农村土地制度改革方案分析

谢志文

（华南理工大学物理与光电学院，广东 广州 510641）

在农产品贸易方面，我国主要从美国进口大豆、猪肉等产品［1］。之所以如此，除了我国人均耕地面积远远低于世界平均水平［2］，土地碎片化、耕作效率较低也是一个重要因素。表1 是2017 年某地农村土地承包经营权调查信息公示表，其中发包方为县镇村经济合作社。表1是一个随机抽取的例子，而不是特意挑选出来的极端典型。事实上，周围许多村民小组的情况均类似。从表1可以看出，一个户主所耕种的土地有6～10 块，平均每块地的面积不足0.033 hm2。这充分说明土地碎片化现象严重，影响了农业生产效率，从而影响了农民的生产积极性。

表1 农村土地承包经营权调查信息公示表

土地碎片化不仅导致耕地资源浪费、农业劳动力和机械生产效率降低，而且严重阻碍了土地流转和适度规模经营，使得农业生产规模化、专业化、机械化难以实现，影响了家庭农场、农民合作社等新型经营组织的培育与发展。

由此可见，要想提高生产效率，提升生产效益，提高农民的生产积极性，对农村土地制度进行进一步改革刻不容缓。

1 农村土地制度改革方案的提出

1.1 农村土地制度的困境原因及目前的改革方案

笔者认为，出现土地碎片化现象的主要原因是家庭联产承包责任制存在一定缺陷。改革开放初期，家庭联产承包制发挥了巨大的作用，极大地激发了农民的生产积极性，使农业生产迅速摆脱了长期停滞不前的局面，也使我国农产品产量得到了大大提高。林毅夫认为1979—1984 年，家庭联产承包责任制对农作物产值增长的贡献率为46.89%［3］。但是，在家庭联产承包责任实施的初始阶段，因为集体所有的生产用地往往分布在多个地段，不同地段与居住地的距离不同，肥沃程度也不同，为了保证公平，每个地段的土地给每个家庭都要分配一定的份额，因而造成了土地第一次碎片化。随着时间的推移，农民工进城务工，城市化进程加快，农村人口结构发生了巨大的变化，导致需要调整联产承包方案，而这种调整难以全部收回土地后再分配，往往是农业人口减少的家庭调出一部分土地、农业人口增加的家庭调入一部分土地。这就使得碎片化现象更加严重。

为了解决家庭联产承包责任制不完善所造成的碎片化现象以及农民土地使用权不稳定、农民土地受益权受限等问题，1984年至今我国采取了一系列改革措施，如延长土地承包期、实施土地经营权流转等。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，要推进农村土地流转制度的建设工作，对于土地流转的具体细节，如土地流转方式、土地出让原则、健全农村土地流转市场等，进行了详细且明确的规定。

目前，学界的主流意见认为当前的农村土地制度不够完善，需要继续改革。改革方向之一是继续完善土地集体所有制，赋予农民对土地长久甚至永久使用的权利，通过土地流转实现规模化、集约化生产目标。但事实上，由于农村土地流转的限制因素较多，农民顾虑重重，其核心顾虑主要是在集体所有制下农民只有承包权，而这个承包权并不是长久稳定不变的，在一定条件下是有可能调整的。流转时承包者不能把承包权完整地流转出去，而只能流转部分权利，这意味着流入者再继续流转时只能流转这一部分权利，而不是完整的承包权。当承包者所在的集体调整承包权时，第二手甚至第三手流入者仍必须与新的承包者协商，导致法律关系非常复杂。这种复杂关系使得流转市场并不是一个完整的有效市场，而只是一个局部市场，而一个局部市场的价格体系往往是不完善的。另外，承包者往往担心土地流转出去后，因缺少有效市场而难以从市场上重新流转回来。一些研究表明，农村土地流转存在土地流转收益较低、流转市场机制不健全、流转市场不规范等问题［4‐6］。因此，农民参与农地流转的积极性不高，效果也不尽如人意，土地碎片化现象仍广泛存在。

