食安全产业带打破固定区域的划分，综合考虑自然资源条件、经济发展水平、社会生产力等因素实施整体规划和布局建设，在各方因素的影响下，逐渐形成跨地市甚至跨省的带状基本地域单元，各区域间最大限度地发挥比较优势，优化粮食生产布局。

（三）国家粮食安全产业带建设的意义

悠悠万事，吃饭为大。习近平总书记曾不止一次的强调只要粮食不出大问题，中国的事就能稳得住。在全面建设社会主义现代化国家的起步之年，在十四五规划的开局之年，建设“国家粮食安全产业带”意义重大。第一，建设国家粮食安全产业带有利于提高粮食综合生产能力。国家粮食安全产业带的建设打破了长期存在的地域限制，各地区立足于自身资源禀赋和产业优势加大区域间的发展联系，通过更大范围的区域间合作，最大限度地发挥比较优势，提高粮食资源配置效率，保障粮食稳产增产，持续提升我国的粮食综合生产能力。第二，建设国家粮食安全产业带有助于促进粮食产业高质量发展，提高区域和农户收益。国家粮食安全產业带的建设有利于推动粮食产业转型升级，促进粮食产业由初级加工向精深加工纵向延伸、由国内向国外横向延伸。通过延长拓宽产业链条，一方面，提高粮食产业的竞争力，促进粮食产业高质量发展;另一方面产生更多收益，带动区域经济发展与农户增收。第三，建设国家粮食安全产业带有助于提高粮食综合保障能力。粮食安全产业带建设更有利于实施全产业链的安全保障措施，完善粮食安全保障体系。在聚焦粮食生产环节提高粮食综合生产能力、延伸产业链条的同时更加注重提高粮食流通、加工、收储、贸易等各环节的把控能力，通过对全产业链全方位、多样化的保护提高粮食综合保障能力。第四，建设国家粮食安全产业带有利于推进农业现代化发展。国家粮食安全产业带的建设更有利于实现资源要素集聚，借助先进的农业技术和机械设备降低粮食生产成本、提高粮食生产效率，推动农业现代化发展。

二、国家粮食安全产业带建设的思路

国家粮食安全产业带根据“谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全总体要求，依托粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，围绕“粮食产业高质量发展”实施建设，创新发展机制，充分进行资源整合，推动粮食产业转型升级和竞争力提升，分阶段、有重点地将其建设成集聚高效、优势互补、三链协同、融合发展的粮食产业带，提高国家粮食综合保障能力，抓牢粮食安全主动权。在建设中要坚持粮食增产与生态保护协同发展、典型带动与全面推进相结合、自主创新与开放创新双轮驱动、政府与市场互补共生的原则。具体来说，要把握好以下三个方面：

1.明确国家粮食安全产业带的建设地点，即“在哪建”。粮食生产是粮食产业发展的基础。因此，国家粮食安全产业带的建设应以粮食生产区域为核心，在此基础上延伸产业链条，通过粮食精深加工和提高产品附加值、提升粮食仓储设施功效性能、整合优化粮食物流体系等方式推动粮食加工、仓储、物流产业发展。也就是说，国家粮食安全产业带的空间布局应以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区等粮食生产区域为核心[13]，在此基础上向周边拥有较强粮食加工、仓储、物流能力的区域拓展，打破地域限制实施建设。

2.明确国家粮食安全产业带的建设主体，即“谁来建”。明确国家粮食安全产业带建设主体要捋顺政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及政府在制度供给方面的长处，实现有效市场与有效政府互补共生。一方面，要明确粮食企业在市场中的主体地位，发挥企业技术、人才、制度等方面的优势，弥补企业在发展中的不足，鼓励大中小粮食企业积极参与到国家粮食安全产业带的建设中来。另一方面，要压实政府粮食安全责任，充分发挥政府在国家粮食安全产业带建设中的制度保障和管理服务作用。通过建立最严格的耕地保护制度、落实粮食补贴制度、实施资金技术人才制度等发挥政府政策制度的保障作用;通过优化粮食产业结构、构建产销合作机制、建设粮食产业信息平台，发挥政府在国家粮食安全产业带建设中的管理服务作用。

