从“向滩涂要宝”到黄海湿地申遗成功

沙金茂

盐城市位于苏北平原东部、江苏沿海中部，东临黄海，是江苏省面积最大、海岸线最长的地级市，有着得天独厚的海洋、滩涂资源。全市海岸线长582千米，占全省海岸线总长度的56%，其中沿海滩涂长达444千米，在中国地级市中最长。全市滩涂面积近4553平方千米，占全省滩涂湿地总面积的70%，是中国沿海地区最大的滩涂湿地。

1982年3月，我由东台县县委书记调任盐城地委副书记、行署副专员，分管农村工作。1983年初盐城地改市后，我任市委副书记、市政府副市长，分工常务和农村工作。盐城市成立沿海滩涂开发领导小组，我是负责人之一。盐城市是农业大市，但经济总量小，财政收入少，属经济欠发达地区。我见证了盐城市从加快滩涂开发、“向滩涂要宝”，到中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）申报世界自然遗产成功。

因地制宜、综合开发滩涂

1983年初我任市委副书记、市政府副市长后，为理清工作思路，通过多次调查研究，对盐城市的滩涂开发情况有了更系统、更深刻的了解。盐城市的滩涂开发概括起来主要有两个特点：一、土地资源丰富，区域优势独特。二、滩涂开发利用历史悠久，开发建设已具有一定基础。

盐城市滩涂资源具有种类多、蕴藏量大、开发利用价值高等特点，沿海滩涂是一块有着巨大开发潜力的天赐宝地。新中国成立后，为保障人民的生命、生产安全，地方政府先后动员了百万人次的民力，加固了北起响水灌河口、南至东台新港闸，连绵364千米高标准的挡潮海堤（又称“当家堤”“老海堤”）；建成大中型挡潮堤39座，在堤内先后垦殖滩涂20万亩；建立了方强、大中、东坝头、上海、海丰、新洋、临海、淮海、黄海、滨淮、弶港、新曹12个国营农场，灌东、新滩、射阳3个盐场，东台、大丰、射阳3个林场。其中12个国营农场占地200.16万亩，大部分用于种植粮食和棉花，小部分用于水产养殖和畜牧生产，土地利用率65%左右。20世纪六七十年代，实行民办公助的开发形式，国家、集体联合投资，在当家堤外先后围垦42万亩，筑海堤222.91千米，建立乡镇级农林场圃站24个，土地利用率70%左右，向农林场圃移民5万多人。这期间，国家投资2000万元，地方集体投资（含投劳）6000万元，1979年滩涂工农业总产值为2800多万元。

随着人们对滩涂资源认识的逐步深化和生产技术的发展，又使滩涂开发不断向纵深拓展。尤其是垦殖活动的开展，给沿海经济注入了新的活力，“效益十倍于盐”，对粮棉种植业、纺织工业、商业、交通运输业及小城镇建设等都起到积极的促进作用。

十一届三中全会召开后，全党工作重点转移到经济建设上来，给滩涂发展营造了良好的外部环境。1980年以来，盐城滩涂进入综合开发新阶段，资源开发利用由传统的农业开发，发展到因地制宜、综合开发、全面发展。从投资来看，采取国家、集体、个人并举的方法；从区域布局来看，堤内与堤外一起开发，潮上带、潮间带、潮下带并举，大大提高了生产效率，沿海滩涂开发的步伐明显加快，取得显著成效。1982年，地委常委会研究决定在三次小规模围垦的基础上，围垦射阳大喇叭垦区。堤线位置北起运粮河，南至射阳河，围垦面积12万亩，海堤总长24.02千米，需完成土方272万方。为充分利用这里的土地资源和地理优势，争取建成一个港口和港口电站。1984年，我派人到丹东、塘沽、大连、上海等地考察港口情况。同年，还邀请水电部分管电力的苏哲文副部长、交通部天津设计院和上海三航局的负责人及技术干部来射阳河口考察。专家建议，应先建潮位站，对河口的潮汐、波浪、流速等进行详细记录，为射阳河口建港口和电站做好前期准备工作。我们根据这些意见，在1984年底建成了潮位站，由市滩涂办派出专人管理，负责搜集资料。为争取在港口建电厂，我和射阳县正、副县长王家东、徐彩先在省人代会上提出议案，又赴北京到国家计委申请列项。1987年，我和射阳县委书记凌加荣又找到省电力局相关领导申请及早列报此项目。电厂建设需缴土地费用2000多万元，对我们来说困难较大。我乘省人代会时国土局局长杨向杰参加我市代表团活动之机，向他汇报了射阳县自力更生围垦开发、自筹资金办电厂的情况，得到省国土局同志的同情和照顾，免收了费用。

