党领导法治建设的百年征程与经验

冯玉军

中国共产党自成立以来，始终坚持高举马克思主义理论与中国实践相结合的伟大旗帜，深刻总结国内外国家和法律制度建设的正反两方面经验，面对挑战和问题不断创新和发展法治理论，形成了系统的法治理论，尤其是习近平法治思想，为全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。

党的领导是推进全面依法治国的根本保证，这是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性的必然要求。

法治是中国共产党治国理政的基本方式。中国共产党自成立以来，始终坚持领导人民不断探索实践，实现了从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究向科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的转变，实现了从依法治国向全面依法治国、建设法治中国的伟大跨越；中国共产党自成立以来，始终坚持高举马克思主义理论与中国实践相结合的伟大旗帜，深刻总结国内外国家和法律制度建设的正反两方面经验，面对挑战和问题不断创新和发展法治理论，形成了系统的法治理论，尤其是习近平法治思想，为全面依法治国提供了根本遵循和行动指南；中国共产党自成立以来，始终坚守民主建政、依法办事的路线方针政策，经过长期的探索实践，走上中国特色社会主义法治道路，形成中国特色社会主义法律制度和法律体系，为当代中国发展进步、实现中华民族伟大复兴“中国梦”提供了制度保障。

党领导法治的理论与实践发展

中国共产党对依法治国问题的认识经历了一个不断深化的过程，法治实践也贯穿于党领导人民进行革命建设的全部历史。

1931年，在江西瑞金中央革命根据地颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，1941年制定了《陕甘宁边区施政纲领》，1946年实施了《陕甘宁边区宪法原则》，在这些根本大法基础上又颁布了大量有关土地、婚姻、契约、刑法以及司法制度等方面的法律文件，为建立和巩固新民主主义革命胜利成果奠定了牢固的制度基础。1949年9月召开的中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，具有临时宪法性质，确立了新的国家政权与人民解放事业的伟大成果，是新民主主义革命法治建设经验的总结和反映。

“新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法治建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础。”具体而言，以《共同纲领》为依据，先后制定和实施了有关惩治反革命罪、贪污罪等刑事法律法规，有关婚姻家庭、土地改革、公私合营、农业生产合作社等民事经济法律法规，有关法院、检察院和人民调解委员会等组织条例，有关刑事拘留逮捕与审判程序的法律法规。新设了各类法学教育机构，培养新中国发展所需要的新型法律人才。1954年通过的宪法，以根本大法形式规定了我国的国体、政体、国家机构、公民基本权利和义务，并以此为依据制定了国家机构组织法，确立了新中国立法、司法制度，标志着社会主义法治道路探索与实践的重大突破。

1957年以后，随着“反右”扩大化，特别是“文化大革命”十年，法制遭到严重破坏，教训深刻。改革开放以后，民主法制得以恢复发展。党的十一届三中全会在治国理政的指导思想上“拨乱反正”，提出发扬社会主义民主，健全社会主义法制，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为新时期法制建设的基本方针。邓小平提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1981年6月召开的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，强调要把逐步建设高度民主的社会主义政治制度作为社会主义革命的根本任务之一，根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。这个阶段，以制定1982年宪法和民法通则、刑法、刑事诉讼法等一系列重要法律为标志，推进多轮民主与法制变革，重建社会管理秩序，保障基本人权和民主，确定建立社会主义市场经济法律体系的战略取向，初步实现了社会治理的法律化、制度化。

之后，进入社会主义法治快速发展时期。1996年，党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。法治的地位和作用获得空前重视，法律价值成为国民精神和国家形象的重要元素，法律权威日益受到执政党和国家机关的维护和尊重，宪法权威、保障人权、限制公权、程序公正等法律原则在法律规范体系建构和法律实施中得到体现，法律宣传和普及水平日益提升，法学教育和法律研究日益繁荣。

2012年，党的十八大作出全面推进依法治国的战略部署。十八届三中全会进一步把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，强调既要坚持人民当家作主的政治基础，又要通过持续的制度创新和法治进步提升社会主义制度优越性；十八届四中全会则由线到面、由面到体，凝聚全党全国人民智慧，确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的战略目标，科学系统地提出全面推进依法治国的基本原则、工作布局和重点任务，这是当代中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破，标志着中国进入法治新时代。

