新时期大型商业银行政策跟踪审计探讨

田孟刚 田泽晖

[摘要]随着“十四五”规划的全面开局，确保党中央、国务院各项决策部署在包括大型商业银行在内的机构的正确实施是新时期政策跟踪审计的内在要求。大型商业银行内部审计只有正确把握新时期政策跟踪审计的新内涵、新技术和新方法，才能履行好这一职责。本文结合工作实际，通过深入分析数字化时代政策跟踪审计的关键环节，提出了提升政策跟踪审计质效的若干建议。

[关键词]商业银行    政策跟踪审计    关键环节

一、新时期大型商业银行政策跟踪审计的新内涵

对于国家审计机关来说，政策跟踪审计是指按照中央审计委员会的工作部署，對于国家相关政策的实施，相关政策实施所需资金的筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相对较长的时间内持续开展审计监督的活动。跟踪审计在监督财政资金的管理使用、防止损失浪费、促进相关政府部门完善制度、改进机制、细化落实国家有关政策、提高资金使用效益、建立长效机制等方面发挥着积极作用，并取得了显著的成效。

对于大型商业银行来说，开展政策跟踪审计包含两方面内容：一是大型商业银行内审部门根据国家审计机关的要求，对本行贯彻国家大政方针和宏观经济政策的落实情况开展的跟踪审计;二是就本行决策层和董事会贯彻落实国家大政方针和宏观经济政策制定的相关制度、办法或细则在全辖分支机构的落实与成效情况开展的跟踪审计。

新冠疫情暴发以来，大型商业银行立足自身职能，贯彻落实党中央、国务院统筹疫情防控和经济社会发展工作的决策部署，加大金融科技与移动互联网技术的应用，增强信贷投放，为抗击疫情、托底经济发挥了积极作用。但在加大金融支持稳企业保民生力度方面，减费让利、纾困贷款、贷款展期、续贷、延期付息、以物抵债、债转股、降低利率、减负本息、为中小微企业办理普惠小微贷款延期还本付息、支持制造业高质量发展等，是否存在未积极对接企业需求、明减暗增、以贷收费、存贷挂钩、大量贷款脱实向虚、空转套利、模糊统计口径、数字扶贫、以创新名义掩盖风险规避监管等，需要内审部门进行跟踪审计。

2021年1月4日，财政部发布了新版《商业银行绩效评价办法》，对已有的商业银行绩效评价办法进行了新的完善和修订。在新的评价体系中，共分服务国家发展目标和实体经济、发展质量、风险防控、经营效益四个维度。其中新增了服务国家发展目标和实体经济评价维度，下设服务生态文明战略情况、服务战略性新兴产业情况、普惠型小微企业贷款“两增”完成情况、普惠型小微企业贷款“两控”完成情况等四个二级指标。在评价导向上，更加突出服务国家宏观战略、服务实体经济、服务微观经济等综合经济效益，引导银行特别是大型商业银行提高数字化金融服务能力及绿色金融服务能力，响应国家宏观政策，精准投放信贷资源流向的重点领域和薄弱环节。

以上这些都是大型商业银行开展政策跟踪审计需准确理解和把握的新内涵。

二、实施政策跟踪审计需把握四个关键点

一是要清楚政策跟踪审计审什么。在日常工作中，既有短期效力的政策，又有需要长期执行落实的政策。开展政策跟踪审计时，审计人员需提高政治站位，具有大局意识和敏锐的洞察力，准确把握政策的实质。政策是纲，其他是目，所有的经营过程和审计行为都要围绕政策展开，所有的经营效果和审计结果都要服务于政策。要精准判断审计对象对政策的理解是否准确;传导是否及时;执行是否到位;效果是否达到预期;问题、堵点和痛点在哪里，是否具有普遍性;存在的问题、难点是否具有不可改进性;整改是否及时、到位，风险是否得到化解。