“向滩涂要宝”

1984年，胡耀邦总书记提出“加快滩涂开发，让沿海农民先富起来”。1986年11月，胡耀邦在中共江苏省委书记韩培信、省长顾秀莲等陪同下，冒雨视察盐城，并沿苏北海岸线视察正在开发的黄海滩涂，挥毫留下了“向滩涂要宝”的题词。题词充分体现了胡耀邦对盐阜老区人民的關怀，提振了盐城人民的发展信心。盐城市委、市政府抓住沿海经济发展的有利时机，按照中央和省委关于沿海地区经济发展的总体战略布局，积极探索适合本地区的经济发展之路。

盐城鳗鱼苗资源十分丰富，1980年至1995年年均抽苗量7吨左右，最高年份达11吨，捕捞量和出口量居全国第一。但由于80年代初鳗苗由外贸独家垄断经营，因而盐城鳗苗捕捞量和出口量虽在全国名列前茅，但对地方财政并无多大贡献。为改变这种状况，我们采取技术措施，即把白仔鳗放入池中养成黑仔鳗后再出售，用这种方法既保证国家收入，又增加了地方财政收入。到1990年，全市对虾养殖已达9万亩，建对虾育苗场9座，兴建养鳗温室15万平方米，对虾、鳗鱼成为出口创汇的拳头产品。

我到市里工作以来，正是沿海经济处于大投入、大开发、大发展的时期。在1980—1990年的10年中，滩涂累计投入3.1亿元，围垦面积34万亩，建桥、涵、闸、站配套建筑物2042座，铺砂石公路416千米，架设供电线路433千米，发展对虾池10万亩，开垦粮棉10万亩，盐田23万亩，建养鳗温室15万平方米，苇鱼养殖7万亩，新建冷库33座，饵料厂6座，加工厂7座。“八五”期末，滩涂种、养、加、销各业总产值达16亿元，利税3.52亿元，创汇6000万美元。同时，滩涂开发利用还取得了较好的社会效益和生态效益。

解放思想，放宽政策

解放思想，放宽政策，是发展滩涂经济的根本保证。1985—1987年间，我带领县市负责同志，先后到南通、连云港及闽粤沿海地区参观考察，解放了思想，拓宽了眼界。

特别是福建、广东之行，获益匪浅。我们对外界的市场和信息有所了解，盐城1987年精养虾面积已达3.4万亩，粗养面积已达5万亩，结果受赤潮影响，遭到了灭顶之灾，教训十分深刻。考察中我们了解到1987年底全世界已建成3.1万个对虾养殖场，水域面积76.5万公顷，养虾量45万吨（1984年只有17.5万吨）。市场主要在美国和日本，日本1987年对虾进口量超过20万吨，美国近20万吨。我国对虾出口日本的达3万吨。世界对虾市场已接近饱和，福建省一些地区1987年对虾获得了丰收，平均亩产75公斤，成本1512元，按中等虾规格，国家收购价每公斤17.4元，亩平均亏损207元。国内外信息告诫我们，养虾应加控制。一要拓宽对虾销售市场，不能光依赖日本和美国；二要提高对虾的产量和规格，千方百计把成本降下来；三要增加基础设施投入，改粗养为精养，不要再在扩面上做文章。

参观考察中，我还体会到，政府部门为经济建设服务的宗旨要落到实处。厦门、汕头、深圳这些经济特区的党政部门，工作中心就是为经济建设传递信息、牵线搭桥、排忧解难。汕头市对盐城沿海的鳗苗资源十分了解，而汕头的气候条件十分有利于鳗鱼养殖，考察结束后我们和汕头市草签了“关于合作建立养鳗出口基地的合同”。按照合同要求，盐城在1988年4月30日前分批向汕头提供白仔苗1吨—1.5吨，汕头市出购苗费和运输费。盐城每组织1公斤白仔苗，汕头给盐城市管理费1200元和300美元的外汇额度。盐城还提供1000万尾黑仔苗，价格随行就市，汕头养成成鳗后再进行利益分成。如果这件事能办成，据当时国际市场价格（7000美元1吨成鳗），盐城市每年可净收入4000万元。盐城市委、市政府研究讨论后决定这件事由市滩涂开发总公司负责，市多种经营管理局协助。