3.明确国家粮食安全产业带的建设重心，即“如何建”。国家粮食安全产业带的建设应妥善处理好粮食产业与非粮产业的关系。国家粮食安全产业带的建设是通过粮食产业优质发展保障国家粮食安全。因此，在粮食生产环节，在处理耕地与建设用地、粮食作物与经济作物的关系时，应坚守18亿亩耕地红线，确保15.5亿亩永久基本农田主要用于粮食生产[14]，稳定粮食播种面积，保障粮食产量。但这并不意味着在国家粮食安全产业带的建设过程中粮食产业与非粮产业始终“水火不容”，非粮产业可以为粮食产业的发展提供一定的经济支持和技术支持。如在粮食加工环节，要切实提高企业粮食精深加工能力，同时也要鼓励企业开发新产品、研发新工艺，适度发展非粮产业，在一定程度上弥补地方政府发展粮食产业产生的财政缺口;在粮食流通环节，要加强粮食物流设施和专用线路建设，完善粮食交易市场，同时要积极引导粮食流通企业与其他物流企业开展合作，创新合作模式，建立利益分担机制;学习先进技术，实现冷链物流、智慧物流等技术在粮食流通中的应用[15]。

三、建设国家粮食安全产业带的约束条件分析

当前，国家粮食安全产业带建设面临着诸多难题，比如资源要素问题、内生动力不足问题、传统粮食产业转型问题以及区域协同发展问题。

（一）要素资源约束

国家粮食安全产业带要通过区域协调发展实现资源要素的合理配置，保障粮食稳增稳产，提高粮食综合生产能力。然而当前资源要素面临自然环境的“硬约束”和资金、技术、人才的“软约束”双重制约。

1.自然资源约束。国家粮食安全产业带建设的基础是粮食生产。粮食生产是人与自然界打交道的过程，与自然条件有着密切的联系，粮食生产的自然再生产过程受到周围环境，尤其是耕地、水源、生态环境的影响和制约。一是耕地资源约束。地之不存，粮将焉附，耕地是粮食生产的“命根子”，是国家粮食安全产业带建设的重要基础，要坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。在耕地数量方面，我国人均耕地面积较少，2017年人均耕地面积仅为1.46亩，不足世界平均水平的三分之一[16]。近年来，随着城镇化的不断发展，耕地面积减少问题日益突出。《中国环境统计年鉴（2018年）》数据显示，2017年，我国耕地面积减少306 123公顷，其中因建设占用耕地面积252 468公顷，占比高达82.47%，耕地与建设用地间的矛盾突出，保护耕地形式严峻。在耕地质量方面，我国耕地整体质量不高，城镇化的快速发展使优质耕地资源更为紧缺，2019年农业农村部发布的《全国耕地质量等级情况公报》将全国耕地质量等级由高到低依次划分为一至十等，评价为一至三等的优质耕地面积仅占耕地总面积的31.24%。二是淡水资源约束。农业用水尤其是农业灌溉用水是粮食生产的关键，但是当前我国“南多北少，东多西少”的水资源分布格局与“北多南少，西多东少”的耕地资源错配严重。此外，我国水资源使用效率不高，2018年全国有效灌溉面积仅占农作物播种面积的40%，仍有60%的耕地未解决靠天吃饭的困局[17]。三是生态环境约束。农药、化肥、农膜的不合理使用造成了严重的面源污染，农业生态环境压力巨大。近年来，耕地贫化、水土流失问题日趋严重，对粮食产量造成较大影响。

