地级市政府推进校外培训机构治理政策的文本分析

徐 玲 戴红利 胡 夏

(首都师范大学 教育学院，北京 100048)

一、研究缘起

2018年，我国校外培训行业总体收入达到4 900多亿元。[1]为规范校外培训机构的市场发展环境，为学生提供校内与校外和谐统一的教育环境，2018年2月教育部等四部门发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(以下简称《通知》)，揭开了新一轮治理整顿校外培训机构的序幕。随后，各省、市、自治区为贯彻落实《通知》精神相继颁布了校外培训机构治理工作方案或者管理办法，紧接着部分地市、区县教育行政部门也出台相关政策来进行响应。

政策实施是一个动态的从国家到地方渐进推进、逐步细化的过程。某项教育决策既需要国家宏观政策的顶层设计，也需要地方政府的基层探索。一般来说，地方政府作为校外培训机构治理政策制定者和执行主体，会对中央政策进行一定程度的移植与创新，以展现出地方政府的执行能力。但祁占勇[2]、丁亚东[3]等的研究表明，省级政府的治理政策方案与中央的《通知》存在着高度同质性，这使得国家政策推进低效，也压抑了地方政府的政策创新力。在从省级政府向地级市政府的政策进一步推进细化的过程中，地级市政府的治理政策是否也呈现出同样的问题，有待于深入探究。

通过梳理近几年的文献，已有研究集中在分析我国校外培训机构治理政策的变迁历程[4][5]，以及用文本计量方法分析中央和省级治理政策文本与政策工具[6][7]，鲜少有对地级市政策文本做研究。政策文本既是政策执行和绩效评估的重要依据，也是政策主体调控和管理行为的印记，是政策过程可记录、可追溯的客观反映。[8]因此，本研究对地级市校外培训机构治理政策与中央、省级政策从文本属性与内容方面做比较分析，发现地级市治理政策的特征与问题，以此反观中央政策在地级市层面的推进状况，为后续制定更加科学有效合理的地方治理政策提供建议，也为三级政府治理政策的实施提供参考与借鉴，还为提升校外培训机构治理效能提供智力支持。

二、研究设计

(一)研究思路与方法

首先，确定政策样本。本研究从国内294个地级市中分层抽样选取了70个地级市2018年所颁布的校外培训机构治理政策文本，它们全部来自地级市教育局或政府网站。其次，采用文本的定量与定性相结合的分析法，对文本中的关键词做量化与编码处理。

(二)政策文本分析框架

通过分析校外培训机构治理政策文本，确定了编码结构，分为一级编码2个和二级编码8个，构建出政策文本分析框架(表1)。采用文本分析法，对70份政策文本样本编码归类并记录其相关信息，并运用NVivo软件对编码条目进行统计分析，以剖析当前我国地级市校外培训机构治理政策文本的特征与存在的问题。

表1 政策文本分析框架

(三)数据收集

到2020年底，全国总共有294个地级市。本文从除港澳台、4个直辖市之外的27个省和自治区中分层抽样选取了70个地级市(表2)。首先，将每个省的地级市按照GDP(2018年排名)进行层级划分，尽可能保证所选取的地级市来自不同的GDP水平；其次，按照四分之一的比例选取，并确保每个省的省会城市和大连、宁波、深圳、厦门、青岛这五个计划单列市均被选取，由于部分地级市的政策文本未能获得，故个别省份的地级市数量不足四分之一。

表2 选取的地级市样本

三、地级市政府推进校外培训机构治理政策的文本分析

(一)地级市政府治理政策的文本属性

1.治理政策的响应速度比较迅速

2018年2月13日教育部等四部门发布《通知》，各省市自治区快速做出反应，于同年3—5月间制定出校外培训机构专项治理的意见，并要求各地级市也出台相关政策。在政策响应速度上，以省级政策发布的时间为节点，将地级市划分为优先型、快速型和缓慢型三类。优先型的城市占比11.4%，有连云港、南昌和衡水等7个城市，它们都是优先于本省政策发布的时间出台政策，反映出它们对国家治理政策的关注和重视。信阳、南宁、合肥与淮北等42个城市的政策反应为快速型，占比60%，在本省政策颁布后两周到一个月内便迅速出台治理行动方案。70%以上的地级市的政策是在一个月之内发布出来的，快速的政策响应速度反映出地级市政府具有较强的政策制定能力。其余的21个城市在本省发布政策后超过一个月才出台相应文件，其中最为迟钝的是呼和浩特市，时隔一年多于2019年11月14日才发布专项治理行动通知。