二是要把握政策跟踪审计与常规审计的差异性。一项政策从落地到产生效果，一般都有一个较长的时间过程。而评判政策的效果，不仅仅是经济效果，还有非常强的外溢社会效果和示范带动效应，有时候外溢的社会效果远远大于或重要于可量化的经济效果。所以，在政策执行过程中若出现偏差与失误，带来的后果也远大于某单项业务的风险。开展政策跟踪审计时，不仅要从业务视角看问题，更要从政治层面看问题;不仅要关注经济账，更要算政治账，经济效益没问题不等于政策落实无偏差;不仅要揭示风险，更要深度剖析问题背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲区和各层级政策执行者的责任担当。常规审计通常都是事后进行，是某项业务结束后的一系列审计行为。虽然查出了问题，但已是既成事实，纠正起来难度较大，成本也较高，责任追究也较麻烦。政策跟踪审计可采取事前介入、嵌入监督、跟进监督、多维度监督、全流程跟踪、全过程审计。此外，政策跟踪审计与常规审计在审计样本的选取和审计手段上也有明显不同。常规审计着重于一个个问题点，由点联成线，每一个问题点都要查深查透;而政策跟踪审计强调的是整体性、全面性，是一个面，需强化全量业务分析，淡化传统抽样，由面再来找点，通过问题点来验证，每个面都要查准查实。

三是要在政策跟踪审计过程中充分用好大数据技术。随着智能互联网技术和金融科技的快速发展与大量应用，大型银行服务数字经济、服务供应链和价值链、服务科技创新的能力明显增强。执拗和习惯于传统的审计思维，往往很难适应并完成政策跟踪审计任务。并且移动支付和无接触式交易带来的便利，使得本已海量的数据快速增长，不具备大数据审计思维、不具有大数据审计技术或者离开大数据审计是很难胜任政策跟踪审计任务的。商业银行正经历着从业务信息化、数字化，到信息数字化、数字价值化的变革，数据是一种宝贵资源，若没有相适应的审计能力体现数据的价值，所拥有的资源就只是闲置的资源。在审计过程中，要加快由经验选样审计向全量数据化审计的转变，不论是结构化数据，还是非结构化数据;不论是银行内部各大业务系统的会计数据、统计数据、报表数据，还是来自外部国家机关、监管部门、第三方机构和公共网络的数据，都要借助“数据+模型+算法”的方式，构建线上线下一体化监测平台，充分运用RPA（Robotic Process Automation，自动化流程机器人）、Python、SQL、SPSS等技术手段，有效解决大数据环境下长期困扰审计人员的信息不对称难题，自上而下或自下而上地发现问题，然后进行分类汇总和原因分析。

四是要实现全流程跟踪与全过程审计的共融互促。政策跟踪审计要达到预期效果，全流程跟踪与全过程审计的有机融合是关键。如果仅仅是在某一个时间点，如政策落地一年后开展政策执行情况审计，这时经济结果和外部效果已经形成，时间机会成本和资源浪费都已成为不可逆的事实，此时得出的审计结论很难客观评判政策本身的有效性，进而影响政策制定者的判断。若政策开始实施时审计就同步介入，政策实施到哪里，审计也跟踪到哪里，就可以有效避免政策跟踪审计在错误的时点得出不恰当的结论。全流程跟踪在前、全过程审计随后，全流程跟踪为全過程审计提供保障，全过程审计为全流程跟踪进行评估。主动而不被动、及时而不失时点地以非现场监测为手段的审计跟踪可以有效发现政策执行过程中的苗头性问题、理解性偏差，随后的审计则揭示和纠正已出现的偏差和苗头性问题，形成良性互动。

