不动产登记中居住区公共配套设施产权归属研究

陆钦网 黄东海 赵荣军

摘  要  本文探讨了居住区公共配套设施不动产登记存在的产权属性认定及实践中的困难，结合其他城市的相关政策，提出对公共配套设施权属认定的思考和建议。

关键词  公共配套;不动产登记;建议

中图分类号：P968               文献标识码：A

Syudyon Property Right of Real Estate Registration for Public Facilities in Residential Areas

Lu Qinwang ， Huang Donghai ， Zhao Rongjun

（Nanjing Real Estate Registration Center， Jiangsu Nanjing  210005）

Abstract： The identification of property rights and difficulties in practicein the real estate registration of public supporting facilities in residential areas were discussed in this paper. Combined with the relevant policies of other cities， thoughts and suggestions on the identification of public supporting facilities were put forward.

Keywords： public facilities; real estate registration; suggestion

近些年，房地产行业發展迅猛，国家统计局2016年公布的数据显示，城镇人均居住面积从1978年的3.6 m2跃升到36.4 m2，人均居住面积增长逾9倍。但与此同时，由于相关的法律法规和配套制度不健全，给不动产登记带来困难，居住区公共配套设施不动产登记主体认定难、历史遗留问题多等情况，是不动产登记中的常见问题。

1  公共配套设施定义及分类

公共配套设施定义。按照国家《城市居住区规划设计规范》及部分地方规范，居住区公共配套设施是指根据公共利益需要，为保障城市功能和满足居民基本生活需要，与人口规模或与住宅规模相对应配套建设的公共服务设施、道路和公共绿地的总称[1]。

公共配套设施分类。按照国家及南京市、成都市、杭州市、威海市等地方规定，依照产权归属的要求分为三大类：一类为严格保障的公共设施，产权应移交至政府，包括教育、医疗卫生、社会福利保障、行政管理和社区服务、人防、开闭所、垃圾站、公共厕所、城市道路（公共绿地）等设施;二类为具有营利性的公共设施，产权归属投资主体，包括文化体育、农贸市场、金融邮电、商业服务设施、车位、储藏室等设施;三类为不可切割的公共设施，产权归属全体业主，包括居住区内道路（绿地）、物业管理、地面公共停车泊位、户外健身运动场所、自行车车库等设施。

2  居住区公共配套设施产权属性

2.1  法律法规层面

《民法典》第274条：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”[2]。但未对“其他公共场所、公用设施”予以具体说明。

《不动产登记暂行条例》第36条规定：“办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有”[3]。未就“其他公共场所、公用设施”作出解释。

《物业管理条例》第37条规定：“物业管理用房的所有权依法属于业主”，对于其他公共配套设施用房的产权归属未予明确。

《杭州市居住区配套设施建设管理条例》（2006年12月27日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准），通过出台地方法规的形式，进行了公共配套建筑分类，并对配套设施移交与管理做出明确规定。

《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）及《湖北省城镇小区配套幼儿园建设管理办法（试行）（鄂教幼高〔2019〕4号）对幼儿园的移交和不动产登记做出了相关规定。

2.2  规范性文件层面

《南京市公共设施配套规划标准》对产权应移交至政府的公共配套设施有所涉及，但该标准属于行业技术标准，主要用于指导南京城市规划编制和建设管理，并为公共设施实施和运营管理提供参考，没有强制性的法律地位。

2016年2月1日起正式施行的《南京市居住区公共配套设施规划建设监督管理办法》对新建项目配建公共配套设施作出明确规定，由相关区政府与相关责任主体签订包括无偿移交设施的名称、建设规模、建设指标、建设标准与完成时间、接收单位以及建设单位、未按约定建设、移交等产生的违约责任等要素的住房项目公共配套设施建设协议[4]。原国土部门（现自然资源和规划部门）将此协议纳入用地批准文件的前置条件。但该监督管理办法并未对2016年2月1日之前批准建设的项目作出规定。

