生态宜居乡村建设的策略研究

包晓斌

（中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732）

在实施乡村振兴战略过程中，生态宜居是关键。建设生态宜居的现代农村是“十四五”时期实施乡村建设行动，全面推进乡村振兴的重点任务，也是推动农业高质量发展的现实需求。良好的生态环境是建设宜居乡村的必备条件，为了建设宜居的乡村生态环境，需要保护农村生态系统，合理控制自然资源利用强度[1]。同时，应加强农村基础设施建设，完善村庄整体规划布局，提高乡村公共服务的有效供给，以改善农村人居环境为突破口，推进生态宜居乡村建设[2]。

一、生态宜居乡村建设状况

（一）生态宜居乡村建设的内涵

在现代乡村建设中，“生态宜居”意味着农村生态环境安全、友好，生活环境洁净、美丽，村民居住舒适、便利。实现乡村生态宜居，需要硬件和软件建设配套。硬件建设包括房屋、道路、给排水、电力、燃气等农村生活设施建设，环境保护、卫生健康等社会建设，农田、林网等农业基础建设。软件建设包括乡村规划布局、村容村貌、乡风文明、文化传承等方面[3]。

我国城乡生态环境建设之间存在较大差距，城市人居环境建设力度也明显大于乡村。随着农民生活水平的不断提高，他们希望乡村水、电、路等基础设施得到改善，也对农村生活环境有更高的期待。同时，随着城镇化的持续推进，城市居民希望乡村能够提供休闲度假的场所[4]。在乡村经济振兴的过程中，需要同步实现生态振兴，协调农村经济发展与环境保护之间的关系。保护乡村自然资源，改善乡村生活环境和生态环境，避免以牺牲环境来换取农村经济的短期增速。加快补齐农村基础设施和公共服务的短板，促进城乡公共服务均等化。国家对生态宜居乡村建设的要求，为农村环境综合整治提出更高的标准，村民将成为生态宜居乡村建设的最大受益者[5]。

（二）生态宜居乡村建设的进展

全国各地区全面开展生态宜居乡村建设，将改善农村生活环境和生态环境作为建设的重要内容，推动乡村水、电、路等基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。实施“绿化、美化、亮化、净化、硬化”工程，促进农村生活污水和垃圾处理、饮用水的水源地保护、种植业面源污染和规模化畜禽养殖污染的防治等，探索生态宜居乡村建设模式[6]。

1.乡村生活环境建设状况

全国推进农村饮水安全建设，强化水源地保护。2018年全国乡供水普及率达到79.23%，比2006年增长24.97%。实施农村电网改造升级工程，切实保障村民生活用电，实现城乡各类用电同网同价。推进农村公路建设，加强县乡道路改造和连通道路建设，完善乡村公路网络。支持鼓励农村清洁能源开发和利用，加快推进农村清洁工程建设。全国乡级的市政公用设施稳步增加，2018年乡燃气普及率25.61%，比2006年增长50.65%。农村沼气池产气量达到112.2 亿m3，是2000年的4.33 倍。全国乡公共厕所3.55 万座，是2006年的1.22 倍，如图1所示。2017年全国农村累计使用卫生厕所户数达到21 700.6 万户，是2000年的2.27 倍；卫生厕所普及率达到81.7%，比2000年增长82.37%，累计使用卫生公厕户数达到2 997.7 万户①国家统计局，《中国农村统计年鉴2018》，中国统计出版社，2018。。

2018年全国集中供水的行政村达到396 384个，比2007年增长60.58%。集中供水的行政村比例为75.24%，比2007年增长74.17%。村庄年生活用水量169.37 亿m3，供水普及率达到77.69%，比2007年增长73.96%，如表1所示。