三、提高政策跟踪审计质效要确保四个不可缺少

“十四五”期间，需进一步贯彻新发展理念，以新发展理念指导引领全面深化改革，推动经济社会高质量发展。对于大型商业银行来说，在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局、实现自身高质量发展的过程中，接受外部国家审计机关政策跟踪审计的频次会增多，力度会加大，同样根据本行决策层布置开展的政策跟踪审计的频次也会进一步增多，审计力度也会进一步加大，审计重点也会进一步突出，要使银行聚焦实体经济重点领域、薄弱环节、关键堵点，持续加大对传统制造业转型升级和先进制造业的金融支持，更好地服务于新技术、新产业、新业态、新模式，就需要在审计实践中增强使命感，不断提升政策跟踪审计的质效，以高质量的政策跟踪审计引领和保障国家有关决策部署在大型商业银行落地生根见效。

第一，保持政治定力，提升政治站位不可缺少。在实际工作中，政治站位不高、政治领悟力不强、政治执行力不够，往往很难找准政策跟踪审计的切入点和着力点。具体表现在：一不聚焦，没有敏锐性，靶向不明，不能对标对表政策的背景、内涵、红线、底线;二不精准，泛化和浮于表面，不能由表及里地准确反映政策执行效果，使得审计效果大打折扣，继而不能为政治监督提供强有力的技术支撑，导致政策制定者面临错判、误判的决策风险。

第二，不断探索和丰富以非现场监测为主要手段的全流程跟踪方式方法不可缺少。随着算力的快速提升，集约化、智能化和立体化的非现场监测预警系统可以为全过程审计提供重要的支持保障。要把审计数字化、数字化审计融入监测过程，形成分析建模、实时监测、风险预警、跟踪督办、反馈优化的监测工作流程，借助快速发展的人工智能、区块链、云计算、生物识别、深度学习和物联网等数字技术，探索实现多维度分析，跨市场、跨业态、跨区域金融风险的识别、预警和处置能力，实时同步监测、远程监测和基于AI技术的智慧监测，提高审计跟踪的主动性、及时性和前瞻性。

第三，及时督促审计对象纠偏差、查风险、堵漏洞、补短板、强弱项不可缺少。政策跟踪审计不仅仅要深入揭示各层级人员政策执行不到位的问题、经营管理中存在的重大风险、违法违规问题和案件隐患，查找内部控制缺陷和不足，更要对问题整改进行持续跟踪，及时督导审计对象即时纠改政策执行中的偏差、误区、盲区和痛点，如“包装式”落实、“选择性”执行，避免风险交叉传染与共振放大。立行立改可以有效减少政策执行的机会成本，确保政策措施高效推进，更好地发挥政策效能。在整改过程中，要体现一体化整改、系统性整改、根源性整改，防止碎片化整改、材料式整改、变通式整改、数字式整改，只有问题点没有整体面的整改。

第四，充分发挥审计推动相关政策措施落地落实落细的促进作用不可缺少。政策跟踪审计不仅仅是履职，校正偏差，更要成为政策落实的推动员，实现增值服务。大型商业银行内部审计要始终把推动党中央、国务院重大决策部署在本单位的有效落实作为首要职责，保持认真负责的工作作风、一丝不苟的奉献精神，不断拓展政策跟踪审计的深度和广度，细化和优化政策跟踪审计的机制和流程，完善对政策执行的评价报告办法，加强质量控制，提出合理化管理建议，促进国家有关重大政策措施有效落地实施。

四、结语

新时期大型商业银行内部审计部门要适应政策跟踪审计的新要求、新使命，增强数字化审计能力，依照法定职责、权限、程序独立履行审计监督权，促进商业银行更加有效地响应国家宏观政策，更加突出服务国家宏观战略、服务实体经济、服务微观经济，并形成长效机制。

（作者单位：中国农业银行审计局直属分局 中国人民大学财政金融学院，邮政编码：100005，电子邮箱：tianmenggang@abchina.com）

主要参考文献

[1] 田泽晖，田孟刚.商业银行内部审计应对重大突发事件的作用和担当[J].中国内部审计， 2020（4）：6-8

[2] 夏丽琴.政策跟踪审计若干问题辨析[J].现代经济信息， 2019（8）：297