基于多源流理论的公共政策短期流变研究——以2020年6项房产新政为例

广西大学 严琳

一、前言

2020年的经济形势由于受突发公共卫生事件的影响变得异常严峻，一些“试探性”的新政策逐渐出现在3月份出台的救市政策中。我国在疫情期间房地产行业共有100多起救援行动，但在不到一个半月的时间内就有6项短命的新政见叠出。有仅存活了两天（从3月15日到17日）的山东济南限购松绑的救市新政，最短的新政出现在从发布到删除只花了两个小时的浙江海宁，广东广州3月3日发布的房地产新政也是当天发布当天撤下。如表1。

表1 房地产新政策

这些现象加剧了房地产商的产业成本以及公民的生活成本，致使公民满腹牢骚，破坏了政府的公信力。由此可见，全国各地频频出现的政策短期流变，危害不容小觑。

二、相关理论

多源流理论由政策学家约翰·金登提出，他认为在政策系统中存在问题源流、政策源流、政治源流三条源流。问题源流是指政府如何关注某一个问题上，是现实社会所形成的溪流。政策源流是针对某一政策问题在政策原汤里漂浮的各类思想。政治源流一般包括国民情绪变化和利益集团活动等因素。三条源流耦合后，打开政策之窗。

三、房产新政短期流变的多源流分析

笔者在整理和归纳相关文献后，发现房产新政频繁短期流变的动因主要有：政策自身的缺陷、政治领导者的政绩观、利益集团的博弈等。而这些动因与多源流理论十分相似，比如政策自身的短缺可归入问题源流；政策是否符合标准可归入政策源流，政府、利益集团的博弈等可归入政治源流。这三大源流的因素耦合，开启了终结新政的政策之窗。

（一）公共政策短期流变的问题源流

政策自身缺失科学民主决策。对这些房地产新政的出台过程以及内容分析，可发现它们自身就暗藏缺陷。第一，政策本身缺乏科学性。政策要正确反映社会发展的规律，有科学的理论依据，代表公众的根本利益，然而一些新政却与这些性质背道而驰。比如，柳州地产新政首付降低，二手房转让松绑等只是短期内刺激当地经济的权宜之计，但它们会加剧当地的一些公民的投资房产，转手抬高房价赚取利润的行为，这无疑是与“房住不炒”的国家政策背道而驰的。第二，政策制定缺乏民主决策的过程。一项重要政策的制定和实行，与人民的生活、经济与社会的发展密切相关，然而一些地方政府在制定新政时，并没有征求群众意见和专家论证的行为，在民主化方面的缺失也是显而易见的。

（二）公共政策短期流变的政策源流

政策不符合固有标准。地方政府在制定房地产新政时，更多考量的是所处经济环境的因素。政策也受到环境的影响，因此了解国家的实际国情以及地方的经济情况对制定科学的公共政策来说非常重要。我国目前遭受着新冠疫情的冲击，经济形势异常严峻，而房地产行业对我国经济的影响力是其他任何行业都无法比拟的。房价要稳、房住不炒的政策方针依然没变。但是地方政府若是以自身经济利益最大化作为目标，在规划经济时便更偏好于高税收以及短时间内有较高收益的产业，而房地产行业就很好地综合了这两点。目前，我国许多地区经济体的产业结构都存在一些缺陷，许多地方经济的发展都依赖于房地产行业的高税收，因此，地方政府会考虑为了短时间内的较高收益而制定刺激房地产增长的“短命政策”以缓解经济危机。

（三）公共政策短期流变的政治源流

首先是决策者的自利的思想。根据“理性经纪人”假设，不同的目标群体都是为了自身利益最大化。在房地产政策中，中央和地方政府构成了自上而下的委托代理关系。然而在这一层关系中，地方与中央的目标发生了冲突。中央政府坚持对房地产市场的调控、促进房价合理、房住不炒，而地方政府会为了地方的税收收入增加和经济增长，制定刺激房地产短期发展的政策。