表1 行政村供水变化†

2018年全国3 117 个乡对生活污水进行处理，污水处理率18.75%。2018年全国乡生活垃圾中转站9 423 座，乡生活垃圾处理率持续提高，2018年达到73.18%，生活垃圾无害化处理率32.18%。2014年对生活污水进行处理的行政村数量54 574 个，是2007年的3.64 倍。对生活污水进行处理的行政村所占比例10.0%，是2007年的3.85 倍。对生活垃圾进行处理的行政村数量263 412 个，是2007年的4.56 倍。对生活垃圾进行处理的行政村所占比例48.2%，是2007年的4.77 倍，如表2所示。

2.乡村生态环境整治状况

2018年全国乡绿化覆盖面积达到87 833.14 hm2，其中，绿地面积49 290.93 hm2。乡公园绿地面积3 736.51 hm2，人均公园绿地面积达到1.5 m2，是2006年的1.76 倍。乡绿化覆盖率达到13.43%，比2006年增长20.99%，如图2所示。

图2 全国乡绿化水平变化

2013—2017年，中央财政累计投资6 592 亿元，用于支持农业生态环境建设，保护乡村山水田园景观，保持农村环境整洁。2017年全国2.8万个村庄完成环境整治的任务，累计达到13.8 万个村庄。全面开展化肥和农药减量控制行动，农药使用量连续三年负增长，化肥施用量实现零增长。完成26 个省（区、市）内9.2 万个畜禽养殖禁养区的划定，推进规模化畜禽养殖粪污资源化利用。

3.乡村规划布局状况

从合理规划布局出发，使乡村居住的房屋建筑、基础设施、公共空间等更加科学合理。将生态宜居乡村建设与农村综合治理、农村精神文明建设紧密结合，以村庄环境整治为重点，加强农村综合治理。完善《乡规民约》《村规民约》等制度，增强农村居民环保意识。以创业增收为根本出发点，发展具有区域乡村特色的有机农业、循环农业等绿色产业。实行乡村资源整合，制定村域综合治理规划[7]。深入挖掘乡村的自然地貌和民俗风情等特色，发展乡村风景观光、文化体验及休闲度假等生态旅游。在村容村貌及景观改造上凸显区域特色，将乡村本土文化融入到生态宜居乡村建设实践中，坚持以文化传承和发展为根本出发点，保护乡村历史古迹，弘扬优秀农耕文化，继承传统技艺，推动乡村文化振兴。创建生态文明示范村，组织开展村庄环境治理、卫生保洁、房屋庭院美化等活动。倡导村民树立正确的价值观，提高自身文明素养，保护人居环境，维护公共设施，倡导健康生活方式。举办各类乡村文化节，加强文化广场建设，组织开展各种有益的乡村文化活动，促进乡村文明和谐[8]。

二、生态宜居乡村建设面临的主要问题

（一）乡村环保设施薄弱，公共卫生服务不到位

我国乡村自来水普及率和污水处理率均低于城市，同时，乡村人居环境管理水平落后于城镇化发展水平。大多数乡村环保基础设施不足，难以开展村庄的污水处理系统和粪便处理系统等设施的配套建设，乡村污染排放现象依然存在。许多乡村没有建成密封式的垃圾箱，所建垃圾池是开放式的。缺乏乡村环卫车辆，不能及时运送，部分乡村卫生配套设施形同虚设。尽管目前城乡垃圾收运一体化模式运行平稳，但是仍需进一步改善乡村垃圾收运和处理环节，积极推广垃圾分类，建立乡村垃圾资源化利用体系。

（二）乡村总体建设规划不能适应发展需求

一些地区未能制定乡村总体建设规划或者规划不尽合理，照搬城镇建设样式，缺乏整体空间布局，宅基地违规占用，农房建造无序，没有综合考虑供水、排水、植被绿化、社区活动场所、农业废弃物处理、生活垃圾处理、厕所改建、畜禽养殖粪污处理等所需的配置，导致公共资源抢占和工程重复建设。有些村庄未能设置适宜的集中倾倒生活垃圾的投放点，造成垃圾收运困难。部分村庄建设不注重区域特色，房屋设计和建造雷同，没有体现美丽乡村风貌。

