武汉市环卫服务市场化问题研究

姜焕叶

【摘  要】武汉市环卫服务市场化改革不断推进，环卫行业在监管体制、运行机制、管理模式上都有较大改观，初步实现政企分开。但在运行实践中，还存在评估体系不完善、监管机制不健全、签约过程问题较多、环卫工人权益受损等现象，这些问题必须得到有效解决。

【Abstract】The market-oriented reform of environmental sanitation service in Wuhan City has been continuously promoted. The regulatory system， operation mechanism and management mode of environmental sanitation industry have been greatly improved， and the separation of government and enterprise has been preliminarily realized. However， in the operation practice， there are also some existing phenomena such as imperfect evaluation system， imperfect regulatory mechanism， many problems in the signing process， and damage to the rights and interests of sanitation workers. These problems must be effectively resolved.

【關键词】环卫;市场化;问题

【Keywords】environmental sanitation; marketization; problems

【中图分类号】TU993.4                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）06-0150-02

1 引言

随着环卫服务市场化改革的不断推进，武汉市也在适应新形势的需求下不断开拓创新，环卫行业在监管体制、运行机制、管理模式上都有了较大改观，并初步实现了政企分开。不断在环卫服务中积极引入市场竞争，减轻环卫行业中的垄断现象，各社会企业之间进行相互竞争，主动降低成本、提高效率与服务质量，形成多元化的竞争局面，调动了武汉市整个环卫行业的活力。实现参与者通过公开招标进行公平竞争，让所有资质良好的社会企业在同一起跑线上进入市场，体现了竞争性服务外包模式的重要精髓。

根据有关统计数据，2020年我国环卫服务市场化城市排行榜中，全年招标环卫服务项目的签约金额超过10亿元的城市有10个，其中，北京、上海、深圳的服务金额最高，武汉位列第九，在未来的环卫服务市场还有很大的提升空间。

当环卫服务市场化改革步入转型的关键期，武汉市各城区在逐步开展环卫服务购买工作并取得了成效的同时，各类问题、困难和阻力也接踵而至，阻碍了环卫市场化快速发展的进程。

2 评估体系不完善

武汉市购买环卫服务的评估体系主要是对提供服务的效率和质量进行评价，缺乏对承接者准入条件的具体评估。购买方处于评估的主导地位，在购买环卫服务过程中就有可能出现权力寻租及招标交易的不公平。而以汇报和检查为主的评估主观性较强，很难做到客观公正。对于承接者前期资质审查的条件和程序、审查过程中的监管、提供虚假证明资质材料的处罚措施等也没有详细规定，在实际操作中，购买环卫服务的审查权往往不受控制，主观随意性较大。加之环卫服务难以度量的特性，没有专业的评估办法和标准、缺乏量化的科学指标、评估工作不规范、评估的过程往往流于形式，在选择承接环卫服务的承接者时，难以作出最优化选择。因此，建立一套科学合理的承接者评估体系，对完善评估工作机制、规范承接者评估工作十分重要。

3 监管机制不健全

武汉市环卫服务质量评价与考核标准是承接者的重要参照依据，但尚未形成一套科学有效的承接者行为监管体系，现有的绩效考核评价对提供环卫服务的种类、数量与质量标准缺乏刚性约束，在日常的操作流程中每一个阶段的环卫服务未建立起配套的可量化衡量标准，致使对承接者行为的约束力不足，购买的环卫服务无法达到预期效果。

环卫行业的人员到位率是行业发展的重要保障，若无法实现对人员到位率的有效监管，则大大降低了环卫保洁的效率和质量，或导致部分工人要承担两个人的工作任务，这就变相地加重了环卫工人的工作负担。正是在没有任何监管的条件下，承接者趋利的本质就愈发明显，造成了环卫服务没有保质保量，或是在保质保量的情况下环卫工人利益受到侵害。政府在将服务经营权转移给公司后，应该对环卫行业实行更科学有效的管理和监督，确保市区环卫行业服务的有效供给，而不是在推行环卫服务市场化时，简单地将政府的权力与责任推向市场。

4 签约过程中存在的问题

4.1 购买服务不规范

在政府购买环卫服务的过程中，应该提高程序上的公开性、透明性，还有制定科学的竞争标准等。由于相应的规章制度与法律规范不到位，近年来武汉市向社会购买环卫服务的科学性和规范性不够高，有时在开标中存在指定环卫服务供应商的现象。政府在社会上公开招投标时，一般而言环卫服务项目金额是比较大的。政府在考虑环卫服务质量和效率时，相关人员很有可能会选择有实力、讲信誉的大企业，或根据过去的经验和价格要求为选择标准，主观随意性较大。投標企业常常会与采购单位就服务的技术参数、要求标准、价格等达成协议，然后再走形式化的市场流程。在环卫服务项目申请过程中，购买环卫服务的资金预算、购买项目、服务评估、承接者的申请过程等方面也存在公开度低的现象。