鉴于此，学者提出了另外2 种改革方案。一是主张实行农地完全私有化。支持理由是私有化可解决农村土地所有权主体的虚置问题，具有清晰的产权边界和较强的利益激励机制，能极大地激发农民的生产积极性。私有化后的土地可以自由转让和买卖，有利于推进农业规模经营，促进农业生产发展。二是土地国有化方案，主张将农村土地全部收归国有，给予农民长久甚至永久使用土地的权利。支持理由是国有化同样可以解决农村土地所有权主体的虚置问题。而且土地国有化与传统社会主义公有制理论基本一致，有利于降低农地产权制度改革的政治成本。土地国有化后，由国家直接统一管理农村土地，同样有利于推进土地规模经营，保护耕地资源和防止土地兼并［7‐8］。

但是，私有化和国有化均有一些反对理由。反对私有化的主要理由有我国是社会主义国家，土地私有化明显违反国家性质和宪法，而且完全私有化势必会引发大规模的土地兼并，失地农民将会成为一个严峻问题，而且国家的粮食安全没有保障［9］。反对公有化的主要理由是如果是有偿赎买土地，则国家不具有那样雄厚的经济实力，如果是无偿剥夺土地，则会带来剧烈的社会动荡。另为适应土地国有化，必须增加管理层级，而管理层级的增加必将导致管理成本增加和效率降低。此外，国有化可能会为国家公权力侵害农地权益提供更多便利。

1.2 农村土地制度改革新方案的提出

受城市住房改革方案中土地国有、土地上房产私有的启发，综合考虑农地国有化及私有化等改革方案的优缺点，本文提出一个类似国有化永佃制但又有所区别的方案，即农地所有权实施国有化、使用权等实施私有化。

新方案的基本精神是国家除了保留所有者最基本的所有权之外，将其余权利包括占有权、使用权、收益权和处分权等均让渡给农民，农民可以在遵守土地用途的基础上自由地持有、经营、出租、转让、入股和继承。

新方案的根本宗旨是在保证社会公平和稳定，保证粮食生产安全，尽可能提高生产效益，提高农民收入，让广大农民富起来。

新方案具有许多优越性，首先保证了土地的公有制原则，保证了国家利益和社会稳定。其次是方案实施后不需要定期调整土地，农民对土地归属有稳定的预期，可以放心大胆地经营。又由于一次确权定终身，以后土地的变更由市场完成，农民认为经营农地有利可图但面积不足、面积足够但地理位置不理想或归于分散时，可以通过市场购入或置换，从而实现规模化经营。当农民由于各种原因不能或不愿继续经营农地时，可以通过市场来出租或出售土地，从而避免出现弃耕现象。

2 农村土地制度改革新方案的合理性、必要性和可行性

2.1 农地所有权国有化的合理性、必要性和可行性

2.1.1 合理性分析。从天然属性来看，土地应全体国民共有，即国有。土地是人类生存必不可少的要素，中华人民共和国公民从出生或获得国籍之日起就有在国土上生存的权利。土地又是不可再生或增加的资源，如果现有资源全部分配完毕，则新增加的公民将无土地可以栖身。因此，从这种意义上来说，土地只能是国民共有，即国有。农地作为国土的一部分，也应由全体国民共有，即国有。当然，为了更方便地有效管理土地资源，国家可以下放管理权限，由某个区域的国民共同拥有某些区域，即划分行政区域并分域管理，农地同样如此。

从我国法律体系来看，农地所有权国有化也有其合理性。我国现有的农村土地制度是经过多次演变而形成的。1947 年，中国共产党制定、颁布了《中国土地法大纲》，废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田，其中最重要的内容有两方面：一是以乡村为单位，不分男女老幼，统一平均分配；二是分配给人民的土地由政府发放土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。1950年，中央人民政府公布施行的《中华人民共和国土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”在这个阶段，土地可视为是私有的。但是，上述阶段为时甚短，1957—1978 年土地归属集体所有。而家庭承包经营阶段（1978—2012 年）和“三权”分置改革阶段（2012 年至今），虽然经营权归属农民，但所有权仍归属集体。

目前正在使用的《中华人民共和国宪法》（2018修正）明确规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。其中还规定，城市的土地属于国家所有，而农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于集体所有；农村的宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

由上述规定可以看出，土地公有制是我国所有土地共同拥有的性质，其差别只在于是国有还是集体所有。大部分土地包括森林、山岭、草原、荒地和滩涂等自然资源和城市土地均属于国家所有，即全民所有。只有小部分土地即农村和城市郊区除由法律规定属于国家所有的以外，才属于集体所有。所以，农地所有权国有从逻辑上来说是合理的。

