为加强犬的防疫管理工作 提供有力法制保障—— 新修订的动物防疫法相关内容解析

蔺 东 万 强 徐 一 张志远

万强，全国畜牧总站，100125；

徐一、张志远，通信作者，中国动物疫病预防控制中心，100125）

《中华人民共和国动物防疫法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月22日修订通过，并于5月1日起施行。动物防疫法在保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全和生态环境安全方面具有重要作用，堪称动物防疫工作的基本法。此次修订，以保障公共卫生安全和人体健康为根本出发点和落脚点，健全完善了多项动物防疫制度，特别是在强化犬的防疫管理方面有很多制度创新，为加强动物防疫工作提供了更加有力的法制保障。

纵观此次动物防疫法的修订，关于犬的防疫管理方面的制度规定，既是社会各界关注的热点和焦点，更是法律修订的重点和亮点。笔者对相关内容进行了梳理归纳，在此做一解析。

新修订的动物防疫法公布后，社会各界和新闻媒体最关注的点可能就是犬的防疫管理，一些新闻标题就是“5月1日起，出门遛狗要拴绳！”这也从一个侧面反映了社会公众对犬管理的高度关注、以及希望国家强化管理的热切期盼。这次修订，狂犬病防疫管理首次入法。在整部动物防疫法里，针对某种疫病的防疫管理做出具体规定，这是唯一一处。

为什么要做出这样的法律规定和制度设计呢? 简而言之，养犬管理事关每位群众的身体健康和切身利益，法律层面应当作出相应规定，规范养犬行为。

随着经济社会发展和人民生活水平的提高，近年来我国城乡地区犬的饲养数量不断增加，初步统计已达5000万头，二线城市和青年群体犬的饲养量大幅增长，犬伤人、致死事件时有发生，给受害家庭造成永久伤痛，甚至引发社会热点事件，人民群众高度关注。在养犬管理方面，我国的法律规范比较欠缺。虽然一些地方也出台了养犬管理的地方性法规或规章，但大多存在立法层级低、管理脱节等问题。2020年动物防疫法修订草案两次向社会公开征求意见时，很多意见都是要求加强犬的管理的，将犬的防疫管理早日纳入法律框架的呼声很高。立法机关会同有关部门广泛征求意见，经过认真研究、统筹考虑，专门新增一条，将群众反映强烈的犬的防疫管理纳入法制化轨道，及时回应了社会关切。

我国城乡间、不同地区间经济社会发展水平差异很大，情况千差万别。养犬问题事关群众切身利益，是百姓身边事、自己的事。养犬管理职责主要在地方人民政府，同时也需要人民群众、群众性自治组织、社区、社会组织等各方共同参与。综合考虑各方面情况，对养犬管理建立多层次的法制保障体系，由国家层面做出基本规定，地方根据实际制定具体管理措施，应该是比较合适的。因此，修订后的动物防疫法从防控狂犬病传播这个角度切入，针对犬的免疫接种、信息登记、户外活动管理、流浪犬控制、农村养犬管理等重点环节，做出基本规定，明确总体要求，并授权省、自治区、直辖市制定犬防疫管理的具体办法。

动物防疫法中关于犬的疫管理的规定，主要集中在第二章第三十条。这一条用五款从不同层面阐述了犬的防疫管理的相关规定，每款都是制度创新，每款要求都很明确。

第一款，单位和个人饲养犬只，应当按照规定定期免疫接种狂犬病疫苗，凭动物诊疗机构出具的免疫证明向所在地养犬登记机关申请登记。

抓好犬的免疫，是防控动物狂犬病最重要的措施，是犬的防疫管理的关键一招。对这项规定，应把握好几点：一是犬的全面定期免疫。对犬进行狂犬病疫苗免疫是饲养者作为动物防疫主体的法定义务和社会责任。不论是城市、还是农村地区饲养的犬，都应按规定定期免疫接种狂犬病疫苗。二是诊疗机构承担免疫工作。动物诊疗机构作为专业动物防疫机构，承担犬的狂犬病免疫工作，并对免疫犬出具免疫证明，免疫证明须载明犬主、犬、疫苗批号、免疫时间、免疫操作人员等信息。三是犬凭免疫证明登记。有效的免疫证明是犬登记的前提条件。饲养者应当凭有效免疫证明到所在地养犬登记机关登记。养犬登记机关应对免疫证明进行查验，对未免疫或无有效免疫证明的犬不予登记。

