关于对河道采砂权抵押的法律风险提示

钱智文

为支持我行信贷业务稳健发展，笔者最近对河道采砂权担保问题进行了专门调研，并提出了如下法律风险提示，供我行在办理采砂权抵押担保业务过程中参考。

一、河道采砂权的法律性质

《矿产资源法》第3条规定：勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。《水利部 国土资源部 交通运输部关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310号）明确规定：河道砂石是河床的重要组成部分，也是重要的矿产资源。结合上述法律规定以及1991年3月7日《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于在河道、航道范围内开采砂石、砂金适用法律问题的再次答复》（法工委发18号）文件精神，笔者认为，砂、石不论身处何处，在本质上属于矿产资源，河道采砂权在法律性质上亦属于“采矿权”，河道采砂行为理应受到矿产资源法及水法等多重法律规制。

二、当前河道采砂权的行政许可现状

《水法》第39条规定：国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。当前，国家对水系采取分级管理制度，成立了若干流域管理机构，对长江、黄河等水域以及其他区域性支流进行有限区别管理模式。

（一）长江特定水域河道采砂许可

《长江河道采砂管理条例》相关条款规定：国家对长江采砂实行采砂许可制度。河道采砂许可证由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放；涉及航道的，审批发放前应当征求长江航务管理局和长江海事机构的意见。从事长江采砂活动的单位和个人应当向沿江市、县人民政府水行政主管部门提出申请；符合相关条件的，由长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门依照本条例第九条的规定，审批发放河道采砂许可证。

（二）非季节性河流的河道采砂许可

根据《水利部 国土资源部 交通运输部关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310号）相关条款规定，对于非季节性河流（常年流水河道），在发放采砂许可证前，水行政主管部门应事先征求国土资源等相关部门意见，涉及航道的，由水行政主管部门会同交通运输主管部门批准。故对于在除长江宜宾以下干流河道之外的非季节性河流内采砂，比如我省区域内的赣江、抚河、信江、饶河、修河干流和鄱阳湖等，仅需要办理河道采砂许可证即可。

（三）季节性河流的河道采砂许可

根据《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310号）文件规定，对于季节性河流，采砂管理以矿产资源管理为主，依法实行采矿许可。在发放采矿许可证前，国土资源行政主管部门应事先征求水行政主管部门等相关部门意见，涉及航道的应事先征得交通运输部门同意。笔者认为在季节性河流开采砂石，与在矿区开采砂石基本一致，仅需要向国土资源部门申请办理采矿许可证即可。

三、河道采砂权担保的可行性分析

（一）采取河道采砂权抵押担保方式

《民法典》第329条规定：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。第395条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:……（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。”根据前文论述，河道采砂权本质上属于采矿权，并且在履行相关审批手续之后具有可转让性，按理在办理登记或备案手续后，理论上可以有效设立河道采砂权抵押权。虽然法律未明确禁止河道采砂权直接抵押，但《长江河道采砂管理条例》第12条规定：“禁止伪造、涂改或者买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证。”既然该条例明文禁止买卖或者以其他方式转让长江流域河道采砂许可证，言下之意也不能办理长江宜宾以下干流的河道采砂权抵押。故对属于我省长江河段之外非季节性河流内的河道采砂权抵押事项，笔者倾向于认为，在河道管理部门或水利部门履行相应的审批或备案登记程序之后，可以有效设立河道采砂权抵押。此外，对于季节性河流的河道采砂权抵押事项，因直接由国土资源部门批准颁发采矿许可证，故笔者认为理应与其他矿区矿产品的采矿权抵押规定保持一致，可以依法办理采矿权抵押。

（二）采取河道采砂权质押担保方式

《民法典》第440条规定，“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质:……（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”从笔者调研情况来看，并未发现法律法规及部门规章等国家层面明确允许河道采砂权质押担保的相关规定，甚至地方行政法规亦未见上述相关规定。此外，由于河道采砂权本质上属于“采矿权”，在法理上应属于用益物权或准物权，按理也不适合设立质权。故综上，笔者倾向于认为，不宜对河道采砂权设立质押担保，否则很可能被法院认定为无效。