我们邀请汕头市领导来盐考察，他们于12月2日到盐城进行了为期五天的考察，并与盐城正式签订了联合养鳗合同。1988年春，上海市闹甲肝，汕头的同志不仅带了购鳗苗的资金，还带了上万元防甲肝的药品，并借给我市滩涂公司五十铃客货车一辆，积极支援我们做好收购1.5吨白仔鳗苗的准备工作。可是后来由于种种原因我市与汕头市联合养鳗合同在实施中遭遇挫折，大家感到非常惋惜。

通过走出去看，我深刻认识到，盐城丰富的滩涂资源，在全国是独一無二的，但开发利用的模式落后、保守、分散，形不成拳头，必须解放思想、搞活政策、突出重点。因此，在充分调研和学习借鉴外地开发经验的基础上，盐城对加快开发滩涂资源连续发了五个文件，采取各种优惠措施，鼓励各生产要素投入滩涂。这些政策的制定和实施，对滩涂经济持续稳定发展，起到了积极作用。

形成多元化投入机制

没有投入就没有产出。滩涂产业一次性投入大，资金严重短缺是制约滩涂资源开发利用的关键因素。广泛筹集开发资金，形成多元化投入机制，是滩涂经济发展的关键举措。盐城财政拨款投入滩涂的能力较低，银行贷款基数小，能争取到的外商投资甚微，只有依靠劳务投入、向上争取、横联引资、信贷投入、吸引外资等多种渠道才能解决投入不足问题。在20世纪80年代，由于采取了各种措施，全市滩涂累计投资3亿多元，其中用于围滩保安和沟河闸站及水电路桥配套的基础设施建设投资占54.6%，用于各种生产项目的投资占45.4%，初步形成层次多、渠道广、形式活的投入体制。我们多元化、多渠道的投入方式，着重有以下五个方面：

一是农业部投资开发滩涂。1984年7月5日至9日，国家农业部部长林乎加、副部长刘锡庚等来盐城视察检查工作。我们请农业部支持盐城开发项目，刘锡庚说：“过去盐城是苏北有名的贫穷地区，70年代有了发展，三中全会后就更快了。江苏的千万担皮棉盐城挑了重担，贡献是很大的，盐城的土地、草和水产资源是个优势，别人无法跟你们比。苏南各有重点，基础好，苏州是丝绸工业，无锡是机械工业，常熟是服装工业，沙洲是轻纺工业，你们不能跟在人家后面亦步亦趋，要从实际出发，走自己的路子。盐城的海、淡水产都是优势，弶港、王港的经验可以总结，靠海吃海，扬海滩之长，扬草资源之长。”林乎加说：“你们土地、草、水产资源丰富，还有劳力资源。一个地方的经济发展离不开资源。苏南的智力、技术资源比你们强，自然资源和人的智力资源相结合就是财富，还是要搞农工商综合发展的规划，无农不稳，无工不富，无商不活。过去为粮棉而奋斗，现在要跳出这个圈子，农林牧副渔全面发展，工商建运服综合发展。这里的优势还没有变成财富。2/3的劳力如何转移到牧副渔。你们过去对食草动物下功夫少，把抓粮棉的功夫下到畜牧业、水产业上，照样有效益。食草动物的优势大，前途特别好，比北方好得多。北方亩产草200来斤，有的地方人工牧草也只有千把斤，你们这里亩产自然草上万斤，这里是养牛、羊、兔、鹅很好的基地。可以研究牧工商的路子，搞水产的路子，按市场信息办。凡是有竞争能力的就干。有近有远，有难有易，先从近的、容易的干，如砖瓦就有市场，建材可以作为一个大行业来办。在日本搞经济，首先是人才，其次是技术，再次才是资金。绝大多数大公司的自有资金只占10%多一点，其他全部是银行贷款，逼着你抓经营管理。资本主义经济中的价值规律等，社会主义还是可以用的。反正要按价值规律来抓经济建设，过去批判工资、价值、利润等，现在有教训了。你们要请成千上万的苏南老同志、老工人来帮助搞经济，水产养殖可请无锡河埒口来承包，乡镇企业可请先进地区承包，专业户就用培训的办法来抓，技术是没有国界线的。……你们市委、市政府要有个经济工作的整体规划，过去的设想要总结一下，有效的有多少，要千方百计干有效的。翻番的设想要很好地落实到每个项目，现在重要的问题是抓落实。我们看了沿海滩涂，开发潜力真大，一路上跟王恒山同志讲了，农业部里出资450万元，江苏省里出450万元，市县出100万元，总共1000万元，联合起来，在大丰竹港垦区用三年时间建成1万头牛的牧草基地，你生产我收购，良种我供应，技术我提供。要成立公司专门经营这一块。”后来我们根据这一讲话精神，逐步落实，具体实施，在大丰竹港垦区建立了华丰牧工商联合公司，办起了人工牧草基地。

