顾村拓展区面临困境和思考

2021-07-30上海地产北部投资发展有限公司虞鼎豪

区域治理 2021年12期

关键词：运作指标

上海地产北部投资发展有限公司虞鼎豪

一、拓展区面临的困境浅析

（一）面临的问题

1.收支逆差日益扩大

拓展区总投资规模约368亿元，能实现投入产出平衡，并略有盈余。但对照目前房地产市场和征收动迁等因素，据笔者初步测算，资金缺口逾90亿元。

2.耕地占补平衡指标配置严重不足

拓展区约需指标415.2公顷，2018年以来仅落实指标30.65公顷。

3.征地动迁腾地迟缓、农民安置房源短缺

因土地征收、腾地迟缓，配套项目开工延迟，不能满足已竣工农民安置房的交付要求。

（二）原因分析

1.房地产市场是导致投入与产出不平衡的主要因素

（1）原预算是按2016年周边普通住宅楼面价36000元为依据，而2019年住宅地块楼面地价则为24000元，预计将减少收入约60亿元。（2）政策因素，耕地占补平衡指标费约7.29亿元、土壤检测修复费约1.43亿元，合计8.72亿元。（3）建设标准的提高，仅海绵城市建设，就增加投资约7.6亿元，占市政配套总投资的5.11%。

2.动迁标准是导致土地收储成本增加的关键因素

（1）补偿安置标准户约350平方米，高于区政府的动迁政策。若按每户房屋增50平方米、楼面价差2万元计算，每户增支100万元，合计35.77亿元。（2）拓展区的墓穴补偿费约7万元/穴，这一补偿模式，即类似将农民小产权房直接上市。（3）征收前未拆除违章是影响征收成本的原因。另外，前期费用高达6.77%，也是不可忽略的因素。（见图1）

图1 土地储备成本上涨因素构成

3.征收力量薄弱、利益交织等操作因素，也是投资成本增加的重要因素

（1）顾村镇承担了多个市、区征收工程，致使征收力量分散。（2）镇政府与镇属企业利益交织，如刘行驾校，征收五年多，仍未动迁腾地。（3）动迁农户、企业数攀升，仅启动范围企业就已达168家，增幅超乎寻常。（4）签约农民至今未回搬，即使按延期2年计，过渡费多支付逾1.6亿元。

4.部队电台土地征收补偿，是成本增加的特殊因素

部队电台地块的补偿资金，也将纳入拓展区土地储备成本。

5.动迁标准高是房源短缺的主要原因

（1）拓展区补偿安置标准高。（2）规划农用地的361农户、25家企业与拓展区同步征收。（3）镇将农民安置的遗留问题也纳入拓展区。（4）被征收户非理性增长也是造成安置房源短缺的原因。

6.耕地占补平衡指标供应不足，制约了拓展区的开发进程

因政策的变化，拓展区的用地指标，除保障房等外的指标均由区负责落实，指标不足，建设进度受到制约。

二、运作实例比较与分析

（一）运作实例比较

1.馨家园项目

运作模式是“大集团对大基地”，由地产集团负责实施开发，市土地储备中心进行土地收储；动迁居民约650户、企业约54家，动迁包干费每亩68万，农民补偿标准每户约240平方米；征收动迁由顾村镇政府负责；该项目为纯保障性住房；自2005年开始至2012年竣工交付，此模式较好地发挥了企业的积极性。

2.罗店大居

运作模式是土地储备“市区联手、以区为主”，项目区指挥部推进，动迁居民约为2764户，动迁单位约为149家，征地包干费用每亩120万元。总建筑量约442.5万平方米。其中，住宅建筑量379.5万平方米。项目自2010年开始至2019年，保障房已完成建设。此模式的特点是市区政府的高度重视，政策、资金的及时到位，项目的资金运作多次得到市有关部门的赞赏。

3.顾村老镇一号地块

该项目是城中村改造项目。2017年年初起，全面启动市政动迁，结合拆违整治和“无违”创建工作，历时一年，全面完成动迁和拆违任务，拆迁、拆违总面积20.52万平方米。此模式的特点，是顾村镇政府的一号工程，拆违整治和征收同步实施。

（二）拓展区运作模式的分析

1.政企合作有缝隙、有落差

政府主导的城市更新模式，没有发挥出政府、企业的各自优势，投资周期长，没有取得预期效果。

2.公司目标计划上有偏差

计划用约10年的时间完成，但因编制计划时缺乏前瞻性，对目标、资源和两者的匹配关系把握不严谨，没有充分考虑政策、资金、市场等要素的变化，没有吸取已建项目的经验，一旦外部条件出现波动，导致预期目标与实际差之甚远。

