“四化四审多维”重大政策措施落实情况跟踪审计机制探索

张耀宏 周旭东 李天星

[摘要]重大政策措施落实情况跟踪审计是党中央、国务院赋予各级审计机构的一项重要任务。本文根据企业该项审计工作实践面临的主要问题，从政策解析准确化、审计方案细致化、审计评价科学化、整改落实高效化四个方面，基于“四化四审多维”重大政策措施落实情况跟踪审计机制，深入探究政策贯彻落实和效用发挥的有效方法和途径，为企业开展重大政策跟踪审计注智赋能。

[关键词]政策措施   跟踪审计   标准规范   专项审计

一、企业开展重大政策措施落实情况跟踪审计面临的主要问题

从近年来的整体实践情况来看，开展重大政策措施落实情况跟踪审计过程中暴露出多方面的问题，影响了审计工作效率与效果。

1.政策宏观把控水平有待提高。在政策跟踪审计实施过程中，不少审计部门由于缺乏对被审计单位应落实政策范围的研究和论证，缺乏必要的政策关注范围评估方法与筛查工具，导致审计人员对应当纳入跟踪审计的政策产生误判、漏判，审计关注范围不当。同时，由于审计人员自身经验和能力水平限制，在政策文件分析过程中，对具体内容理解存在偏差，直接影响相关审计方案的制订，进而降低审计结论的科学性。

2.缺乏指导性审计评价标准。目前企业开展此项工作主要参考过往其他类型审计项目经验，缺少指导性的政策跟踪审计评价标准体系，导致审计工作难以从具体部署、执行进度、实际效果等方面系统开展。审计关注点覆盖不全面，不同项目间审计标准差异较大，对审计结论的合理性存疑，进而导致审计成果的实际运用存在困难。

3.审计结果运用不充分。由于未建立跟踪审计结果问责体系，未能根据细化的整改事项明确责任主体，在推动审计整改过程中存在各部门互相推诿情况，限制了审计结果运用。同时，由于审计资源有限，审计人员对整改情况难以做到全面追踪，导致相关职能部门对审计结果不重视，未能按要求整改并提高防范意识，从而陷入“屡审屡犯，屡犯屡审”的不良循环。

4.未配备充足的审计资源。各审计部门由于常规性审计仍然占用大量审计资源，未建立针对重大政策跟踪审计工作的专项资源分配计划。审计团队人员不足、人员专业技术水平不高、预算分配不足、缺乏必要的信息化审计工具等情况普遍存在，导致审计实践进展达不到预期，降低了重大政策措施落实情况跟踪审计的监督效果。

二、企业探索重大政策措施落实情况跟踪审计的机制思路

企业重大政策措施落实跟踪审计工作，应以政策贯彻落实和效用发挥为两大目标，聚焦政策解析准确化、审计方案细致化、审计评价科学化、审计落实高效化的“四化”指引，通过审形式、查落实、析价值、督改进的“四审”模式，从专业培训、组织协调、预算充足、制度匹配、技术支持等多维度构建常态化资源支撑平台，探索搭建“四化四审多维”重大政策措施落实情况跟踪审计机制（见图1），促进企业更好地落实重大政策措施，发挥重大政策措施效用。

（一）聚焦“四化”，指引工作主线

重大政策措施落实情况跟踪审计聚焦政策解析准确化、审计方案细致化、审计评价科学化以及审计落实高效化四个方面，将“四化”思想贯穿于重大政策措施落实情况跟踪审计过程，促进重大政策措施有效落实并发挥效用。

政策解析准确化是开展重大政策措施落实情况跟踪审计的基础。政策解析需要明确政策覆盖范围，深刻解读政策，明晰政策目标要求。构建筛选机制，确定政策范围。审计人员应以核心工作为基础，建立政策跟踪范围指引框架，明确对应的政策措施关注范围，并建立政策措施筛选任务及筛选标准，形成政策跟踪库，为常态化跟踪工作奠定基础。深刻解读政策，明确政策要求。审计部门应深刻解读政策，并加强对政策出台背景、目标及具体要求等的培训力度，使审计人员悟透政策，夯实重大政策措施落实情况跟踪审计工作基础。

