政府投资建设项目跟踪审计研究

陈朝曦

[摘要]随着经济社会的发展，政府投资建设项目对审计工作的质量要求同步提高，传统的事后审计已经很难适应新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，跟踪审计便应运而生。本文针对政府投资建设项目跟踪审计中遇到的典型性问题，提出针对性的对策和建议。

[关键词]政府投资    建设项目    跟踪审计

一、研究背景

审计署成立至今，我国实施了诸多跟踪审计项目，如对京沪高铁、西气东输、保障性安居工程等重大投资项目进行的跟踪审计;在北京奥运会、广州亚运会等大型公共事项期间实施的跟踪审计;针对四川汶川地震、青海玉树地震等灾后重建项目开展的跟踪审计;对国家重大政策措施贯彻落实的跟踪审计等。快速的发展格局为跟踪审计的相关理论研究搭建了平台。

二、政府投资建设项目跟踪审计存在的主要问题

（一）工作机制尚不健全

目前，我国政府投资建设项目跟踪审计制度、规范体系尚待完善，严重制约着审计机关的参与力度。《中华人民共和国国家审计准则》虽然对跟踪审计计划、实施、报告等方面的基本要求进行了规范，但只是一个较为笼统的概念。在建设项目跟踪审计实施过程中，虽能够以建筑法、合同法、招标投标法等为参考依据，但缺少一个统一的操作准则及流程，各地在进行建设项目跟踪审计时随意性较大，对于审计问题的认定也存在较大差异。2019年7月1日，《政府投资条例》正式施行，从行政法规层面明确了政府投资项目的监管责任，为开展政府投资建设项目跟踪审计在顶层设计层面提供了保障，但由于《政府投资条例》的内容多为原则性表述，在实际工作中还需发改委、财政部等部门与审计机关密切配合，尽快做好政策的衔接转换，才能更快地找到政府投资跟踪审计的落脚点。

（二）人力资源条件限制

政府投资建设项目由于其特殊性，实施周期一般较长。在跟踪审计中，为降低频繁更换审计人员导致的系统性风险，开展政府投资建设项目跟踪审计往往需要相对固定的审计团队，避免前后衔接过程中出现偏差。但由于政府投资建设项目跟踪审计项目在各个阶段的审计方式和细分领域存在较大不同，严峻考验审计人员知识储备的广度和深度，而当前审计专业性人才多、复合型人才少的情况短时间内难以改变，因此，如何按照审计方案协调分配审计人员，成为制约政府投资建设跟踪审计的一个重大难题。

（三）介入时点模糊

政府投资建设项目跟踪审计实施过程中，往往涉及决策、立项、迁建、分配、后评价等多个阶段。审计究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标阶段介入，抑或是从施工阶段介入，众说纷纭，缺少一个明确的介入时间点的规定，一般需要审计人员根据以往经验作出判断。实践证明，由于缺乏评价前期决策科学性的能力，审计人员一般无法在政府投资建设项目开展伊始就迅速介入。在项目拆迁阶段，由于涉及政策变化、法律诉讼等多种不确定因素，无法准确预判拆迁实施进度，投入过多的审计力量，尤其是对于基层审计机关，容易造成审计人力资源的浪费。

（四）缺乏风险意识

开展政府投资建设项目跟蹤审计过程中，需要审计人员不定期地对建设情况发表意见，这些意见将直接影响项目的建设进程。正确的审计意见对项目建设有促进作用，反之将造成负面影响，甚至造成重大经济损失。在传统的事后审计中，审计组代表政府行使审计职能，并出具审计报告和审计意见，由于审计发现问题已成既定事实，被审计单位对审计结论的认可度较高。而跟踪审计由于审计人员对项目建设的全过程有全面通盘的了解，建设单位有时希望审计人员参与到建设项目管理中来。比如，建设实施前，会征求审计人员的意见，让审计人员参与项目管理，这种行为不符合《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》中禁止审计人员参与工程项目建设管理活动的相关要求，而部分审计人员对相关规定要求理解不到位，可能出现跟踪审计越位现象。