4.2 购买过程中的围标

招标过程中，部分社会企业为降低由竞争带来的利润损失，而自发形成一个利益共同体，他们协商好各自的投标价格一起去围标，排挤市场上其他的竞争对手或者大面积控制环卫市场，最后结果无论哪家企业中标，一起围标的企业将获得的利润一起分享。这种情况将丧失环卫服务市场化的竞争性，提高服务成本。而竞争性是环卫服务市场化具备高效和高质量的一个核心因素。依据公共服务民营化相关理论，市场竞争是民营化区别于单一的政府部门提供服务的关键因素。城市环卫服务市场化要的就是通过市场竞争来激发市场的潜在力量，降低环卫的成本支出，让环卫服务的质量和效率得到提高，以节约环卫行业的财政支出。企业组团围标是在减弱城区环卫服务的竞争性，环卫服务市场化的初衷和目的从根本上被破坏。

5 环卫工人权益受损

近年来，全国各地都在忙于争创省级、国家级卫生城市，武汉市各级政府比较注重环境卫生达标与否、质量如何等方面，对环卫行业、中标企业用工规范程度，环卫工人权益是否得到了充分保障并没有十分注重。最终的结果是环境卫生质量得到了提高，但工人应得的权益保障极易受到损害，有的损害较为严重。

5.1 专项资金投入不足

政府对环卫服务外包的资金投入不足在全国来说都是一个较为普遍的现象。武汉市在经过多年的发展，城区面积大幅增加，人口大量流入，市区人口数量也在逐年攀升，市区需要清扫的道路与面积越来越大，每年所需处理的生活垃圾也是大幅度上升，而相对的财政投入却涨幅不足，相对市区的清扫面积，城市环卫服务的总投入一直水平不高。政府财政投入中，既包括环卫工人的权益保障，如工人的工资福利待遇等，还包括环卫设施改善、环卫作业工具，等等。实践中，对环卫市场化重发展轻管理，资金投入明显不足，环卫工人的工资福利待遇不理想，工资水平维持在居民最低工资标准上下，导致近年来没有新生力量的加入，环卫队伍严重老化。

5.2 作业安全无保障

作业安全是每个环卫工人的基本权利。安全保障对于穿行于车流中作业在马路上的环卫工人尤为重要。街道几乎每年都会发生环卫工人被撞事件，受伤较重的工人需居家休息数月才能复工。环卫工人的作业权、路权，作业时被碰撞后如何获得赔偿和补偿的标准以及对肇事司机的处罚，都没有明确的规定。《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》尚未将环卫工人的道路清扫作业权写进相关的法律条文，也尚未对环卫工人的道路清扫作业提供特殊保障。

《城市市容和环境卫生管理条例》中虽有明文规定，侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻挠其执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。但执行力度不大，大部分案件的处理结果不尽如人意，最终也不过私下调解或不了了之。

5.3 司法保护不足，维权渠道狭窄

我国《劳动法》虽然已经比较完善，但在环卫工人维权时，相关部门并未依照法律规定强制执行。在推进环卫市场化的大环境中，城市街道会直接与承接者签订承包合同，形成了“平等主体之间的合同”关系，非隶属关系。而环卫工人则全部转与承接者签订劳动合同，当发生劳动纠纷、事故纠纷时，往往由承接者自行解决，街道没有起到监管作用。环卫工人权益受损找不到合理的中间调解机构，加之诉讼、仲裁程序烦琐、时间跨度长，最终导致环卫工人选择忍气吞声或采取罢工、到街道吵闹等一系列过激的行为来维护自己的权益，可这些行为并没有明显的效果，不仅影响了正常的工作秩序，甚至有的环卫工人因此而丢了工作，得不偿失。这种自发的、零散的、非法律保护性的维权行为并不能从本质上改变环卫工人的工作性质和不被承接者或街道保护的处境。

以上这些问题在武汉市环卫行业还不同程度地存在着。随着社会经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，人民群众对环卫行业的要求和标准也会越来越高。这些问题也会得到应有的解决，以进一步激发武汉市环卫行业的活力。

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