（三）乡村生态环境缺少有效的监管手段

一些企业搬迁到农村地区，由于缺少环境监管，这些企业随意排放污染物，致使地区土壤与河流遭受污染，农产品产地环境污染日益加剧，严重影响农产品质量安全，也给当地农民生活带来危害。许多乡村的污水排放方式依然非常粗放，没有建立系统的污水处理管道和设施。乡村生活污水直接排到河道里，渗入地下，不仅造成水资源浪费，也导致地表水和地下水污染，对下游地区饮水安全构成威胁。同时，乡村生活垃圾处理不当、厕所革命开展不彻底等问题，也对乡村生态环境造成负面影响。

（四）乡村人居环境治理投入不足

目前，许多地区乡村生活垃圾清运及其资源化利用、畜禽粪污集中处理、农作物秸秆综合利用、卫生厕所改建、生活污水处理等项目，均缺少治理专项投入保障。一些乡村不能解决环境卫生保洁的人力工资和垃圾收运设施的基本经费，村民也不愿意支付垃圾处理费。通常情况下，大部分的小型单村供水工程由村集体委托专门人员进行管理，供水规模较小，水费收取率低，管护经费不足，致使水源保护、消毒净化、水质检测、设备维修等措施难以落实到位，工程效益得不到充分保障[9]。

三、生态宜居乡村建设的重点任务

生态宜居乡村建设包括乡村生态环境建设、乡村人居环境整治、乡村布局建设、乡村文化建设等，聚焦乡村生态系统保护、林草绿化、饮水安全、生活污水治理、生活垃圾治理、卫生厕所建设、村容村貌美化等领域，完成相应的重点任务。

（一）乡村生态环境建设

1.乡村生态系统保护

实行山水林田湖草统筹治理，推进乡村生态系统保护。加强乡村自然生态空间用途管制，注重耕地资源保护和水资源节约利用。坚持规划引导和权益保障的原则，对乡村土地进行综合整治，优化土地利用结构，减少对区域生态环境的干扰和破坏。改善乡村生态系统的涵养水源、改良土壤、净化空气和水质、保护生物多样性等功能，恢复田间生物群落和田园生态景观，保护乡村河湖湿地，实施流域环境综合治理。支持将河湖长的责任体系延伸至村庄，实现乡村河湖长制全覆盖。坚决禁止城市污染产业和生活垃圾向农村地区转移，避免在城镇化发展过程中农村生态环境遭受破坏。深入开展乡村环境污染治理，调整能源结构，实行农村散煤替代，逐步推广天然气、液化气等清洁能源，在具备条件的地区，全面实施“煤改气”“煤改电”的工程，推进新能源利用。瞄准乡村高耗能、高排污行业和企业，进行重点排查整治，严格执行污染物排放标准，有效控制环境风险。

2.乡村林草绿化

围绕实施天然林资源保护、退耕还林还草、防护林体系、自然保护区建设等林业重点生态工程，全面实行乡村绿化建设。根据区域特征，合理调整林种和树种结构，优化平面配置和立体配置，发挥林草植被在改善农村生态环境中的重要功效。在乡村公路和河道旁边、村庄周围以及重要水源地、生态屏障建设区等，实施植树造林种草绿化工程，增加植被覆盖面积。鼓励村民在房前屋后种植林果和花草，绿化美化庭院环境。加强村庄人口聚居地和公共空间的植被建设，提高乡村的整体绿化水平。充分利用乡村闲置土地，组织开展各种形式的义务植树种草等活动，推动具有乡村特色的绿化景观建设。严格保护乡村古树大树和特色名木，推广乡土树种，强化农田防护林建设。实现庭院、沟渠、通道、农田周围全面增绿，形成农田林网、围村片林、灌溉渠系等生态廊道，完善乡村绿化格局。