二是世界银行贷款开发滩涂。从1987年开始，盐城市争取到世界银行2801万美元的贷款开发滩涂，主要用于林果、畜牧和加工项目，这是盐城首次利用世行贷款来开发滩涂，意义很大。

三是省市筹集资金开发滩涂。我在江苏省人民代表大会审议政府工作报告时和1989年陪同省人大常委会分管财经工作的副主任张耀华视察滩涂时，多次提议征用土地应缴复垦基金，以拓宽滩涂开发资金渠道，加快滩涂开发步伐，这一建议被省领导采纳。1990年江苏省、盐城市人民政府都下发了文件。1995年省八届人大三次会议上，南通、连云港和我市代表团42名代表联名提出了《关于加快江苏沿海滩涂综合开发和开放的议案》，被立为正式议案交省政府办理。省政府已决定在“九五”期间开发利用100万亩沿海滩涂。从此之后，围垦开发和港口建设的步伐大大加快，全省原来每年围垦3万多亩，后增至10多万亩，累计围垦51万亩。

四是个人投资开发滩涂。我在调研中发现典型及时总结推广，如在全市推广了东台三个“山”的典型，即：杨吟山租用直升机，从宁波空运蟹苗到东台滩涂办起了千亩养蟹场；杨兴山个人投资自筑海堤自搞配套，承包开发荒滩1000亩；张根山带领承包户，综合开发潘堡草甸。还推广了大丰俞文达、射阳唐玉华对虾养殖夺高产，响水县张集乡程圩村党支部书记姚开标带头承包荒碱地垦殖水稻获高产，省农科院严少华在黄海农场搞大面积提水养鱼，蹲门王云官自筹资金，兴建冷库搞海产品加工等一系列好经验、好典型。

五是集体组织开发滩涂。射阳县发挥农水系统的优势，由县土管局、农业局、滩涂局、水利局和林牧渔业局联合出资1000万元，完成土方281万方，框围东沙港滩地4.2万亩，建成东沙港海水养殖基地；东台市黄海棉花原种场自力更生围垦无名川滩地0.6万亩，建成科技含量高、经济效益好的蔬菜育种基地；射阳县千秋乡发动全乡4万多人口，每人集资40元，加上乡镇企业，共集资205万元，于1990年春，完成土方54万方，新筑海堤3.6千米，框围丫头港滩地1.5万亩，建立了丫头港农场，每年向乡政府上缴50万元，用于反哺农业和支持滩涂开发。

综上所述，滩涂投入主要有三个方面的变化：一是出让土地滚动开发；二是群众自筹资金开发；三是加大利用外资开发比例，给沿海经济注入了新的活力。

实施外向带动战略

实施外向带动战略，是滩涂经济发展的重要途径。许多地方经济迅速腾飞的经验表明：加强对外合作，发展外向型经济是一条重要的途径。

1996年10月，我率领市人大机关及多管局的有关同志一行7人，北上赣榆、邳州，南下泰兴、如东、扬中等地考察学习，对实施外向带动战略，促进当地经济发展深有感触。考察使大家达成共识：根据盐城实际开发沿海，最佳的选择就是实施外向带动战略，以大开放促进大发展。通过大力发展“三资”企业，引进外资和先进技术、设备、管理经验，带动外贸、外经的全面发展，跻身国际大市场，才能使沿海经济获得长足的发展。当然，与先进地区相比，盐城在这方面仍有较大差距。要缩小与先进地区的差距首先必须在认识上找差距，进一步解放思想，把加快建设海上苏东作为实现“提前达小康，早日现代化”奋斗目标的战略措施来抓。

中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）申报《世界遗产名录》

2009年6月，发展江苏沿海地区上升为国家沿海开发战略的一部分。盐城与连云港、南通成为沿海开发的前沿阵地。盐城牢牢抓住战略机遇，着力推进综合交通枢纽、新型工业基地、土地后备资源开发区、生态环境优美的宜居区建设，大力推进绿色发展，坚持生态优先，严守生态红线，确保空间面积不减少、生态功能不降低、资源使用不超限。加大环境综合治理力度，加强重要河口、湖泊湿地、滨海湿地、河流湿地、海域海岛海岸的综合整治与生态修复，持续改善沿海环境质量。按照新的发展理念和生态优先原则，坚持经济效益、社会效益、生态效益有机统一，科学开发利用沿海滩涂资源。