由此不难看出，除个别地方为规范公共配套设施产权归属出台了地方法规外，上位法对除公共配套设施的产权归属有明确规定的为物业服务用房、依法属于业主共有的道路、绿地，尚不能涵盖各种类型居住区公共配套设施，缺乏对公共配套设施的相关定义和解释，使得在不动产登记实务中很难准确判断。国务院办公厅下发的通知“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门”，也仅仅是对幼儿园的移交做了一个规定，实际上因历史原因登记在投资主体名下的幼儿园是很难完成移交的。

3  公共配套设施不动产登记在实践中面临的困难

党的十八大以来，党中央提出全面依法治国的重大部署。不动产登记部门在行使法定登记职能时，必须做到确权登记有法可依，法无授权即禁止。

现以南京市为例，结合实际工作，对居住区公共配套设施不动产登记的现状和面临的困难进行了研究，主要存在以下几个方面的困难。

3.1  居住区公共配套设施登记主体认定难

按《不动产登记暂行条例实施细则》第24条“未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记”的规定，居住区公共配套设施应首次登记在开发企业名下。但此类公共配套设施，特别是具有严格保障意义的配套设施，在未厘清后续权属归属的情况下，直接登记在开发企业名下可能会引发登记风险。一旦出现开发企业破产，相关不动产被法院查封时，承担公共服务职能的配套设施将面临被法院处置的尴尬境地。

杭州、广州、天津等地为解决公共配套设施登记难的问题，出台了一些地方法规和操作办法，厘清了当地的公共设施配套的产权归属问题，依法维护各权益人的合法权益，减少和防止由此产生的纠纷，促进社会和谐稳定。但地方的这些规定无法在全国范围适用，仍需上位法对公共配套设施的产权归属予以明确规定。

3.2  人防工程、避難层等特殊公建配套登记难

因为目前法律法规没有明确规定其产权归属，人防工程特别是住宅小区配建的防空地下室平时使用中存在诸多矛盾，在登记实务中对于人防工程、避难层等采取暂不登记的办法，此种办法虽然规避了登记部门的登记风险，但也造成了人防工程、避难层等权利主体不清的客观事实，有行政不作为的风险。《江苏省人民防空工程建设使用规定》（江苏省人民政府令第129号）已于2020年1月1日起施行。该规定第26条明确了住宅小区内依法配建的防空地下室可作为平时使用人的主体;第27条明确了平时使用人及使用期限;第31条明确“物业管理区域内依法配建的防空地下室平时用作停车位收取的汽车停放费、租金应当单独列账，并优先保障保修期满后该防空地下室防护结构和专用设备设施的维修更新、日常维护管理和停车管理的必要支出”。该规定虽然未明确人防工程的权利归属，但对使用主体和监督管理做了明确规定，有利于化解人防工程使用中存在的诸多矛盾，但尚不能解决人防工程、避难层等特殊公建配套不动产登记面临的相关困难。

3.3  公共配套历史遗留问题登记难

公共配套历史遗留问题往往成因复杂，牵涉面广，且有着复杂的形成原因，既有地方政府的因素，也有建设单位未履行职责等多方面原因。经研究、梳理，主要包括以下四种类型：①已经移交的配套设施尚未登记，因建设单位注销等原因无法申请首次登记的;②移交的配套设施涉及违法建设的;③已经移交的配套设施无移交手续的;④对尚未移交，属于规划配建的一类严格保障的公共配套设施。按现有的法律法规，多数都不具备登记条件。

4  公共配套设施产权归属不明晰引发的问题

当前，业主（业委会）与房地产开发公司、物业管理公司之间关于公共配套设施产权归属的民事纠纷时有发生。如南京市江宁区左邻右里小区为配套幼儿园产权闹9年纠纷，幼儿园建成了却迟迟不能开园;南京玄武区天山汇景园小区关于会所和会所内恒温游泳池的公共配套设施产权纠纷案，汇景园业委会诉至法院，要求宏顺公司向业委会交付会所及会所内游泳池。配套公共配套设施产权归属不明晰，已经成为影响社会和谐的重要因素之一。

