党建引领社区治理——主体、责任和化解社会风险机制研究

天津师范大学 包天苗

一、问题的提出

社区治理是国家治理的基本单元和关键环节，与人民群众的利益息息相关，需要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。然而，由于我国传统的管控思维和权力配置结构的制约，社区治理仍然存在着诸多困境，如在治理主体权力纵向整合和横向责任联动上都面临难题。要改善现状，党建引社区治理的发展态势不容忽视。社区党建工作是城市党建的重要基础，实现党组织在社区层面的全覆盖，是切实发挥党建政治领导、社会协调、民主保障等功能的重要途径。在新时代背景下，以党建引领为“龙头”，保障社区治理主体间权责明确、协调联动，从而化解社会潜在风险，是构建新型社区治理体系的必然要求。

二、社区治理过程中存在的困境

在现实治理过程中，治理主体间缺乏持续互动，治理责任模糊不清，以及随即导致的社会风险却一直在阻碍着“共建共治共享”社会治理格局的实现（见图1）。

图1 社区治理过程中存在的困境

（一）社区治理主体存在的问题

1.政府行政化倾向严重

在社区治理过程中，由于行政权力的强势地位，居民委员会的自治权受到了部分冲击。政府将权力下放至街道，街道办事处的工作任务日渐增多，在不堪重负的情况下，街道办事处将诸多的行政事务下移至居民委员会，这就使得居民委员会扮演了政府代理人的角色，它不再以社区居民作为服务主体，而是将区政府所委派的工作作为其利益的根本，背离了其身为居民自治组织的初衷和目标。因此，政府过度的行政化倾向在很大程度上影响了社区自治组织的发育，也阻碍了社区的协同治理。

2.治理系统间缺乏持续互动

在城市社区治理主体构成日益复杂的今天，持有不同价值观念的治理主体有着不同的利益追求。例如，自治系统从自身需求出发，追求社区内公共空间自治；行政系统从为社区居民提供基础保障的角度出发，追求社区治理的稳定和谐；市场系统则从经济利益的角度出发，追求经济利益最大化。在不同利益目标的驱使下，各治理主体秉承着“经济人”的有限理性，都追求自身利益的最大化，这也造成了不同主体间利益矛盾的冲突。治理主体因利益因素导致的目标不一致，各治理系统间缺乏持续互动也就在所难免。

（二）社区治理责任的模糊不清

1.街居之间：行政与自治的权责失衡

从法理的意义上来看，街道办与居委会间应该是一种指导与被指导的关系，但在现实的工作当中，往往“演化”成了领导与被领导的关系。街道办在实际工作中，承担了过量区政府下派的任务，而它本身的权力和资源又是极为有限的。这时，它便会效仿区政府的角色，利用体制惯性，将工作任务不断转移给居民委员会。“责任无穷大，权力无限小”是如今大多数居民委员会的真实写照。这种体制惯性导致的必然是街道办与居委会之间行政与自治的权责失衡。行政有权、自治萎缩是社区治理过程中所面临的窘境。

2.自治系统之间：相互推责却又争权夺利

近年来，随着物业的兴起，居民委员会与业主委员会、物业公司之间因权力责任模糊不清所产生的冲突非常普遍。例如，《城市居委会组织法》规定，居民委员会有义务协助政府做好宣传教育、公共卫生与绿化等与居民切身利益相关的工作，而根据《物业管理条例》的规定，物业公司也负有做好社区卫生、绿化等责任。此外，居民委员会注重的是社区内全体公民的公共事务，业主委员会则着重管理与社区物业相关的公共事务，尽管二者的权利范围和工作内容不尽相同，但职责重合的部分却仍然会让二者有所互动，这种互动中也暗含着冲突。综上，由于各主体的职责范围有着交叉和重叠之处，在落实中出现相互推卸责任的情况也就在所难免。

（三）社区治理过程中的双重风险

1.基层政府可信度的下降

基层政府部门将权力下放给街道办事处和居民委员会，带来的不仅仅是街居繁重的工作任务，同时还有分散下去的责任和风险。政府这种过度行政化的倾向，导致了居民眼中政府的无限责任，居民往往将问题得不到解决的原因指向政府。“无论什么地方出了事，那都是政府的责任”。一些重大危机事件发生后，现有的追责程序往往难以明确引发危机的责任主体。而在民众的思维惯性中，政府负责一切事情的兜底，自然又把这个责任算到政府的头上。长此以往，政府的公信力会受到影响，甚至陷入“塔西佗陷阱”。