审计方案细致化是开展重大政策措施落实情况跟踪审计的核心。审计工作方案的制订需要准确排查政策落实过程中的关键节点，并根据核心风险和关键控制点分解细化审计工作实施步骤。剖析落地风险，排查关键节点。重大政策跟踪审计具有清晰的方向性，审计着力点就是围绕政策落地和执行效果进行核实，因此可以将审计事项模块化、流程化。模块化即将某项政策内容分解为几个小专题;流程化即梳理出企业政策落实的工作步骤，锁定执行堵点，细化实施步骤。依据模块化、流程化的结果，分析其中哪些环节可能由于监管盲区、实际困难等出现执行缺位，排查隐藏的体制性障碍、制度性障碍和管理漏洞，立足具体的子模块，从关键控制点的测试要点、测试方法、证据及数据来源、审计时间安排、人员任务划分等方面细化审计实施步骤，夯实审计实施方案内容。

审计评价科学化是开展重大政策措施落实情况跟踪审计的关键。在审计评价开展过程中，应从政策落实的程度、准度以及执行环节的合法合规方面着手，确保审计评价的科学性。聚焦事实效果，评价程度准度。聚焦政策措施落实程度，以政策落实主体的行为为切入点，判断落实过程和落实结果是否存在弄虚作假、隐瞒实情的情况;聚焦政策落实效果准度，将企业落实的实际效果与政策初衷相比较，评价政策实施效果的准确性。围绕流程环节，评价合法合规。聚焦政策落实过程中资金管理使用的精度，从资金管理、拨付、使用等环节着手，评价是否存在资金截留、侵占挪用、重大损失浪费等情况;聚焦落实主体职责履行情况，紧紧围绕权力运行和职责履行两大环节，评价是否存在权力滥用、失职渎职等情况。

审计落实高效化是开展重大政策措施落实情况跟踪审计的保障。跟踪审计的阶段性成果，须以强有力的问责和高效的整改措施为保障。明确责任主体，强化问责督察。审计部门要全面梳理审计查出的问题，制订审计整改计划，压实“被审计单位负责人—主管部门—岗位负责人”三层整改責任，逐项逐条明确审计整改负责人、目标要求和完成时限，强化问责监督。细化整改要点，确保整改效果。审计部门通过列出审计问题清单和建立审计整改台账，实行两个清单对账销号，确保整改措施得到及时有效落实、预期整改效果得以实现。

（二）专注“四审”，夯实工作内容

从政策形式维度入手，重点审查政策贯彻部署情况。在审查政策是否得以贯彻落实过程中，可从工作方案制订、制度支撑、组织与人员支撑、预算支撑、技术支撑及协调机制支撑六方面进行审查。其中，工作方案制订方面，需要审查企业是否及时发布实施方案、是否明确整体与阶段性目标成果、是否将重大政策落实工作细化为工作清单等;制度支撑方面，需要审查企业是否及时制定、更新及废除影响重大政策措施落地的制度规定等;组织与人员支撑方面，需要审查是否成立领导责任机构、是否开展培训宣贯工作并制定绩效考核办法等;预算支撑方面，需要审查是否拨付重大政策措施落实必需的款项等;技术支撑方面，需要审查是否配备重大政策措施落实的合理工具与技术能力等;协调机制支撑方面，需要审查是否建立部门间协调机制等。

从政策落实维度入手，重点审查政策的执行落实情况。在审查政策落实执行进度过程中，可从执行进度管理、资金效率、合规、权责落实四方面进行审查。其中，执行进度管理方面，需要审查企业开展重大政策落实工作进度是否与预定目标存在差异，是否存在虚报工作进度等情况;资金效率方面，需要审查预算拨付部分是否按照计划及时拨付资金、是否按照预算专款专用、资金使用是否存在浪费、下级部门是否及时向上级报告资金使用情况等;合规方面，需要审查重大政策制定，资产采购、使用和处置，廉政建设与廉洁等合规性要求的遵循情况;权责落实方面，需要审查各单位工作人员的责任落实情况等。

从政策价值维度入手，重点审查政策绩效目标情况。在审查过程中，可从政策措施指标达成情况、方案指标达成情况以及产出效益三方面进行审查。其中，政策措施指标达成情况方面，可从企业是否达到重大政策要求的量化指标等方面进行审查;方案指标达成方面，可从企业是否达到重大政策措施落实方案制定的量化效益目标等方面进行审查;产出效益方面，可从重大政策措施落实工作完成后是否存在未充分发挥效益或项目閑置等情况进行审查。