2.1.2 必要性和可能性分析。从必要性来看，土地所有权归国家，管理权上移，将更容易守住1.2亿hm2耕地保护红线。我国是一个农业大国，粮食安全是重中之重。2018 年发布的《中国的粮食安全》白皮书明确指出，国家粮食安全是一个事关人民生存、社会稳定、国家安全的重大问题，特别是对于拥有近14 亿人的中国来说，更是至关重要，必须坚持将饭碗牢牢端在自己手上。保障国家粮食安全的根本在耕地，但我国人均耕地面积不足世界平均水平的40%。如果耕地面积持续减少，粮食生产成了无本之木、无源之水，必将严重威胁粮食安全和国家长治久安［10］。

从可行性来看，农地所有权国有，不会在社会上造成很大的混乱和强烈的抵触。中华人民共和国成立以来，随着农地集体所有制实施的时间越来越长，农地家族所有或私人所有的观念越来越淡薄。一份调查显示，40%左右的人认为农地事实上是国有的［11］。因此，如果农地所有权国有化存在障碍，可能是法律法规方面的障碍和经济利益方面的障碍。而法律法规方面的障碍可以先搁置不予以处理，在某些地方进行试点，了解效果如何而定。如果经济利益方面的障碍处理得当，可以在不需付出较大成本的基础上得到解决，具体设计和实施将在后面进行论述。

2.2 农地使用权等私有化的合理性、必要性和可行性

首先，农地使用权私有化适应当前人民的思想水平并符合当前国家的发展阶段。我国是一个发展中国家，目前处在社会主义初级阶段，生产力还比较低下，生产效率也较低，在相当长一段时间，在兼顾公平的基础上重点提升生产效率仍是主要发展策略。而提升生产效率，农地使用权私有化更符合当前农民的愿望。农地使用权等私有化可以让农民获得尽可能多的土地产权，有助于从根本上避免农村干部利用权力在集体土地征用、流转和分配使用中谋取私利，有利于促进农民增加农业投入、实行土地集中规模经营。

另外，土地使用权等私有化可以保证农民在遵守土地用途的基础上，自主安排生产事项，从而减少行政管理成本、提高生产效率。

农地使用权等私有化也符合我国一贯政策演变的内在精神。《中国土地法大纲》中明确提出，耕者有其田。耕者有其田有双重含义：一是田应由耕者所拥有，而不是由其他人拥有；二是耕者应实有其田，而不是虚有其田。从某种意义上来说，使用权私有化正是耕者有其田第二重意义的实在化。

整体来看，目前的农用土地集体所有制和家庭联产承包制的形成有其合理性和必然性，与当时的历史背景、管理水平和人们的思想认识相符。历史背景是中华人民共和国成立初期，农村土地本是私有或宗族所有，如果像城市土地一样，统统收归国有，阻力较大。另外，农村交通不便，无论是从各级政府能力还是空间距离来看，统一管理成本太高。而未继续中华人民共和国成立初期的私有化，则与当时对农业发展方向的设想（推广集体农庄）相符。

但随着发展形势的改变，所有权上收为国有，集体所有制逐渐淡化甚至彻底退出是完全可行的。因为按照管理学原理，过去由于交通不完善、管治能力有限等原因，管治范围不宜过大，否则会有反应迟钝的危险，但随着交通等基础设施的完善以及管理能力的提高，管理层级扁平化是大势所趋。而取消村和村民小组的集体生产管理层次，只保留其类似城市居委会的服务职能正是这种趋势的体现。与此同时，随着家庭承包制实施的实施，事实上农村土地经营权已大部分交给广大农民，农用土地使用权等私有化只是进一步从法律上将这些权力明确化和简单化。所以，农用土地所有权国有化、使用权等私有化是一种水到渠成的自然结果。