另外，随着人们环境意识的不断提高，对粮食产品的需求也不仅仅停留在数量需求层面，逐渐向质量需求转变，对粮食生产的环境质量即原产地环境也提出了更高的要求。因此，自然资源既是国家粮食安全产业带规划布局的基础，也通过影响粮食资源的质量和市场竞争作用于国家粮食安全产业带，并且作用越来越重要。

2.技术、人才与资金约束。尖端技术、高素质人才与充足的资金是提高粮食生产效率、推动农业现代化发展的重要因素，但当前三者均存在不足，在一定程度上制约粮食安全产业带建设。

在技术创新方面，技术创新是产业发展的基石，尖端技术通过改善粮食资源质量、转变市场需求等途径作用于国家粮食安全产业带的建设。对国家粮食安全产业带产生直接影响的技术因素主要表现为粮食生产技术和粮食收储、加工、流通技术两个方面。以生物技术为核心的粮食生产技术可以通过优质作物品种改良扩大粮食产品的生态适宜性，改善粮食产品空间布局;农机具、耕作技术的应用有利于赶抢农时，充分利用好粮食作物的生长期，保障粮食安全产业带的范围;收储和流通技术的进步降低了粮食产品的运输成本，扩大了因利润而产生限制的粮食生产区域;加工技术的进步，对原料品质提出了更高的要求，影响粮食安全产业带的品种结构和规模。总体来说，科学技术的进步有利于从广度和深度上拓宽粮食安全产业带。然而，当前我国农业科技发展不足，据统计，2019年我国农业科技进步贡献率不足60%，与发达国家70%～80%的贡献率相比差距较大。在生物核心技术研发、科技成果转化和农技推广服务方面存在着研发技术落后、成果转化率低、推广服务技术陈旧等诸多问题;在粮食加工、收储、流通技术上更是存在粮食加工层次较低、运输存储技术落后等一系列的问题。

在人才发展方面，人才是产业发展的支撑，高素质的人才队伍通过提高粮食生产效率、为粮食产业转型提供“智力支持”作用于国家粮食安全产业带。然而，当前我国农村劳动力整体素质偏低。根据《中国人口和就业统计年鉴》相关数据可知，2020年我国13个粮食主产区农村劳动力中，拥有高中及以上学历的劳动力占总人数不到50%，专业人才也十分缺乏。

在资金供给方面，资金是产业发展的保障，充足的资金对国家粮食安全产业带的建设具有不可或缺的作用。然而当前，国家用于粮食产业发展的财政资金有待加强，粮食生产的弱质性、长周期性和低比较效益需要财政资金的大力支持;另外，亟需建立多元化的投资保障机制，避免由于粮食产业对社会资本吸引不足而导致企业受利益驱动将资金从粮食产业向非粮产业转移。

（二）内生动力不足

农民作为最主要的粮食生产者，粮食主产区作为最重要的粮食生产区域是国家粮食安全产业带建设的核心基础，通过激发农民和主产区政府的积极主动性，提高粮食生产效率影响国家粮食安全产业带的形成和发展。然而受到“效益约束”，农民和主产区政府始终积极性不高，虽然近年来国家出台了一系列强农惠农政策、粮食主产区补贴政策，但效果甚微，国家粮食安全产业带建设内生动力不足。

1.农民种粮效益较低。近年来，我国粮食价格始终维持在较低的水平，而生产资料价格逐年攀升，粮食生产的利润率达不到社会其他行业的平均水平。据统计，2013-2018年，种粮亩均总成本增长6.59%，同期平均售价降低9.47%，成本与收益“一升一降”的双重积压极大地降低了农民种粮积极性[18]。虽然国家通过一系列利好政策对农民收入进行补贴，但也只是杯水车薪。同时，在政策落实过程中由于识别不到位、管理不完善等问题，粮食补贴的激励作用并不显著。农民不愿投入更多的人力、财力、物力用于粮食生产，撂荒、土地非粮化现象严重。