从政策整改维度入手，重点审查整改落实情况。在审查整改落实成效过程中，可从审计整改工作是否及时、整改责任是否落实以及整改效果是否达到预期三方面进行审查。其中，审计整改工作是否及时可从各项整改工作是否按照审计整改清单按时保质完成等方面进行审查;落实整改责任可从是否压实“被审计单位负责人—主管部门—岗位负责人”三层整改责任，逐项逐条对审计整改负责人、目标要求和完成时限等方面进行审查;整改效果是否达到预期，可通过对比审计问题清单和审计整改台账，结合现场查看、文件调阅、指标计算等方式进行审查。

（三）资源多维，支撑工作落地

开展专业培训，提高团队审计水平。有针对性地将学习内容分为政策部分和业务部分，进行分门别类的培训。通过培训重大政策落实跟踪审计相关政策内容与业务专业知识，促进审计人员领悟国家各项重大政策精神实质，明确政策实施的最终目标要求，提高团队审计水平。

强化组织协调，促进审计顺利实施。持续强化部门之间的横向协作和上下联动，形成政策跟踪审计一盘棋。横向方面，积极与各部门沟通协作，争取支持、理解和认同，实现政策跟踪审计工作高起点谋划、高标准执行;纵向方面，完善审计与纪检监察等监督部门的工作协调机制，建立健全政策跟踪审计会商实施、结果共享、问题整改联动制度，形成审计合力，促进政策跟踪审计顺利实施。

保障预算充足，促进工作有效落地。在政策跟踪审计过程中，根据单项政策跟踪审计所需资源，合理制订资金预算计划，并且按计划及时足量拨付资金。同时，还应该对资金的收入、支出、管理、实效等环节实施有效监督，提高资金使用的效率和效果，保障政策跟踪审计工作有效落地。

制定相关制度，规范项目实施流程。针对政策跟踪审计特点制定配套的制度以及具体的标准规范。围绕政策落实跟踪审计的原则、内容、程序、组织形式、审计重点、审计结果公开、审计整改与结果运用等进行制度化设计，建立审计质量控制与评价体系，规范审计行为，做出政策跟踪审计实施细则或操作指南等制度性安排。

保障技术支持，提升审计执行效能。充分利用云计算、物联网等技术，深化大数据审计方法应用，依托远程审计工具或大数据分析平台，快速发现疑点，解决日益繁重的数据处理问题，优化数据处理程序，提高审计效率。在当前政策跟踪审计关注面日益广泛及审计资源有限的情况下，有效应对重大政策跟踪审计中大量数据信息的搜集、识别、处理及分析工作的需求。

三、企业探索重大政策措施落实情况跟踪审计的成效

一是有效促进政策跟踪审计工作全面落地。通过在审计制度体系中对政策跟踪审计的原则、内容、程序、组织形式、审计重点、审计结果公开、审计整改与结果运用等方面加以规定，实现政策跟踪审计有法可依、有章可循。

二是有效提升政策跟踪审计监督效能。通过加强内外部资源整合，有效确保监督多角度、全覆盖，防范政策执行监督中的孤岛现象;在政策跟踪审计过程中，通过全过程监督的威慑作用，推动政策执行部门切实做好统筹协调和资源配置，进一步夯实政策跟踪审计监督效能。

三是有效推动政策跟踪审计发现问题的整改落实。通过在审计监督层面整合纪检监察部门的工作成果，推动建立政策跟踪审计结果共享、审计问题整改联动等工作机制，严肃追究相关人员责任，把整改结果与各领导、各部门业绩挂钩，将责任问到实处，促进问题整改切实落地。

[作者单位：国网宁夏电力有限公司  安永（中国）企业咨询有限公司，邮政编码：510623，电子邮箱：mabel-tx.Li@cn.ey.com]

主要参考文献

[1] 陈雪萍，徐向真.重大政策跟踪审计监管重点及整改情况分析[J].审计月刊， 2020（5）：8-11

[2] 杜桂清.政策跟踪审计的难点与对策[J].商业会计， 2019（24）：76-78

[3] 浙江省审计学会课题组.国家重大政策措施落实情况跟踪审计管理创新研究[J].审计研究， 2017（3）：19-22+29

[4] 淄博市审计局课题组.“三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析[J].审计研究， 2016（1）：22-28