不动产统一登记与土地利用分类标准探析

喻稀 郭艳

【摘要】不动产统一登记实施后因登记标准的统一，原分散登记出现的两证用途不一致的矛盾凸显。不动产登记用途是不动产交易缴税、学区划分、营业执照办理等工作的重要依据，与人民群众的生活密切相关。在日常管理工作中，土地资源、城乡规划、房屋管理等工作因不动产特性不断地深入融合，由于管理方向、技术标准等不同，形成了融合后的矛盾和差异。为了妥善化解矛盾，亟需对相关分类标准进行分析研究，合理认定，保障不动产权利人权益，提高政府治理效率和水平。

【关键词】不动产统一登记;土地利用分类;规划用途

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.011

1、土地登记用途认定依据及标准

我国土地利用分类体系进行了多次更新与完善，经历了从萌芽、探索、磨合、发展及新时代阶段。（1）1961 年建工部组织编制的《城乡规划》将城市用地分为居住、工业、对外交通等10大类用地。（2）1984年国家颁布了《土地利用现状及分类含义》，实现了对土地系统分类和明确定义，为土地利用总体规划工作提供了参考，具有开创性作用。（3）1986年国家颁布《土地管理法》，组建国家土地管理局，实现城乡地政统一管理 ;1990年，国家颁布《城市规划法》《土地管理法》，打破了城乡用地分割的界限，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。（4）2007年国家出台《土地利用现状分类》，标志着我国土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家标准。之后又兼顾农林水等监管部门对土地利用分类需求进行了修订，出台了2017版《土地利用现状分类》， 12个一级类、72个二级类。（5）2018年以来，为了落实生态文明战略，自然资源部组织开展了以三生空间为核心的空间规划分类体系研究与探索。

现阶段，2017版《土地利用现状分类》在不动产登记、土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计及信息化等自然资源管理中应用广泛。该分类体系已在第三次全国土地调查中全面应用，主要特点是强调对自然资源的保护、强化农林水复合利用及细化建设用地等。该时期土地和规划相关工作所用分类的衔接性明显提高，用地类别注重民生服务与社会安全，充分体现以人为本发展理念。

2、房屋登记用途认定依据及标准

50年代我国就开始了城市土地房屋登记工作，当时是房地合一登记制度，土地房产所有权证上并无房屋用途，较为相近的意思体现为“种类”。1987年首部有关房屋登记的《城镇房屋所有权登记暂行办法》颁布，87版房屋所有权证出现，但当时房地产市场经济并不活跃，因此在此版本中无房屋用途内容。1997年我国开始实行住房商品化、社会化，房屋用途价值日益攀升，房屋权利人对登记意识明显增强，房屋所有权证该证增加了“设计用途”。2009年新版权证将原“设计用途”调整为“规划用途”。

房屋用途登记以规划用途为准，主要依据是规划部門核准的建设工程规划许可证。房屋登记的用途是在规划用途基础上根据《房产测量规范》和《房地产统计指标解释（试行）》中房屋用途类型来确定。2000年实施的《房产测量规范》，针对城镇的所有房屋建筑，将房屋用途分为8个一级类别、28个二级类别，基本能满足对房屋用途分类要求。

3、现行几种分类的差异与融合

现行土地利用现状分类使用《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），城乡规划用地分类使用《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），房屋用途分类使用《房产测量规范》（GB/T17986.1-2000）。土地利用现状分类、城乡规划用地分类、房屋用途在划分方式、深度和地类含义等方面有差异，存在“一对多”、“多对一”、“交叉”等情况。

《城市用地分类与规划建设用地标准》用于土地利用总体规划、城市规划的编制，主要在管理过程的前半程使用;《土地利用现状分类》主要在管理过程的后半程使用;房屋用途分类主要在权籍调查和登记中使用。由于使用的客体不同，《城市用地分类与规划建设用地标准》和《土地利用现状分类》主要作用于土地，房屋用途分类主要在登记中作用于房屋。因此《土地利用现状分类》与《城市用地分类与规划建设用地标准》衔接较紧密一些，分类方法和具体分类的内容存在相同之处;房屋用途分类则自成体系，三者各有偏重，实际上无法一一对应。