2.治理政策主体多元，但协同治理水平不高

校外培训机构专项治理政策的主体多元，中央级别的《通知》主体为教育部、民政部、人力资源社会保障部和工商总局(以下简称“四部门”)，其中以教育部为主，其他部委协同参与。从各省份的政策主体来看，85%的省份与中央保持一致，也是四部门。地级市政策涉及的主体更为多元化，总数为11个，包括教育(体育)局、公安局、民政局、人力资源和社会保障局、工商行政管理局、人民政府办公室、食品和市场监督管理局、行政审批局、城市管理局、公安消防局、行政执法局。呼和浩特和乌鲁木齐等7个城市都是教育局为单独主体，阜阳、济南、开封等9个城市都是人民政府办公室为单独主体，四部门作为政策主体的地级市数量最多，占比为54.3%，所涉及的四部门与中央《通知》、省级政策的四部门保持了高度的一致性。

校外培训是一个复杂的社会和教育问题，对其进行治理是一个系统工程，这不仅仅是教育部门的职责，亦是民政、工商等部门的职责[9]，同时需要多部门的协同治理。协同治理不是简单地对多部门进行分工，而是在明确分工的基础上加强沟通与联动联管。67.7%的地级市区分了牵头单位和责任单位，如山西阳泉市明确表示“建立由教育行政部门牵头，民政、人社、工商等部门共同负责，公安、消防、城管等相关部门参与的工作机构”，有的政策文本表述为配合单位。即使这些地级市明确了牵头和责任单位，但是其中57.1%的地级市存在着牵头和责任单位的协作方式和方法不够明确的问题。而32.3%的地级市只是在政策文本中对各部门的职责进行了划分，没有明确牵头和责任单位。可见治理主体多元，但协同治理水平不高。

3.治理政策文本名称趋同性强，地方性不足

地级市政策文本名称分为方案和通知两种，或是沿袭本省，或是借鉴中央政策的名称，使用方案作为标题的城市比例高达85.7%，而使用通知的只有14.3%。并且，54.3%的地级市与其所在省份的政策名称完全重合，8.6%的地级市与中央政策名称保持一致，还有14.3%的地级市简化政策名称，去掉“切实减轻中小学生课外负担”等字眼，11.4%的地级市增加“有偿补课”的字眼，如呼和浩特市将中小学教师在培训机构兼职和有偿补课写进专项治理政策文件的标题中，突出强调治理的重点为在职教师兼职和有偿补课。

从文本名称的角度可见，地级市与国家或省级颁布的政策基本保持一致，体现出地级市政府的治理方案与上级文件之间趋同性强的特点，也体现出对中央和省级政策精神的积极贯彻。但此种趋同的状况也反映出地级市在政策制定时出现“懒政”现象，将学习借鉴上级或其他地区的方案演变成雷同与照搬，没有根据本地的课外补习的状况和校外培训机构的实情有针对性地制定政策，自然也就没有体现出因地制宜的原则。

4.治理政策文本结构既有移植，又有创新

从文本结构来看，中央《通知》发布的政策文本包括指导思想、治理任务和整改要求、治理分工、治理步骤、组织实施五个方面。各省份政策文本结构为五部分的有11个，占比为40.7%。梳理地级市的政策文本结构，可发现只有南宁、大同等7个城市的政策文本是完全与中央《通知》的五部分结构一致的，占比仅有10%，25.7%的地级市政策文本仍为五部分的既有结构，但武汉、淮北市等将职责分工替换成治理对象，福州市的政策文本缺少指导思想和职责分工，而增加工作目标和治理对象两个部分。政策文本包含六部分的地级市有保定、信阳等17个城市，有的增加目标原则，有的增加工作机制和组织机构，占比为24.3%。还有15个地级市的政策文本结构是四个部分，缺少指导思想或组织分工(表3)。尽管政策文本结构的组成部分有所差异，但所有地级市都对治理任务和要求、治理步骤有非常详细的说明。