2.粮食主产区利益补偿机制不完善。粮食主产区利益补偿机制不完善主要体现在“财粮倒挂”和产销区利益失衡两方面。一方面，粮食主产区“财粮倒挂”现象严重。根据国家统计局相关数据显示，1978-2019年，我国13个粮食主产区粮食产量全国占比上升9.1个百分点，而一般公共预算收入占比下降7.3个百分点。粮食主产区在粮食生产中的贡献不断增大，而财政收入的贡献却越来越小，这在一定程度上挫伤了粮食主产区种粮积极性。另一方面，粮食主产区与主销区利益失衡，财政“穷省”补贴“富省”问题长期存在。粮食生产是社会效益高、经济效益低的产业，在城镇化和工业化快速扩张的时代，粮食主产区放弃了诸多发展机遇为国家提供商品粮，不仅未能实现经济效益的同步增长，每年还拿出大量财政资金补贴农业生产。由于粮食价格与农业生产资料价格、农村工业消费品价格的“剪刀差”现象，主产区因粮食价格较低而利益受损，主销区从农业生产资料、工业消费品的高价中获益，这在客观上形成了粮食主產区补贴粮食主销区的利益流失现象[19]。严重的利益失衡使地方政府重农抓粮积极性受到制约，长此以往，地方政府不愿投入更多的资金用于粮食生产，“财政穷省”也拿不出更多资金，失去地方政府的大力支持使国家粮食安全产业带建设难度进一步加大。

（三）传统粮食产业转型升级困难

国家粮食安全产业带的建设通过推动粮食产业转型升级实现粮食产业高质量发展。当前我国粮食产业转型升级面临产业链过窄过短、产业创新不足、粮食品牌建设滞后等问题。

1.粮食产业链过窄过短。受国情和传统观念的制约，我国粮食产业规模较小、布局分散，无法发挥全产业链所带来的高效益，粮食产业链的运行也始终局限在相对狭小的空间。

2.粮食产业发展创新不足。一切社会实践和深层次矛盾要想寻求突破关键在于创新。然而，受长期计划经济的影响，我国市场主体的经营理念转变较慢，粮食产业总体上还未摆脱拼资源、拼投入的粗放式发展模式[20]。这种通过投入大量人力资本、资金等生产要素获得竞争力的发展模式造成了粮食产品结构趋同、技术含量低、附加值低等一系列的问题，既不利于提高粮食产业竞争力，也无法满足当前我国高质量粮食消费的需求。

3.粮食品牌建设滞后。一方面，粮食品牌数量繁多而优质粮食品牌数量较少，品牌影响力较小，市场竞争力不足;另一方面，粮食品牌鱼龙混杂，伪品牌凭借较低的生产成本和价格优势抢占粮食市场份额，不仅使优质粮食品牌销量下降，效益滑坡，低质量的粮食产品还极大地侵害优质粮食品牌的信誉和形象。

（四）区域协同发展不充分

建设国家粮食安全产业带旨在打破行政区域划分，通过区域协调发展来发挥各主产区的比较优势，优化产业结构，提高资源配置效率。但是实现区域间的协同发展是一个十分复杂的过程，当前区域协同发展面临着市场协同不充分、组织协同不充分、机制协同滞后等问题。

1.市场协同不充分。市场一体化主要包括产品一体化和要素一体化。受各地区本地保护政策的影响，粮食结构难以进行良好的统筹，各地区产品差异化不明显，产品结构同质化现象严重，资源禀赋互补性不足，阻碍了区域统一粮食市场的形成。除了产品市场一体化未形成外，一体化的要素市场也亟待建立。长期存在的行政区域划分使各发展区域之间条块分割，各区域之间是零和博弈，始终秉持着“你得我失”的错误观念，极大程度上限制了各区域间信息、技术、人才、设施的合理流动，区域内统一的要素市场难以确立，产业价值链不畅通。