4、登记用途不一致原因

不动产统一登记后，两证用途不一致的情况屡见不鲜，主要有三个方面的原因：

4.1 标准的制定在不断完善规范

标准的制定经历了从不规范到规范的发展过程，之前现场调查的用途、职能部门出具证明上的用途、规划批准文件上的用途等均可作为房屋用途登记的依据。土地登记用途的认定与其类似，同样经历了从不规范到规范的发展过程。土地用途认定的标准从新中国成立后到目前先后经历了五个阶段，前后跨越近半个世纪。

4.2 不同管理部门认定标准不同

原分散登记时期，两个不同部门对登记用途认定的标准不同。房产部门一般以规划许可证和规划核准图上的规划用途来确定用途，若规划许可证上的用途难以归口或超出现有类别时，会造成用途难以确定。土地部门在符合出让合同对土地用途约定条件下，主要依据购房合同或房产证上房屋用途来认定对应的土地用途，当购房合同上的用途不准确或与实际不一致时，就会导致登记的土地用途与房屋登记用途不一致。

4.3 工作疏忽导致登记错误

在长期工作中也存在少量因为相关工作人员工作疏忽等原因将用途登记错误，而导致两证用途不一致的情况。

5、登记用途不一致的处理方法及建议

根据自然资源部要求，登记簿中应记载规划用途，规划用途应填写建设工程规划许可证及其附图件上载明的房屋用途，对于单套房屋记载的是房屋规划核准图上的用途，不动产权证上明确要求土地用途按土地利用现状分类填写二级分类，房屋、构筑物填写规划用途。

有的地方认为，按照规划用途统一，不利于妥善解决矛盾。为了回避矛盾升级，减少管理工作的压力，偏向采取保守的方法处理。例如，原房屋登记用途为商业，土地用途为城镇单一住宅，处理后不动产证书上用途记载为“商业 / 城镇单一住宅”，土地使用年限70 年。这种方法虽然可以确保登记工作平稳顺利实施，但在向社会公示的过程中会引起歧义，影响不动产登记的公信力。另一方面，当土地使用年限到期需申请续期时，如何确定年限。此外，在办理统一用途更正登记时，特别是用途变化对房屋价值带来了不利影响，群众无法接受，涉及诉讼或投诉的风险较大，给土地利用管理的后续工作带来隐患。

而有的不动产登记部门会对不一致的情况进行核查，根据规划用途统一认定后再进行不动产登记。笔者认为按规划用途统一比较妥当，优势在于对原两证用途不一致的问题进行了统一规范清理，登记与规划批准、实际使用情况一致，为土地管理的后续工作奠定基础。虽然会面临管理方面的压力，但提前化解矛盾，能够有效发挥不动产登记效力，准确的登记信息对加强不动产规范化管理，促进房地产市场健康平稳发展等奠定了坚实基础。

结语：

目前国家机构及职责不断整合深化，站在国土空间规划的角度全面梳理制定统一的用途分类标准，进一步推进土地用途和规划用途的融合统一，规范自然资源确权登记用途标准，为进一步推进产权制度改革、构建系统完整的生态文明制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力的保障。

参考文献：

[1]于书伦，段娟莉，杨永波.空间规划视角下土地利用现状与规划分类标准初探[J].资源信息与工程， 2019， 034（005）：68-71，75.

[2]张景成.浅谈房地产登记用途与实际用途不一致的评估思路[J].中国房地产估价与经纪， 2017（1）：50-52.

[3]吴兆安.不动产登记制度对房地产统一登记的影响研究 [J].住宅与房地产，2019（12）：5.