盐城黄海湿地是太平洋西海岸原始生态保持最完好的海岸型湿地，是中国沿海植物演变规律保护最完整的区域；湿地栖息着世界上最大的野生丹顶鹤种群、拥有世界上最大的麋鹿种群，同时是东亚—澳大利西亚鸟类通道中最重要的驿站，被多个国际保护组织称为勺嘴鹬最后一块栖息地；独特的岸外辐射沙洲地貌是世界海岸带中非常稀少的自然奇观。盐城黄海湿地具有陆地、海洋兼有的特殊生态和景观系统，符合世界自然遗产申报标准。

在国家相关部门和江苏省委、省政府的支持下，盐城依托湿地珍禽、麋鹿兩个国家级自然保护区，自2014年开始谋划申报世界自然遗产工作。

2016年12月，盐城成立由市长任组长的申遗工作领导小组，正式开启申遗工作。2017年2月，联合国教科文组织世界遗产中心将中国渤海—黄海海岸带（自然遗产）列入世界遗产预备清单。

2017年3月，盐城聘请北京大学、复旦大学、北京林业大学等高校专家成立申遗技术支撑团队，经过国内专家团队综合科考以及国际专家现场评估，认定盐城珍禽保护区射阳河口以南至东台条子泥区域具有突出的价值和独立的完整性，遂启动申报文本编制。2017年9月15日，盐城市政府向江苏省住建厅提交《关于请求将盐城黄海湿地列为世界自然遗产2018年度申报项目的函》；9月19日，盐城市政府向江苏省政府提交《关于请求同意盐城黄海湿地申报世界自然遗产的请示》；9月29日，江苏省住建厅向住建部提交《关于提请对盐城黄海湿地申报世界自然遗产项目进行预审的请示》。

2017年10月，申遗预审文本通过联合国教科文组织世界遗产中心审查。2017年11月13—16日，住建部组团参加在法国巴黎举行的世界遗产公约缔约国大会第21次会议，盐城相关领导应邀随团参会。

2017年12月13—14日，黄（渤）海湿地可持续发展与世界自然遗产2017盐城国际研讨会议举行。联合国教科文组织世界遗产中心、世界自然保护联盟、世界鸟盟等国际组织和有关国家嘉宾与会。此次会议上，与会专家围绕黄（渤）海湿地突出普遍价值（OUV）展开充分研讨，就“黄（渤）海湿地是全球最大的潮间带湿地，拥有独特的辐射沙脊群”“盐城市沿海滩涂是珍稀鸟类迁徙、繁衍必经之地”达成广泛的国际共识。

2018年1月15日，盐城市政府向江苏省政府提交《关于请求同意黄（渤）海湿地—盐城提名地正式申报世界自然遗产的请示》。1月24日，江苏省委、省政府同意盐城黄（渤）海湿地申报世界自然遗产。4月，国务院正式同意盐城黄（渤）海湿地项目作为2019年国家申报世界自然遗产项目，至此盐城黄（渤）海湿地与浙江良渚古城遗址一起列入2019年中国申报世界遗产项目，正式申报名称为中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期），范围包括江苏盐城国家级珍禽自然保护区射阳河以南区域，江苏省大丰麋鹿国家级自然保护区全境，东台条子泥、高泥区域。

2018年10月14日，世界自然保护联盟专家赴盐城考察中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）申报世界自然遗产项目，对盐城申遗各项筹备工作表示认可。2018年11月16—17日，2018黄（渤）海湿地盐城国际会议召开。会议向全球发布湿地保护“盐城倡议”，向9位国内外湿地保护专家颁发盐城海滨湿地研究院特约研究员聘书，并宣布建立盐城市条子泥市级湿地公园。盐城海滨湿地研究院与联合国湿地公约组织东亚中心签订《深化生态保育与滨海湿地保护合作备忘录》。盐城海滨湿地研究院、天合公益基金会、世界自然基金会（瑞士）北京代表处签订《盐城湿地生态保护和管理实验合作备忘录》。

2019年7月5日，联合国教科文组织世界遗产委员会正式审议通过将中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）列入《世界遗产名录》，盐城黄海湿地成为中国第54处世界遗产、江苏乃至长三角地区首项世界自然遗产，成为中国第一块滨海湿地类型自然遗产、全球第二块潮间带湿地遗产。

（摘自《百年潮》2021年第1期。口述者：盐城市人大常委会原主任；整理者：中共盐城市委党史工作办公室宣传处处长）