2.组织协同不充分。组织协同是区域协同发展的重要基础，然而在具体执行过程中，组织协同未得到真正实施。一方面，政府协同体系尚未建立。政府层面的沟通更多体现在倡议提出和政策发布，而跨区域的专家团队、三方合作机构等都尚未建立，这使得政府层面的粮食产业区域发展效率不高。另一方面，企业协调不充分。当前，企业合作联盟尚未建立，企业间依然是激烈的竞争关系，使得资源难以共享。

3.机制协同滞后。组织协同和市场协同能否充分发挥作用，关键在于协同机制的有效构建。协同机制的构建主要体现在建立风险分担机制和利益共享机制两方面。风险分担机制的建立保证了成本在各主体间进行分担，形成粮食产业联合体，共同抵御风险。利益共享机制的建立确定了区域协同发展的目标是提高区域整体经济效益，把蛋糕做大，使参与协作的每个主体都能受益。然而由于协同机制滞后，粮食产业的风险分担机制和利益共享机制均未建立，风险来临时各区域主体难以发挥“抱团取暖”的优势，在实际发展过程中更是各自为战，忽略其他主体利益，使粮食产业合作效益难以达成。

四、促进国家粮食安全产业带建设的对策建议

为了更好地促进国家粮食安全产业带的建设，需在精准识别问题的基础上对症下药、精准施策，针对国家粮食安全产业带存在的问题提出以下对策建议：

（一）完善资源要素保障体系

要打破粮食生产面临的环境和要素制约。加快农地三权分置改革，盘活农村闲置用地，释放粮食生产潜能;以城乡乱占耕地问题管控为契机，坚守18亿亩耕地红线，确保15.5亿亩永久基本农田主要用于粮食生产，稳定粮食播种面积;加强中低产田改造，推进高标准农田建设，提高粮食产能。以高质量发展为导向，推广节水灌溉技术，提高农业用水的使用效率。以绿色发展为指引，推进农药、化肥零增长行动，加快新肥料应用和有机肥替代，对农膜、秸秆等农业废弃物资进行资源化利用，降低面源污染、保护生态环境。

在科技创新方面，以政策设计释放动力，实施“科技兴粮”战略。加强生物技术研究攻关，尤其加强对优良种质的自主创新，实现优质种源研发，破解“卡脖子”难题;继续加大农技推广服务机构和队伍培育力度，加快科技成果转化。同时，紧紧围绕粮食加工工艺与技术、粮食收储运技术装备、现代粮食物流信息化和智能化实施开发，依靠科技创新实现粮食新产品创制、新装备保障和新技术突破。在人才发展方面，实施“人才兴粮”战略，推进人才培养体制改革，完善人才培育体系积累高质量的人力资本[21]。一方面通过高等教育、职业教育提高劳动力知识水平和专业素养，在注重对学习能力强的青年农民的培训和引导的同时，兼顾好传统农民的能力提升;另一方面，在设计、研发、品牌、营销、管理等关键领域实施人才计划，培养尖端人才。在资金支持方面，首先，加大粮食产业的资金投入，通过增加中央政府、地方政府的财政转移支付力度，为粮食产业发展营造一个相对宽松的财政环境;其次，构建更加多元化的粮食产业建设资金保障机制，由政府牵头，联合企业主体、金融机构共同出资筹建粮食安全产业发展资金，以推动粮食产业转型升级、突破发展瓶颈为目标，引导社会资本投向粮食产业，针对产业融合、种质研发、土壤污染修复、物流运输、品牌推广等薄弱环节进行资金支持，并继续细化支持方向和标准。