2.基层治理系统间冲突的升级

社区治理实际上是多个治理系统共同参与并实现治理的一个过程和机制，最终目的是为了实现社区自治。然而在现实的社区治理过程中，这些位于基层的治理系统间却不可避免地存在着矛盾与冲突。例如，政府相关部门为了政绩，会希望社区内业主委员会的成立数量和比例有明显起色，因此会倡导推动物业管理新政。而成立业主委员会后，业主的权利意识增加，业主与物业公司的纠纷直线上升，一旦物业公司不能解决问题，居民便会越过街道办事处，直接向政府相关部门上访。居民这种信访不信法的行为观念给政府带来了不小的压力。导致近些年来见之于新闻媒体的非法上访、个体泄愤、个人反社会极端暴力事件等事件层出不穷。

三、社区治理风险的防治对策——党建引领

作为社会治理的重要基础，社区治理必须在党的领导下进行。推动党建工作与社区治理的深度融合，必须以党建为引领契合主体间的价值认知，以党建为引领明确主体间的责任边界，以党建为引领保障主体间的功能衔接（见图2）。

图2 社区治理风险的防治对策——党建引领

（一）契合主体间价值认知

1.确保政治引领

党在国家事务管理和社会治理中发挥着核心作用。为确保社区党组织的政治引领功能，一方面要保证社区准确执行国家相关政策制度，发挥基层党组织的引领功能，按照书记带党员、党员带群众的方式，让党的意志充分“走入”基层群众的心里。另一方面，要利用基层党组织带动社区民主自治建设，保障社区居民应有的参与权。此外，充分发挥基层党组织的监督作用，确保社区自治组织能够合法依规运行，进而推动我国依法治国进程。

2.加强思想引导

“思想走在行动之前，就像闪电走在雷鸣之前。”只有在思想上足够坚定，方向上才能足够正确，治理上才能足够智慧。要使基层党组织思想上足够坚定，党员的角色作用不言而喻。社区治理主体内的党员要认清自己的主体地位，积极主动参与社区治理，做好思想引领者的工作。具体应该做到：积极向居民宣传、解读党和国家关于社区治理的最新政策；宣传法律法规，帮助居民形成法治思维；弘扬核心价值观，提升居民对社区的认同感。

（二）明确主体间责任边界

1.精确定位主体角色

广泛而平等的参与是社区协同治理网络结构的开始。对此，一方面要以党建工作为引领，推进行政系统的改革，清晰而明确地确定其角色定位，合理界定其对社区事务的管理权限，另一方面，要推动网格化党建下的社区治理。在网格化管理平台的基础上，每个网格配备由社区内党员、热心社区事业的人员和普通居民组成的“三员”，将街道办事处、社区居委会和业主委员会的办事情况、服务质量等在平台上予以展示，置于居民监督之下，利用居民监督倒逼治理主体站对自己的位置，负起自己的责任，做好该做的服务。

2.全面激发自治活力

激发党员和居民的参与意识与热情，进而提升社区自治水平是提升社区治理水平的当务之急。对此，一方面要在社区内开展各种针对性活动，通过基层党组织自身的建设，激发和提升社区内各党员的积极性、主动性，注重老党员作用的发挥，完善新党员带动非党员的社区治理方式。另一方面，重构社区内党建组织体系。纵向上，建立从社区党委到——网格党支部——楼栋党小组——党员中心户的五级架构；横向上充分发挥居委会、业委会、物业等自治主体共同参与的社区治理模式，推进基层党组织引领自治，充分激发社区自治活力。

（三）保障主体间功能衔接

1.培育“邻里”信任机制

城市社区是特定地域范围内城市居民情感联结的产物，从根本上具备建构信任机制的条件。要积极利用社区党组织在社区中的领导地位，做好组织动员，团结党员群众参与，切实做好“媒介”的角色，改变治理主体不信任、不合作的价值观念，使主体间协同治理成为可能。例如，引导以区政府、街道办事处为代表的行政系统，以“服务”代替“管理”，增进信任与尊重，营造公开承诺的治理氛围，拓宽互信协作平台的治理空间。

2.完善社区治理结构

条理清晰、环环紧扣的城市社区事务工作制度链能够增加治理主体的规则性。要实现基层党委领导、政府管理、群众自治的协同互动，社区党组织首先要协助街道党工委做好换届人选考察和把关，避免“黑箱”操作。其次社区党组织应加强对业主委员会的领导，引导社区内老党员担任业主代表，切实走好群众路线。最后要构建“红色”物业，在物业企业内部建立党的基层组织，并选派或指定党建工作指导员，使物业能够成为党联系和服务群众的重要力量。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导社区治理主体依法有序组织开展工作。