此外，监督和惩戒机制的缺失也是“短命政策”频频出现的重要原因。如果没有相关的监督和惩戒的措施，在决策过程中，少数领导决策者对制定政策缺乏谨慎之心，凭着主观臆断随意制定与撤销。此外，在责任认定过程中，问责内容模糊，哪些内容应该被问责，在多大程度上应该被问责等规定得不够详细，使得政策责任难以追究。

（四）政策之窗的打开

在各地房地产政策中，政策自身科学民主决策的缺失，政策不符合固有标准，地方政府的自利性观念等问题源流、政策源流、政治源流中的关键因素都指向该政策的急遽式终结，政策之窗顺利打开，出现政策终结。

四、房产新政短期流变的治理策略

（一）科学民主制定公共政策

首先要对政策制定过程进行规范。一方面，地方政府在制定政策时要充分考量多方面的影响因素，比如中央政府的大政方针、科学的理论依据、人民群众的根本利益等，要用严谨的科学态度与逻辑顺序来制定政策。另一方面，政府应制定相关法律，确保决策程序得到遵守，使决策过程和科学系统成为强制性法律标准，凭借公共程序的公正促进公共政策的公平。其次，要畅通和规范公民参政进程的各种渠道。在公众广泛参与的基础上制定公共政策，可以赢得公众的信任和支持，并能更好地满足多重利益要求。公民参政的相关体制应当由法律来规定，以保证公民诉求能够进入公共政策体系，表达和获得自身合法的利益。同时，在制度上保障和规范专家论证的实施。要重视专家智囊库的提议，制定政策时可咨询专家意见，政策颁布前请专家论证政策是否科学可行。但也要警惕部分地区专家被领导取代的问题，因此，要建立相关的监督机制以及专家负责制度，使决策更严谨、更科学。

（二）改革和完善地方政府决策相关制度

首先，要不断改善政府的绩效评估体系。在颁布政策前，地方政府应充分利用所有可行的技术与手段来评估政策执行事务实际效果，以保证政策能够顺应政策的外部环境。同时，建立公民满意度等评价体系，可以促进地方政府了解公民的需求，并为了公民满意度的提升而追求公共利益，实现社会目标。此外，还应实现评估体系的多元化和开放性，推动地方政府政绩观从一味追求经济发展向追求公共利益的管理思维转变。除了政府内部建立一些评估体系以外，还可以通过建立第三部门的独立的评估机构，由专业的人员与团队来进行专业的评估。

此外，要划分好中央和地方的决策权，建立保护地方自主决策与中央政策统一的有效机制。首先，要建立有效的中央和地方协商机制。中央与地方的政策应保持高度相符的价值观。中央制定总体政策时，一则可适当放权，让地方政府参与决策，充分利用地方政府对当地情况的熟悉程度，为总体决策提供有效的参考。二则在决策中，中央与地方政府联合协商时，应建立相关机制以保证协商有序进行。再次，构建合理的激励约束机制。在激励机制中应严格按照中央政府制定的政策和程序给予优惠，以鼓励地方政府更积极地为公民服务。但是，对于那些被动、敷衍政策和政策缺陷的地方政府，我们应该通过惩罚机制来剥夺地方政府的利益，在合理的激励约束机制作用下促成地方政策的科学性。

（三）提高地方政府决策主体素质与能力

决策者的个人修养影响着政策的效率和成果。因此，首先要转变决策主体的思维定式，对政策制定要有敬畏与谨慎之心，而不是凭着主观臆断随意制定政策与撤回，要培养决策者的法律观念。其次，决策主体要建立科学的价值观。决策者往往扮演着各种角色，他们面临的是各种复杂的社会问题。因此，要多方面培养与考察决策者的能力，包括治理理论、职业操守等个人修养，还要建立外部的刚性机制对决策者进行监督与鼓励，包括监督机制、激励机制等。从内部个人修养和外部刚性机制来促进决策者形成科学的价值观。第三，决策主体需建立正确的政绩观。除了加强培训与宣传，还要完善绩效考核体系，督促地方政府领导改变“GDP”政绩观。同时，要建立双向评价机制，让公民加入领导监督、任免制度，这也会对地方政府随意决策的行为形成刚性制约。