党的十九大以来，中国特色社会主义法治理论随着法治实践的发展不断得以丰富，随着中国特色社会主义制度和国家治理体系的形成完善不断得到检验，最终形成并确立了习近平法治思想。

党的领导是社会主义法治之魂

党的领导是推进全面依法治国的根本保证，这是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性的必然要求。

法治国家建设必须坚持党的领导。中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是党和国家事业不断发展的“定海神针”。坚持和加强党对社会主义法治国家建设的全面领导，是全面依法治国的题中应有之义。究其原因，其一是由中国特色社会主义的本质所决定的。中国特色社会主义法治国家建设是中国特色社会主义事业的重要组成部分，坚持和加强党的领导也是法治国家建设的根本所在。其二是由社会主义法治国家建设的性质决定。依法治国首先是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，才能确保法治国家建设的社会主义性质和正确的政治方向，才能实现人民当家作主，才能有序推进国家和社会生活制度化、法治化。只有坚持和加强党对法治国家建设的领导，才能更好发挥全面依法治国在“四个全面”战略布局中的基础性、保障性作用，才能充分彰显法治固根本、稳预期、利长远的独特价值。其三是由统筹推进社会主义法治国家建设的现实需求所决定。全面推进依法治国是一项系统工程，充满了复杂性、长期性，需要付出长期艰苦的努力。当前，全面依法治国任务依然繁重。立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，迫切需要从党中央层面加强统筹协调、总体设计。只有坚持和加强党的领导，才能有效克服和解决法治国家建设中的诸多挑战与难题，才能实现建设社会主义法治体系和社会主义法治国家的总体目标。

同时，坚持全面依法治国是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。在领导新民主主义革命的过程中，我们党就注重运用法律手段巩固革命成果，不断推进革命根据地和解放区法制建设，积累了丰富的法制建设经验和成果。新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础。而且，坚持全面依法治国是新时代建设中国特色社会主义的内在要求。党的十九大强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，我们党对法治的认识提高到了一个前所未有的高度。只有在党的坚强有力的领导下，充分发挥党总揽全局、协调各方的政治优势，发挥各级党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，凝聚社会各界和广大人民群众的智慧和力量，才能有效破除全面推进依法治国过程中的各种困难和障碍，顺利实施建设中国特色社会主义法治体系的各项改革和发展举措。

把党的领导贯彻到依法治国全过程

习近平总书记指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”必须推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。

坚持党的领导，具体体现在党领导立法上，是指党要善于通过法定程序使党的主张转变为国家意志、上升为国家法律，从制度上、法律上保障党的路线方针政策的贯彻实施。党的十八届四中全会提出，要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党领导立法，意味着要善于通过人大立法，将党的政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，必须在党的集中统一领导之下，抓住科学立法这个关键，完善立法工作机制和程序，扩大公众对立法过程的有序参与，推进科学立法、民主立法与依法立法的有机统一，使各项立法整体上符合经济社会发展的客观需求，充分发挥立法的引领和推动作用。

坚持党的领导，具体体现在党保证执法上，是指在党的领导下，推进依法行政、建设法治政府，保证严格规范公正文明执法，树立执法公信力和法治权威。习近平总书记强调指出，法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在党的集中统一领导下，各级党委要保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民法人和其他社会组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。各级政府要做严格规范公正文明执法、维护法律权威的表率。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位及其工作人员模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权、以权谋私等行为。

坚持党的领导，具体体现在党支持司法上，是指各级党委要支持司法机关依法独立公正高效权威地行使司法权。习近平总书记指出：“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。”坚持党对司法工作的领导与支持，是进一步深化司法体制改革、实现司法公平正义的重要支持和保证。只有坚持党对司法工作的绝对领导，才能够从根本上保障司法权力始终是围绕着人民利益运行，为人民服务。只有坚持党对司法工作的绝对领导，才能够保证司法体制改革的政治方向，通过顶层设计和总体把握，对现有司法体制中存在的问题提出有效的改革方案。

坚持党的领导，具体体现在党带头守法上，是指党的各级组织和机构以及每一个党员都模范遵守宪法法律，依照宪法法律行使权力或权利，没有超越宪法法律的特权，也绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。要求每一位党员领导干部切实增强依法执政本领，成为尊法学法守法用法的模范。习近平总书记强调指出，各级领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。領导干部应当不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威。

（摘自7月7日《检察日报》。作者为中国人民大学法学院教授、习近平法治思想研究中心主任）