3 农村土地制度改革新方案的实施步骤

要将现行的农村联产承包责任制改变成所有权国有、使用权私有是一个系统工程，需要修改一些法律法规，但该项工作没有想象中那么艰巨、那么繁重。国家拥有土地所有权，但只需规定土地的用途是用于农业生产，农民不可随意改变其用途。如果农民需要交易只有使用权等的农用土地，一般只需报备即可，因此，不需另设土地管理机构，只要由现有的县级国土局扩展业务即可。整个过程可以与家庭联产承包责任制的推行类同。另外，土地所有权收归国有，但国家不需要使用额外的资金赎买农村土地，因为土地的使用者没有改变。土地所有权国有，只是为了保证土地不被滥用、不被恶意兼并，而且与集体所有制相比可以在比较大的地域范围内买卖流转。正常情况下，国家不干预农民对土地的善意使用但保留了最后的宏观管理权力，这是一个具有保险功能性质的安排。而土地使用权等私有化的安排，可以将农村最后一次确权的方案固化下来，之后不再调整。这样就给现有的土地承包者吃了一个定心丸，鼓励他们积极经营土地，提高生产效率和产量。当然，具体的实施细则需要另行拟定。

4 对一些重要疑问的解释

4.1 农地所有权国有化是否会打击农民的生产积极性

农地所有权国有化，只是所有权实施国有化，其余产权包括使用权、收益权等并不收归国有。在正常使用的情况下，农民对土地的支配权和自主权不但没有缩减，反而有所加大。另外，将农地所有权由集体所有上收到国有，可避免一些集体对农地的不当管理，因此不会打击农民的生产积极性。加之实施使用权等私有化的配套措施，可能会进一步激发农民的生产积极性。

4.2 农地所有权国有化是否会给国家带来较大的财务负担

农地所有权国有化，只是从管理层级上将原来的集体所有上收为国有，并由县一级或镇一级国土部门登记造册管理，但并不进行重新分配，因此，不需要向农民赎买土地，不会给国家带来较大的财务负担。

4.3 农地使用权等私有化是否会出现大规模恶性土地兼并

农地使用权等私有化后，在一定条件下，农民可以自由买卖，有利于实现农业规模化发展。但由于土地的最终所有权已收归国有，对不合理的买卖行为，国家作为所有者完全可以不同意和不批准。就具体做法而言，达到一定额度的土地买卖，需要土地管理部门的批准，而不是事后报备即可。这就从行政上预防和限制了不合理的恶性土地兼并和垄断行为。另外，可以用经济手段来抑制恶性土地兼并，如土地使用国家不收费，但是土地规模越大、收益越多，农产品税收则越多。因此，大规模的不合理恶性土地兼并是完全可以避免的。当然，对小规模的自耕农户，不仅可以不收税，甚至可以如目前正在实行的政策一样发放农业补贴。

4.4 国家征用土地是否易损害农民利益

征收和转让土地时，土地本身有不同的价值和价格，一是作为农地使用时的价格，二是作为建设用地使用时的价格，两者之间存在差价。作为农地使用的价格款应完全交给农民，并加上当季的农作物损失。农民得到这笔土地价格款之后，可以在市场上重新购买新的农地，继续从事农业生产，也可携款转产。如果是征收土地用于建设工厂，招工时可在同等条件下优先录用被征地的农民。另外，由于政府掌握了全部土地的所有权，也可在新增农用土地中优先拍卖一些农用土地给失地农民。作为建设用地的土地价格可以参照城市建设用地的价格来确定，该价格与作为农地价格之间的差额该由全民即政府所有，由于这是政府行为所造成的。事实上，这种做法与国际惯例是相符的，如我国香港改变土地用途时需要补交地价。

另外，土地征用款直接由国家交给农民，少了小集体这一个中间环节，因此，农地所有权国有不但不会更容易损害农民利益，反而有助于保护农民利益。

5 结语

本文提出的农地所有权国有、使用权等私有的方案不仅是合理和必要的，而且是可行的。该方案避开了完全公有化或私有化的各种弊端，又保留了上述两种改革方案的有利之处，顺利实施之后可以减少管理层级和管理成本，提高劳动生产率和效率，增加粮食及其他农产品的产量。还可形成一个有效的土地市场，促进土地合理流通，以合理的价格使农地变成活资产，同时为国家基础建设征用土地价格的确定提供一个有益的参考。总体而言，这是一种对社会扰动较小、平稳而渐进的改革。实施之后，社会将能持续自发地继续推进农业集约化、规模化发展，而政府保有调控该进程速度的手段，以保证其进程不会太快，以免在短时间内出现大量的失地农民等不利情况。