表3 地级市政策文本结构

由此可知，地级市政府在政策制定过程中移植中央政策文本结构，与它保持了一致性。其原因有以下两种解释：一是由于上级政府权威压力的存在，下级政府在制订校外培训机构治理方案时必须遵从上级要求，要与中央精神和国家大政方针保持一致，杜绝政治逾越，学者称之为“强制性机制”[10]；二是中国的威权体制促使下级地方政府官员为了政治晋升和保全官位更加乐于服从上级政府的指令和要求[11]。于是，现有体制下中央政府的政策在省级、地级市政府的治理方案中表现为较高程度的趋同性，其本质是对中央政府政策的服从与响应。

地级市政府又在移植的基础上进行增添或删减，其政策文本结构更为多样，甚至达到七至八个部分，所增添的内容更为丰富，更加详细具体，这说明地级市政策具有一定的创新性。杨宏山根据地方政府的学习能力、中央政府的介入度，将地方政策创新分为争先、模仿、自主、守成四种模式，对于中央政府高度关注的政策领域，学习能力较强的地方政府为谋求政绩，会积极探索政策创新的新路径，从而形成争先模式。[12]中央在2018年2月13日发布的《通知》里明确指出各地需要在2018年6月底之前向教育部报送专项治理方案、举报渠道等信息，在中央高度关注并且强介入的情况下，90%的地级市政府学习能力较强，会对自身的政策文本结构进行灵活处理，有自己的创新之处，没有拘泥于中央文本结构。

(二)地级市政府治理政策的文本内容

1.指导思想与中央一致，旨在贯彻中央的教育方针与精神

指导思想在政策中具有重大的引领作用。图1显示了政策文本中指导思想使用的高频词，由图1可知，“全面”“规律”和“发展”位居前三，与“全面”相关的表述是“全面贯彻党的教育方针”，与“规律”相关的表述是“遵循教育规律和青少年成长规律”，与“发展”相关的是“发展素质教育”和“确保中小学生健康发展”。在党的十九大报告中，习总书记提出在全面建设小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标的过程中，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先的位置上，要落实立德树人的根本任务，也要发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。这反映出治理政策是在党的教育方针的领导下制定的，宗旨是要遵循青少年成长规律，促进学生身心健康与全面发展，培养出能担当民族复兴大任的时代新人。其次，频数居于三至六位的词汇是“依法”“治理”与“落实”，体现出地级市对校外培训机构的治理是要依法进行，并要落实到位。可见，从中央到地级市，在校外培训机构专项治理工作的指导思想上保持了高度一致，这符合我国政府工作的基本国情，即党的大政方针、重要思想不能变。

图1 地级市政策的指导思想高频词云图

2.治理步骤与中央一致，呈现出运动式治理的状态

治理步骤代表着政策的推进方式，它是影响政策效果的重要因素。一般来说有两类推进方式，一类是常态化推进，一类是运动式推进。中央《通知》是以专项行动的方式对校外培训机构进行治理整顿，属于运动式推进。其治理步骤划分为三个阶段，第一阶段为全面部署和排查摸底，侧重于摸清校外培训机构的数量，找出所存在问题的具体情况与表现，确立黑白名单；第二阶段为集中整改，对有问题的校外培训机构进行集中整治与管理，这是治理过程的重点；第三阶段为专项督促与检查，是在治理过程中对落实不到位的校外培训机构进行抽查和强化监督，将责任主体落实，以确保治理整顿取得实效。68.6%的地级市，如厦门、深圳、大连、武汉等与中央保持一致，也以三阶段为主。由此可知，地级市和中央的治理步骤都以运动式治理为主，而不是常态化治理的推进方式，这不利于规范校外培训机构，打造和谐统一的校内与校外教育生态，也在一定程度上造成政策资源的浪费。