三、加强建设项目跟踪审计的建议

（一）健全相关法律制度

政府投资建设项目跟踪审计作为一种新的审计模式，较传统的事后审计发生了重大改变。为确保政府投资建设项目跟踪审计的顺利开展，现阶段仍需各级审计机关积极借助本级党委和政府的力量，围绕《政府投资条例》，结合实际，推动出台规范政府投资建设项目跟踪审计的相关制度文件，并进一步细化相应措施，使政府投资建设项目跟踪审计有规可依，切实发挥政府投资建设项目跟踪审计的鉴证、纠偏作用。

（二）抓好跟踪审计统筹安排

在政府投资建设项目跟踪审计开始时，审计组要及时形成完整的计划，并把握好三个关系：一是“大项目”与“小项目”的关系。“大”与“小”是指工作量，将政府投资建设项目跟踪审计计划细分到每年，再将每年的计划细分为若干个子项。对于审计组来说，跟踪审计的每个子项都是一项工作任务，只有将人员按照工作任务进行统筹安排，才能站在客观、公正的角度对项目作出完整的评价。二是管理与独立的关系。由于政府投资建设项目跟踪审计要贯穿项目建设全过程，这对于审计机关工作的独立性是一种挑战。此时审计机关要切实做好问题的沟通与反馈，避免审计人员参与管理过程，充分发挥审计的预警作用。三是理论与实践的关系。对于审计方案的实施，审计人员应该仔细推敲，结合以往工作经验决定审计的方式方法。

（三）优化人员配置和队伍建设

按照人员分配最优化原则，在审计组成立初期，审计组长应根据项目的规模和特点，结合以往经验，对所需人员的数量和专业结构提出具体要求。然后按照具体的审计实施方案，对审计组成员进行细分，将方案中的各个环节落实到具体审计人员。同时，在审计实施过程中，持续关注人力资源配置，根据不同时间的工作重心，按照审计人员的特长重新分组，实现审计小组的动态管理，高效高质地完成政府投资建设项目跟踪审计工作。

除了推动审计干部队伍的合理配置，审计机关还要从提升审计队伍政府投资建设专业能力和综合素养出发，通过建立“引进来”和“走出去”两类长效机制，将专业背景作为考核标准，在多学科、多领域及时对审计队伍进行扩充，全面提高审计知识能力水平。

（四）准确把握介入时点

受政策、经济环境、地区特点等因素影响，政府投资建设项目跟踪审计多在重大投资项目实施过程中开展。对于这些具有针对性的审计项目而言，合理选择审计进驻时间非常重要。对于重点项目，建议从决策阶段介入审计，能够发挥较好的后期效果;对于一般建设项目，跟踪审计的关注点应放在资金上，由于初步设计概算对总造价起到很好的控制作用，在设计阶段介入，可以及时控制项目未来的资金流。总而言之，不能在未经严谨分析和调查的情况下，“一刀切”地确定介入时点。

（五）有效预防和控制审计风险

由于建设项目跟踪审计开展时间长、涉及部门多、利益链条复杂，可能存在的风险也比常规审计工作多一些，这就要求审计人员时刻保持清醒，加强自我把控能力，不要触碰审计“红线”，加大力度控制风险。在日常工作中，要准确定位，分清职责，严格按照法定审计职责范围，对于材料价款确认、工程洽商变更等应由相关管理单位行使的职权，审计人员应时刻保持依法合规、客观独立，坚决不越雷池一步。

（六）注重总结审计经验

由于政府投资建设项目跟踪审计发展的时间不长，外界对于跟踪审计的了解也不够详实，相关的法律、法规、操作规程也没有及时跟进，不利于审计人员开展工作。在这种形势下，审计人员每完成一套审计程序，都要及时进行归纳总结，将每个项目的结束作为新的开始，既总结经验，又揭示问题;既要分析问题产生的原因，更要探索解决问题的对策，这对于政府投资建设项目跟踪审计的质量提升有着重要意义。

（作者单位：北京市西城区审计局，邮政编码：100045，电子邮箱：56932811@qq.com）

主要参考文献

[1] 白日玲.审计机关强化跟踪审计的若干思考：基于大连市审计机关开展跟踪审计的实践[J].审计研究， 2009（6）：8-12

[2] 时现，朱尧平，薛蓓儿.建设项目跟踪审计路径选择[J].审计与经济研究， 2006（5）：8-11