四、河道采砂权抵押的潜在法律风险

由于我省地处江南，常年雨量充沛，河流基本上不会出现断流之情形，故笔者在此仅重点就非季节性河流的河道采砂权抵押法律风险进行剖析。

（一）河道采砂权项下的采砂许可期间过短，导致难以与我行相关信贷产品的贷款期限相匹配

《长江河道采砂管理条例实施办法》第17条规定：河道采砂许可证的有效期限不得超过一个可采期。《江西省河道采砂管理条例》第23条规定：河道采砂许可证的有效期不得超过一年。可以看出，河道采砂最长期限不超过1年，加之河道面临雨季可能引发汛期进而需要停采，以及因其他因素而设的禁采期，实际上的采砂许可期间甚至更短。笔者在经办日常信贷业务法律审查过程中，甚至还见到过许可期间仅有2个月的采砂许可证。相反，我行的法人信贷产品贷款期限一般都在一年期以上，加之在贷款到期之后还需要经过处置期间，此时如果采砂许可期间已过或所剩无几，可以说其价值已难以甚至无法保障贷款安全。

（二）河道采砂许可实行总量控制，在贷款到期后已开采量难以测算，进而对能否覆盖贷款金额造成不确定影响

《长江河道采砂管理条例实施办法》第17条规定：河道采砂许可证的有效期间届满或者累计采砂量达到采砂许可证规定的采砂总量时，发证机关应当收回或者注销采砂许可证并发布公告。《江西省河道采砂管理条例》第25条规定：河道采砂许可证由省人民政府水行政主管部门统一格式，内容包括河道砂石开采权人姓名（名称），开采的性质、种类、地点、数量以及作业方式等有关事项。一方面，抵押人在贷款发放前已开采多少砂石，抵押权人仅凭自身力量难以准确测算；另一方面，由于贷款人无法实际控制抵押人的作业进度，在贷款到期后实际上的剩余开采量无从知晓，甚至会出现采砂许可期间未过但实际开采量已全部开采完毕的情况，此时河道采砂权已无实际价值，担保将沦为空谈。

（三）地方政府相继对河道采砂权实行统一经营管理，后续实现抵押权的合法处置途径匮乏

《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》（水河湖[2019]58号）明确：积极探索推行统一开采经营等方式，具体由县级以上人民政府确定。《江西省河道采砂管理条例》第19条规定：县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，具体办法由设区的市人民政府规定。据查询公开资料显示：2009年起，九江市首开全省河道采砂统一管理先河，成立砂管局，组建国有赣鄱砂石公司；南昌市自2011年9月起，成立采砂办，组建国有赣昌砂石公司，实行赣江下游政府统一管理的国有公司采砂管理模式；等等。全省各个地市相继对河道砂石资源实行统一经营管理，这意味着一个城市或特定辖区内只有一个或者极少数几个能够获得采砂许可的砂石公司，在依法处置河道采砂权抵押担保阶段，甚至可能会出现“无人接盘”的尴尬局面，河道采砂权客观上难以实现。

五、河道采砂权的风险防控措施

（一）河道采砂权抵押担保适合行内短期贷款品种以及市场主体（采砂公司）比较多的行政区域

河道采砂权的许可期间最长不得超过一年，与此同时法院审理及后续司法处置的时间基本在半年以上，故通过倒推的方式可以计算出，原则上河道采砂权抵押仅仅适合贷款期限在半年以内的信贷产品，具体是否适合设为贷款担保还需要看实际的采砂许可期间。此外，在设立河道采砂权抵押担保之时，还需要考虑当地的采砂公司数量，如果民营采砂公司较多，市场竞争比较充分，则可以考虑设立河道采砂权抵押作为行内短期甚至是超短期信贷产品的担保措施，但建议作为信贷业务线下增信措施可能更加妥当。此外，为维护我行债权利益，还可以对采砂公司的采砂船只办理动产抵押，并办妥抵押登记手续，作为贷款辅助性的担保措施。

（二）可以采取对河道采砂权项下应收账款设立质押担保，替代河道采砂权抵押担保方式

《民法典》第445条规定：以应收账款出质的，质权自办理出质登记时设立。应收账款出质后，不得转让，但是出质人与质权人协商同意的除外。出质人转让应收账款所得的价款，应当向质权人提前清偿债务或者提存。河道采砂权自身的特点决定了其作为常规抵押担保措施的缺陷，故笔者认为可以对采砂公司已依法获得和未来可能获得的河道采砂权项下应收账款设立质押担保，并根据《民法典》、《应收账款质押登记办法》等相关规定，与出质人签订正式的质押合同，并在人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统中办妥应收账款质押登记手续，确保质押合法有效。