从治理步骤所涉及的时间周期来看，中央的《通知》规定于2018年6月底前完成第一阶段，用时4个月，2018年底前完成第二阶段，用时6个月，2019年6月底前完成第三阶段，用时6个月，治理周期总计16个月。除了河北省、湖南省、山东省和黑龙江省将治理完成时间提前之外，其余的23个省和自治区的治理时间都与《通知》所规定的时间一致。70%的地级市的治理步骤所规划的时间与所在省要求的时间一致，21.4%的地级市早于它们所在省要求的时间，8.6%的地级市治理完成时间晚于其所在省要求的时间，其中驻马店是2019年5月才发布政策的，颁布时间滞后，导致治理时间延后，政策要求在同年11月底之前完成，既晚于省级，也晚于中央所设定的时间安排。

从表4可以发现，58.6%的地级市的治理行动持续时间为12个月，17.1%的地级市的治理周期仅有6个月，治理周期较短。再者，在治理过程中要对校外培训机构存在的问题及其原因仔细排查，这是地级市政府治理工作时先期考虑的前提条件。可是，90%以上的地级市排查摸底时间太少，仅规划安排了2个月，无法对成百上千家培训机构逐一排查，这会导致所获得的信息不够充分与明确，对现存的问题认识不够深刻，相应地就会产生治理混乱不当以及治理效果不佳的后果。

表4 地级市政策治理周期

3.治理措施更为细化，但可操作性不够强

政策措施是政策可以有效执行的重要抓手和制度设计，直接影响着政策的有效性[2]，而且政策中具体治理措施的设计以及适切性，对治理效果有着直接的影响[3]。中央《通知》提出六条措施，可以归纳为停办整改无证无照无资质机构、严禁“超纲教学”“提前教学”和强化应试的教学行为、严查公办学校和教师不良教育教学行为三大类。50%的地级市治理政策措施以六条为主，与中央《通知》保持一致，余下50%的地级市都是在六条治理措施基础上进行补充和细化的。从表5可见，在“停办整改无证无照无资质机构”方面，长沙、西安、武汉和黄冈市等增加了禁止违规招生宣传、禁止违规收费、整治擅自变更办学地址、整治超范围开展培训业务行为、涉嫌非法集资或诈骗、制定并实施黑白名单制度等具体做法。保定、郑州和呼和浩特市也细化了校外培训机构的行为，禁止以夏令营名义开展学科类补习，严禁等级考试与学校招生挂钩，规范面向基础教育领域开展的竞赛表彰活动。山东省所辖地级市的治理措施中增加了义务教育学校一律免试招生入学、严格学生作业布置、严格规范日常考试等针对学校和教师行为的内容。

表5 部分地级市治理政策措施的细化情况

政策措施的可操作性是指导政策执行者具体实践，保证治理工作有效进行的关键因素之一。教育政策执行过程会受到各种各样因素的影响，其中作为主体因素之一的政府在教育政策执行活动中发挥着主导作用。地级市政府既是中央政策的地方代表者，又是中央政策的执行机构，承担着中央教育政策方案贯彻落实的职责。[13]再加上我国各地区经济发展速度有快有慢，课外补习参与率有高有低，校外培训机构的数量有多有少，上述因素就会导致地级市政府在制订治理方案时不能完全照搬照抄中央与省里政策，而是要因地制宜，结合当地现实情况对治理措施进行细化，使之具有可操作性，因为可操作性强的治理措施是政府行政强制力的重要辅助和补充。35个地级市的学习能力较弱，对本地校外培训机构情况了解和认识不足，直接移植中央政策，可操作性强的治理措施不够，这会造成政策在实际运行中落实不到位的现象。