5  对公建配套设施不动产登记思考和建议

5.1  公建配套设施产权归属

结合对法律法规的理解以及其他城市的相关政策经验，笔者认为对住宅区公建配套产权归属认定，可以把握以下原则：

社会公益原则。按规划要求建设单位应配套修建并明确其产权归属的，按国家和地方相关规定执行，如配建中小学校、幼儿园等，其产权归教育主管部门;配建的物业管理用房、架空层，其产权属于全体业主;配建地下人防、避难层等，由于国家尚未对其具体登记的所有权人作出明确规定，可暂对建筑物自然状况登记造册，对权利人暂不登记，并依法进行“人防设施平时由投资者使用管理”相关备注。

合同约定原则。国有土地使用权出让合同（划拨决定书）、商品房买卖合同有具体约定的，按约定执行。国有土地使用权出让合同（划拨决定书）对于建设单位及业主均具备法律约束力。如果出让合同（划拨决定书）约定受让人应配套建设公共服务设施，并明确其产权归属的，或商品房买卖合同约定了公建配套设施产权归属的，则按约定执行。如果商品房买卖合同约定公建配套设施列入公用建筑面积分摊范围或明确属于全体业主共有的，则其产权归全体业主。

依法登记原则。通过立法等方式，明确通过公共管理设施移交办理转移登记，对居住区绿地、道路、物业用房等业主的建筑物区分所有权全部登记为业主共有，经营性配套建筑物首次登记给投资主体等方式明确权利归属。

除上述情形外，属于商品房附属物的，其产权随商品房产权一并转移至全体业主。对于产权归开发商的配套公建，除国家及地方明确禁止开发商出售、出租以外，开发商可以出售、出租。但无论配套公建产权归谁所有，根据《物业管理条例》第四十九条规定，物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途[4]。开发商也可自由处分其权利，将产权归其所有的配套公建无偿转让给政府部门或全体业主所有。

5.2  公建配套设施不动产登记办法

公建配套设施的不动产登记，建议按公建配套设施产权归属分类，对于严格保障的公共设施，区分所有权首次登记时，登记在开发企业名下，不颁发不动产权证书，以“转移登记联系单”的形式登记，在不动产登记簿附件栏备注“该不动产系代建部分，应无偿移交政府（或政府指定部门），移交前不得转让、出租、抵押”;对于营利性质的公共设施，区分所有权首次登记时，参照居住用房登记办法，未销售的颁发不动产证书，已销售的颁发“转移登记联系单”;对于与居住功能不可切割的公共设施，区分所有权首次登记时，由房地产开发企业代为申请，直接登记在全体业主名下，只登簿不发证。

5.3  公建配套设施历史遗留难题处理

为有效妥善解决历史遗留难题，对相关问题进行归类，建议针对不同类型问题分别处理：①已经移交的配套设施尚未登记，因建设单位注销等原因无法申请首次登记的，依据不动产登记的相关规定，配套设施接受单位可以凭移交证明、规划许可、竣工验收、相关税费缴纳证明等材料申请登记。②移交的配套设施涉及违法建设，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，经城管执法机关依法查处并执行完毕后，凭相关材料申请该配套设施的不动产登记。③已经移交的配套设施无移交证明、规划许可、竣工验收等材料的，按“一事一议”的原则报请市政府同意后，由街道、区政府、房产、建委、规划资源、人防等部门出具审核意见。以安全鉴定代替竣工备案和各级部门审核同意的材料申请不动产登记。④对尚未移交，属于规划配建的一类严格保障的公共设施，鼓励开发企业主动移交政府相关部门，或由政府出资回购后指定产权单位申请不动产登记。

5.4  公建配套设施立法建议

厘清居住区公共设施配套的产权归属，依法维护各权益人的合法权益，减少和防止由此产生的纠纷，可以促进社会和谐稳定。建议国家出台相关的法律法规，对居住区公共配套设施的登记主体进行明确，解决不动产登记部门难以认定产权归属的问题。

参考文献/References

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.城市居住区规划设计标准[M]，北京：中国建筑工业出版社，2018.

[2]中华人民共和国民法典[M].北京：中国法制出版社，2020.

[3]不动产登记暂行条例[M].北京：中国法制出版社，2016.

[4]南京市人民政府.南京市居住区公共配套设施规划建设监督管理办法[M].南京：市人民政府公报，2016.1.

[5]物业管理条例[M].北京：中国法制出版社，2016.