3.平台公司推进上有落差，履行职责有短板

公司没有协助政府解决征收动迁中的问题和发挥监管作用，对开发规模把控失据，未形成滚动开发。同时，对区政府和地产的要求，公司未能很好地执行。

三、拓展区应对困境浅析

（一）政府层面

针对现状，宝山区政府已充分意识到目前拓展区运作模式所面临的挑战，提出了“量入为出”的原则，逐步回归大型居住社区的定位。笔者认为，要以市场和征收动迁成本上涨为问题导向，形成政企合力，精准施策破除瓶颈。

1.把握宏观经济脉搏，总揽全局，统筹兼顾

以保障房建设为导向，解决农用地指标短缺等问题，推进拓展区建设。在做好核心区的规划优化工作的同时，对尚未拉开征收的区域要未雨绸缪，注重提高土地产出效益。对于平衡收支的主要砝码——普通商品住宅用地，建立房地产市场价格模型，通过科学预测制定短期、中长期相结合的土地出让策略，以达到预期效益。笔者初步估算，若楼面价每提高1000元，区将增收约10亿元。另外，为纾困资金压力，需加强征地动迁力量，对市场敏感程度较低的商办用地、产业用地，集中力量抓动迁，加快腾地供地周期，促产业项目早建成早投产，以增加区税收来源。有关罗店区域，应制定科学合理的征收补偿政策，对于市下达拓展区罗店区域内的市属经适房指标，则应考虑调整到顾村区域内，即在时机未成熟前暂缓展开土地征收。

2.加强征收队伍建设，严控动迁成本大幅上涨的局面

当前，调整征收标准无现实条件，要加强征收队伍的建设，进一步剖析导致征收动迁成本上涨的原因，厘清“圈内圈外”一本账。同时，对增加的企业和农户数量和标准进行核查，遏制动迁成本非理性上涨。

3.在运作机制上，要善于打好“收放结合”的组合拳

“收”是指将收储资金账户收归于区，“放”则完善公司参与土地征收方面的管理，以充分发挥平台公司在“土地征收、资金监管”中的作用。

4.打通耕地占补平衡指标不足制约建设进度的通道

发挥市区土地联合储备的优势，寻求市政府、市规划资源局等部门的支持，调动股东单位的积极性，确保耕地占补平衡指标与年度建设规模相适应。

5.优化对平台公司的考核办法，调动公司积极性

遵循现代企业管理制度，加强对公司的考核，采取“基本管理费与目标考核”相结合的办法，来核定公司的年度管理费用。

（二）平台公司

顾村拓展区的运作模式是政府主导的城市更新项目，平台公司成立之初，定位为“综合服务商”，目标就是完成宝山区政府委托的开发建设任务，公司的一切工作都要围绕这个中心任务展开。

1.政府语言细琢磨，所提方案再斟酌

自2018年以来，平台公司对如何破解拓展区困境，提出从“综合服务商”到“佣人成主人”、扩大核心区并全面统筹主导等方案至今尚未落地。笔者认为，首先，不论何种运作模式，从社会主义市场经济的角度来看，都是平等的合作主体，具有同等的地位。其次，这种提法不利于与政府构建良好、紧密的合作关系。第三，平台公司提出这样的改革设想，在外部环境即财政和土地管理政策日益规范的情形下，自问平台公司可以做什么？能够做什么？这个方案能够多大程度地解决区政府所关切的问题？三年来，区政府迟迟未与公司签署相关协议，是对公司提出的方案有疑虑。公司应夯出破解拓展区“资金、成本、征收及指标”等瓶颈的实锤，如此，公司方能自始至终实现拓展区城市更新的目标。

2.筑牢基础补短板，突出重点抓落实

平台公司要恪守“协调、执行、监控”之职责，建立起有效的协调机制，担负起参与征收动迁管理监管之责，配合区、镇政府指导推进解决动迁中的实际问题，与审计部门构成完整的审核链条，发挥平台公司协调监管作用。

3.整体开发计划再明确，拓展区预算再优化

结合六年来的实践和罗店大居等项目的经验，近细远粗，统筹考虑。形成拓展区整体15—20年的开发计划。测算出近、中长期梯度上升的土地出让价格模型，作为编制和申报投资预算的依据。

4.加强项目管控，向管理要效益

对照影响投资与收入的主因，对症下药。（1）引导商办向租赁公寓方向调整。（2）引进有实力的各项专业团队，确保高质量、低成本完成建设任务。（3）完善企业管理制度，特别是董事会制度。（4）严控前期项目成本、公司管理成本。（5）加强专业人才队伍建设，实行公平、高效的激励机制。公司（尤其是地产集团）对能够破解拓展区困境的职工或委以重任或进行物质奖励。（6）要建立开竣工预警制度，统筹项目开工时序。

自2018年以来，笔者通过观察、实践与思考，持续呼吁从政府到股东，优化平台公司运作模式，要“抓住政府和现场这两头，练强肩头，练好内功，恪尽职守”，以实现“推进高速度、管理高水平、项目高品质”的目标。