4.重视政策执行的部门联动机制，却轻视治理的长效机制

教育政策执行是教育政策过程的一个关键环节，在实现教育政策目标过程中发挥着至关重要的作用。政策执行的保障机制是指通过一定的细则和要求来使政策得到贯彻实施，强调的是对整个政策执行或实施过程中的各种变量及其相互关系的认识和控制。[2]

《通知》中对政策执行的保障机制可以归纳为五个方面，包括建立健全部门联动机制、加强宣传与舆论引导、加强督导检查、畅通群众反映渠道以及建立长效机制等。依据这五个方面对地级市治理政策执行的保障机制的相关条目做了编码处理，由表6可知，50多个地级市对建立健全部门联动机制和加强宣传与舆论引导机制特别重视，也有40多个地级市对加强督导检查和畅通群众反映渠道这两个机制较重视；而建立长效机制，地级市重视程度不高，占比仅有24.3%。

表6 地级市政策执行的保障机制参考点

从具体的政策文本来说，在部门联动机制方面，地级市建立了部门工作的沟通机制、互助机制与督查机制，如广州市提出设立“校外培训机构专项治理办公室”，办公室设在市教育局，各部门派员参加，集中办公。在宣传与舆论引导方面，地级市提出强化正面舆论引导，加强舆情管控能力，如拉萨、青岛市提出宣传法律法规和政策，创设宣传载体，树立规范典型，充分发挥舆论导向作用，形成强大的专项治理态势，对培训机构不良行为形成震慑力。在督导检查方面，亳州市等提出成立工作小组、把控工作进度、及时进行反馈等具体手段来进行监管，并推广有效经验和做法。在畅通群众反映渠道方面，保定市公布专项治理领导小组办公室工作时间和休息时间的举报电话，并报上级教育行政部门备案，以确保群众反映情况的渠道畅通。在建立长效机制方面，地级市提出建立并逐步规范校外培训机构全过程的监管机制，保证已建立的规章制度能够长期正常运行并有效发挥其功能。如成都市提出构建完善的制度体系、健全各部门联合的监管机制、建立信用信息公开机制、提高学校办学水平与质量、积极推动校内课后托管服务工作等举措；信阳市提出严格校外培训机构准入制度、推进招生制度改革、推进学校课程改革等；南京市提出通过改进监管方式、完善管理制度、引导行业自律等方式，形成校外培训机构监督管理的长效机制。

众所周知，校外培训机构治理行动是庞大而繁杂的，涉及的部门类型繁多，非单个部门所能完成，必须在加强组织领导下，多个部门建立联动机制，互相沟通，合作互助才能完成。并且，该政策的贯彻执行离不开家长、学生、学校、校外培训机构的理解与配合，因此地级市政府在贯彻该政策时强调必须建立健全部门联动机制，做好舆论引导与宣传工作。

地级市政府也重视督导检查机制。政策评估是政策过程一个不可缺少的组成部分，是决定政策继续、调整或终结的依据，也是提高政策执行质量和效率，促进预期政策目标实现的重要手段。地级市政府作为中央、省级政策的执行者，有必要强化政府机构的监督，并扩大监督范围，让公民和社会团体参与其中来进行社会监督，以真正实现对校外培训机构治理政策执行落实的有效监测与督查评估。

另外，地级市政府也较为重视畅通群众反映渠道这项工作，因为地级市政府作为民众能直接接触到的“最近的政府”，对公民的校外培训机构的不满情绪与课外补习的怨言和诉求有积极回应的责任，而且对重大舆情和社情民意及时做出有效回应，是地级市政府民主与科学的教育决策的内在需求，也是地级市政府提升治理体系与治理能力现代化的题中之义。

需要注意的是建立长效机制在地级市治理政策中提及的比例不高，从一个侧面说明地方政府把校外培训机构的治理看作一种阶段性的、暂时性的运动，没有计划对校外培训机构进行长期有效的治理。