（二）发挥政策引导扶持作用

对于地方政府和农民种粮积极性不高、动力不足问题，发挥政策引导扶持作用，“辅之以利，辅之以义”，通过政策营造制度环境，保障国家粮食安全产业带顺利开展建设。

對种粮农民来说，“辅之以利”就是农民种粮有钱赚。应加快推动土地改革，通过集约化、现代化发展降低粮食单产成本，尤其是土地成本和劳动力成本，解决粮食生产效益低的问题;稳定种粮补贴，提高指向性，完善监督机制;适度提高稻谷、小麦最低收购价;完善保险政策，尤其是要进一步扩大三大主粮作物完全成本保险和收入保险的试点范围，鼓励产粮大县所在省份降低三大粮食作物农业保险保费的县级补贴比例，解除粮户的后顾之忧。“辅之以义”就是要加强政策引导和宣传教育，消除农民“种粮歧视”心理，增加使命感、培养责任心，使农民

认识到粮食是关乎国计民生的大事，粮食生产无限光荣、意义重大。

对粮食主产区地方政府而言，“辅之以利”一是要继续加大中央政府对粮食主产区、产粮大县的财政转移支付力度，舒缓地方政府财政压力;二是要平衡与粮食主销区之间的利益失衡问题。鼓励各地区因地制宜探索粮食产销合作模式，通过推行“粮汇交易”[22]、粮食主销区在主产区建设加工园区、为粮食主产区提供资金人才技术等多种方式开展产销合作，推动粮食主产区与主销区建立互惠互利、长期稳定、责权利对等的区域合作机制。“辅之以义”就是要压实地方党委政府责任和义务，实行党政同责，切实保护国家粮食安全。

（三）推动粮食产业转型升级

推动粮食产业转型升级，就要从纵向延伸产业链条、横向拓宽产业链条、创新驱动粮食产业转型升级、加强优势粮食品牌建设等四个方面来实施。

1.纵向延伸，打造全产业链条。首先，要培养一批资金雄厚、技术过关、创新能力强的龙头企业，通过龙头企业的辐射带动作用，强化农户与市场之间的联系，逐步建立起从粮食种植生产到粮食加工消费的全产业链条，将生产、流通、加工、消费等各环节结合起来，发挥成本优势、技术优势和规模优势，利用市场机制调节产业链布局，形成彼此联系又相互制约的良性调节，优化资源配置。其次，推进上下游产品加工合作，通过上下游产品加工合作来实现产业链的延伸，逐步建立起合作机制，强化产业链的内部机制建设，借助大数据平台实现上下游企业的资源对接，实现拉动式生产和供给。最后，推动三产融合。三产融合是延长产业链、实现粮食一体化发展重要契机，在此过程中，重点培育新型主体，推动以企业、农民专业合作社等为主体的融合、一二三产业功能上的融合，在延长产业链的同时实现各环节价值融合。

2.横向拓宽产业链条，统筹利用国内国际两个市场、两种资源。粮食产业链在推进纵向延伸的基础上，要实现横向拓宽，将我国粮食产业链扩展到国外，通过接轨国际市场、整合国际资源来提升我国粮食产业的竞争力。在“一带一路”和“走出去”战略背景下，实行全球粮食产业化，借鉴韩国、日本等国家的成功经验，结合我国实际情况，走出一条具有中国特色的全球粮食产业道路，充分利用国际粮食资源和市场推动我国粮食产业转型升级。

3.以创新驱动粮食产业转型升级。为了更好地适应不断变化的国内外环境，我国粮食产业不能继续因循守旧，亟需创新。秉持“创新是发展的第一动力”这一新理念，克服狭隘观念和思维定势的束缚，依托供给侧结构性改革，推动粮食产业关键技术、经营业态、发展模式、体制机制改革，实现产业“想创新、敢创新、能创新”，解决产业链技术问题、产品创新问题，实现产业转型升级。