本次修订的一个重要特点是，对义务性、禁止性条款，在法律责任中均明确设立了罚则。需要指出的是，对不正确履行犬的免疫接种义务的、动物防疫法在修订时专门设定了相关的法律责任，增加了对相关违法行为的处罚措施。动物防疫法第九十二条第三款规定，对饲养的犬未按规定定期进行狂犬病免疫接种的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门根据不同情形采取责令限期改正、罚款、代为处理等措施。通过强化相关法律责任，进一步压实了饲养者在犬的防疫工作中的主体责任，有效增强了法律的权威性和震慑力，为查处相关违法行为提供了有力的法律武器。

第二款，携带犬出户的，应当按照规定佩戴犬牌并采取系犬绳等措施，防止犬伤人、疫病传播。

近年来，出门遛犬不拴绳等不文明养犬行为多次引发社会热点，甚至给人民群众造成人身财产损害。为了倡导文明养犬，动物防疫法规定携带犬出户时，犬主应当为犬佩戴犬牌、系犬绳，在户外活动期间有效控制犬，这样既可以避免与染疫犬、流浪犬以及携带狂犬病病毒的野生动物接触，又能防止犬伤人、传播疫病，还可以帮助走失犬及时找到主人，减少流浪犬。考虑到养犬管理职责主要在地方人民政府，这里的“规定”是指地方性法规规章的有关规定，国家层面不宜作出具体规定。因此，对违反本款规定的情形，动物防疫法在法律责任部分并未设置相应罚则。各地养犬管理部门可根据地方性规定进行处罚或处理。

第三款，街道办事处、乡级人民政府组织协调居民委员会、村民委员会，做好本辖区流浪犬的控制和处置，防止疫病传播。

本款从动物防疫角度出发，明确了流浪犬控制的相关责任主体。流浪犬的控制和处置，责任在基层政府。犬是狂犬病易感动物，流浪犬是狂犬病传播链中的重要一环。对城乡地区发现的流浪犬均应及时收容，适当控制，妥善处置。各地在贯彻落实动物防疫法过程中，也要积极探索建立流浪犬管控的新机制。

第四款，县级人民政府和乡级人民政府、街道办事处应当结合本地实际，做好农村地区饲养犬的防疫管理工作。

加强农村犬的防疫管理，对做好全国狂犬病防控工作至关重要。根据第四款规定，农村地区饲养犬的防疫管理职责，明确由县乡人民政府和街道办事处承担。我国农村地区养犬比较普遍，很多犬都是自行出户活动，流浪犬数量较多，是狂犬病多发区域。我国地域辽阔，不同地区间经济文化差异较大，农区、城郊区犬的饲养防疫情况各不相同。因此，本款要求县乡级人民政府、街道办事处结合实际，研究制定科学合理的防疫政策措施，依法做好农村犬的防疫管理工作。

第五款，饲养犬只防疫管理的具体办法，由省、自治区、直辖市制定。

这一款是授权省级制定犬的防疫管理具体办法。关于这一款，可以从两个方面来理解。一是养犬管理职责主要在地方人民政府，由地方根据当地实际制定具体管理办法，更合适也更合理。据统计，目前已有11个省份和105个设区市制定了130多部养犬管理的地方性法规、政府规章，各地管理措施也不尽相同。通过地方立法，可以充分考虑本地区社会生活和管理实践，对犬的防疫管理作出针对性、可操作性更强的规定。二是通过授权立法对地方提出了明确要求。目前法律已对犬的防疫管理作出了基本规定，各省、自治区、直辖市应当加快地方立法进度，根据动物防疫法规定和本地区狂犬病防控需要，抓紧研究制定饲养犬防疫管理的具体办法。

法律的生命力在于实施。制定实施一部好的法律，对于加强动物防疫活动管理、做好动物防疫工作将发挥重要作用。有关部门和广大从业者、社会公众应进一步做好动物防疫法的学习宣传，准确把握法律的基本规定和精神实质，自觉依法规范自身行为，真正做到准确释法、全面普法，严格执法、全民守法，确保法律有效落地实施，为规范犬的防疫管理提供坚强有力的法制保障。