五、地级市政府推进校外培训机构治理政策的建议

(一)注重操作性强的政策的生成与调整，使其更贴近地方实际

自上而下的政策移植重点是加强政策的可操作性。如果政策具有很强的可操作性，就能使执行者更好地把握住政策精神实质，以正确执行政策的各项措施，从而使调控措施发挥出巨大的威力；反之，执行者如不理解政策实质或无所适从，必然导致各行其是，制定者也无法对执行者做出正确的监督。[14]

针对“校外培训机构治理”这种牵涉多方利益、管理属性比较复杂的政策议题，地级市政府需要结合自身的情况，包括本地的经济发展水平、培训机构数量与参加课外补习的比例、学校教育规模与质量等因素，然后对照中央和省级政策进行治理任务的详细分解，明确治理工作的具体步骤程序，更要对治理措施中的“黑白名单制度”“机构变更与终止”“责任机制和信息公开”“群众反馈机制和督导检查机制”，以及培训机构营销手段、收费标准、学费安全、教师资质等进行更为细致的规定，完善与之配套的实施细则与实施方案，然后在政策执行过程中，对上述细则规定随时进行调整，不断提高治理政策的可操作性与执行力度，以推进治理工作的顺利开展。

(二)注重政策的本地化创新，寻求政策的地方定制

在2019年的全国教育工作会议上，陈宝生部长特别提到要将“顶层设计”和“基层探索”相结合。从央地关系视角来看，中央政府放松对地方的控制和干预，给予地级市政府充足的自由裁量权，可以提高地级市政府政策执行活动的创造性，调动起地级市政府落实中央政策的积极性，从而有效地保证政策的执行，还可以规避中央政府过强的政策干预而导致的“一刀切”的困境，从而引导地级市政府参与中央政策的个性化实施，提升治理行动的政策弹性。

可见，地级市政府及其教育部门既要对中央《通知》进行宏观整体上的研究把握，吃透其中精神，还需要结合当地及其省里的中小学生的课外补习状况，并通过实地调查、网络问卷、街头采访、电视广播访谈等方法收集本地区校外培训机构存在的问题、成因和治理状况。随后，地级市政府以本地现实情况为出发点，对症下药，并且可以借助互联网先进技术建立起市域范围内统一的校外培训机构管理平台，将所有培训机构的师资、学费、培训内容与时间等信息以及政策实施细则录入其中，不断完善与创新，从而凝练出治理校外培训机构的地方专业智慧与本土特色，为同级政府、为本省、为全国的治理政策提供有效性的对照与参考，从而在“百花齐放”中做到“百花争鸣”。[15]

(三)融合常态化和运动式治理两种方式，推进系统化、整体化的治理

我国现行的升学考试制度和教育竞争的环境下，校外培训机构的问题长期积累，乱象重重，对校外培训机构的治理将是一项艰巨而且复杂的任务，不是一蹴而就的，需要建立常态化的治理制度。地方政府要认识到校外培训机构对于教育生态环境的破坏作用以及加速现有社会阶层固化的作用，要明白其治理背后的深刻逻辑，统一认识，推进治理工作常态化开展，避免出现“政绩运动”或“面子工程”以及运动式治理的顽疾。

地方政府对校外培训机构的治理不能仅仅追求一时的短期效果，还要和相关部门及社会力量整合起来，进行系统化、整体化的治理，其效果方能长久。首先，形成多方推动力，把学校、教师、社区、学生等各方主体纳入政策的考虑范围内，并发挥多元主体的行动智慧，多管齐下，形成“水坝式”而非“管道式”的治理体系。[16]其次，切实提升学校教育质量，完善课后服务保障机制，积极引导家长转变观念，减少学生及家长对校外培训的需求，削弱培训机构存在的生长土壤，营造良好的教育生态。再次，进行常态化的监督管理，进一步明确监督的主体地位，建立制度化、规范化的监管机制，要从教师资质、营销手段、内容质量、学费安全等方面对培训机构全方位地加强监管，并严格规定培训机构的准入和退出机制，还要建构出实用性较强的校外培训机构质量评估指标体系以利监督部门进行评价，并要发挥社会监督的力量，完善公众舆论、媒体监督等渠道。