4.加强优势粮食品牌建设。进一步加强地方政府对优势粮食品牌的重视程度，通过资金支持、政策引导、技术支撑等多种方式加大对优势粮食品牌的扶持力度，引导企业实施优势品牌和质量战略，引领市场需求，提高粮食产品的竞争力。具体来说，一方面鼓励企业制定粮食品牌发展战略，通过技术创新掌握关键技术，形成具有知识产权的名牌粮食产品，提升产品价值和形象。鼓励企业实施多元化、系列化发展，创造具有省级、国家级、世界级影响力的粮食品牌。另一方面，通过HACCP、ISO9000等认证方式建立质量保障体系，实施绿色、有机、无污染的粮食名牌产品认证，严把质量关，实现从粮食生产到市场准入全过程质量控制，保证粮食产品安全放心、优质高效。

（四）构建区域协同发展机制

区域一体化发展模式的构建需要搭建区域协同发展机制，形成区域一体化发展的有效抓手。一体化市场、协同组织和协同机制是构建区域协同发展机制的三个主要方面。

1.建设一体化市场。首先，要积极打造差异化，为了有效避免同质化发展而产生的恶性竞争，促进市场一体化，国家粮食安全产业带在推进区域协调发展的同时，应秉持差异化原则，充分发挥不同区域间自然资源禀赋的比较优势，因地制宜的发展“专、特、新、精”产品。其次，要加快建设一体化平台。通过公私合作模式构建一体化平台，发挥平台跨地区的协调管控作用，推动粮食产业规划市场、基础设施市场、信息市场一体化建设。通过构建一体化市场实现信息顺畅沟通、资源有效共享，提高区域协同效应。

2.建立协同组织。要积极构建由地方政府、粮食企业和第三方组织共同参与的区域粮食产业发展联盟。成立粮食安全产业带发展领导小组，发挥政府领导组织作用，统筹粮食产业空间布局和决策部署;成立企业合作联盟，发挥企业在技术、人才等方面的优势，明确企业合作目标、创新企业合作模式、优化资源配置，创造出更多经济效益;成立涵盖产业带各区域社会组织的第三方组织，充分发挥第三方组织的监管作用，处理好各区域间的利益关系。 另外，为了更好地实现组织间的协调发展，有必要对各参与主体实施有针对性的激励机制。根据各参与主体在区域协同发展中贡献值的大小给予正向激励或负向激励，确保区域协同发展顺利推行。

3.构建利益共享机制和风险分担机制。风险共担是利益共享的前提，风险共担机制的建立为区域间深入友好合作奠定了基础。因此，要加快构建风险分担机制，培养区域各主体风险共担意识，为区域长期协同发展提供保障;要积极构建利益共享机制，促使区域各主体达成利益分享共识，充分调动合作积极性，加速区域一体化进程;另外，为了有效避免地方保护主义以及地方政府寻租行为，应在建立风险分担机制和利益共享机制的同时建立相应的约束机制，通过奖罚措施规范主体行为。

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National Food Security Industry Belt Construction：Connotation，Constraints and Countermeasures

MA Li，WANG Yunong

（School of Public Finance and Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：The National Food Security Industry Belt is a brand-new concept put forward by the central government based on the scientific research and judgment of the current domestic food security situation and the complex international situation.It not only has the profound connotation of ensuring food security，constructing the development pattern of the entire industry chain，and optimizing the layout of food production，but also has the meaning of improving food production distribution.It is of great significance to integrate production capacity，promote the high-quality development of grain industry，and promote the development of agricultural modernization.To this end，the article clarifies the main body，location and focus of the construction of the national food security industrial belt through the questions of “who will build”，“where” and “how to build”，and smoothes the thinking of the national food security industrial belt construction.On the basis of a clear understanding of the construction ideas，it is discovered that the current national food security industry belt construction is faced with factors such as resource constraints，insufficient endogenous power，difficulties in the transformation and upgrading of traditional industries，and difficulty in regional coordinated development; in response to the problems，it is proposed to improve the resource element security system，give full play to the role of policy guidance and support，promote the transformation and upgrading of the food industry，build a differentiated and coordinated development mechanism，and improve the food security risk monitoring and early warning mechanism.

Key words：national food security industry belt;constraints;countermeasures and suggestions

（責任编辑：王倩）