（二）乡村人居环境整治

1.乡村饮水安全

合理设置乡村生活饮用水水源保护区，严格执行生活饮用水卫生标准，加强乡村水源保护区污染防治。在水源井周围30 m 的范围内，应实行植被绿化，保持良好的卫生环境，保证水源不受污染。按照用水要求，对地下水进行定期监测，确保水质达标。合理布置村庄供水管网，更新饮水管道。选用标准的给水管材，设置检修阀口、排气阀口，安装泄水设备，便于管道维护与管理。在供水井处布置饮水消毒设备，从源头上对水质进行检测和处理，保障村庄饮水安全。

2.乡村生活污水治理

根据乡村实际状况，梯次推进生活污水治理，将城镇周边乡村的污水管网纳入城镇污水主管网；在距离城镇较远且人口密集的乡村，开展污水集中处理设施建设；在偏远人稀的村庄，推行终端污水处理设施。推广低能耗、易维护的污水处理技术，合理布置污水管道。充分利用乡村地形条件，实行短线顺势排水，减少管道迂回，保证良好的水力条件，降低污水治理成本。推进乡村水环境综合治理，实施黑臭水体整治行动，降低废水污染负荷。实施乡村河流生态修复工程，以房前屋后、村内河塘沟渠为重点，实行清淤疏浚和全面治理，确保渠塘洁净和通畅。开展乡村生活污水源头减量和尾水回收利用，推行人工湿地、氧化塘等生态处理模式，提高生活污水治理率。乡村生活污水净化后可用于农田灌概，实现村庄废水的循环再利用。

3.乡村生活垃圾治理

建立区域垃圾收运处置体系，开展乡村生活垃圾治理。在所有具备条件的县（区、市），推广乡村生活垃圾就地分类处理，实行垃圾定点存放，配备专职保洁员和垃圾清运车辆，基本做到生活垃圾日产日清。健全村庄保洁管理体系，合理设置垃圾中转站、收集点，实现村庄设置垃圾场、村民小组设置垃圾池、农户设置垃圾箱，保证垃圾处理设施设备齐全、保洁人员队伍稳定、监管制度完善。在交通便利且转运距离较近的地区，对乡村生活垃圾实行户分类、村收集、镇运转、县处理的模式，在较远的村庄，实行就近分散处理。开展非正规垃圾收集点排查整治，严禁在村庄河道、沟渠、公路等沿线存放垃圾。坚持村庄日常保洁和生活垃圾收集相结合，提高乡村生活垃圾处理能力。完善生活垃圾分类回收设施，推进垃圾资源化利用，加快乡村生活垃圾综合利用循环经济园区建设[10]。

4.乡村卫生厕所建设

深入开展乡村厕所革命，执行财政奖补政策，推进卫生厕所建造和粪污治理。推广不同类型的乡村卫生厕所，强化厕所粪污无害化处理和资源化利用。注重乡村卫生厕所改造与生活污水治理的衔接，鼓励将厕所粪污与畜禽养殖粪污集中处理并资源化利用。因地制宜选择卫生厕所建造的技术模式，严格执行标准规范，确保施工质量，健全维修服务体系。尊重农民对厕所改建的意愿，引导户用厕所进入院室，避免出现建造的厕所使用不便和长期闲置等问题。加强乡村卫生厕所的日常管护，倡导健康文明生活方式。禁止未经处理直接排放粪污，不能将处理后未达标的粪污还田[11]。在城市近郊区等具备条件的地区，加快推进乡村户用卫生厕所建设和改造，同步实行厕所粪污处理或资源化利用，实现无害化卫生厕所全覆盖。在中西部具有较好基础的地区，力争实现卫生厕所普及率达到85%以上。对于乡村新建住房和保障性住房等，须要配套建造无害化卫生厕所。全面推进乡村中小学、卫生院、社区综合服务站、集贸市场、旅游景区、公路沿线等区域的无害化卫生公厕建设。

5.村容村貌美化

开展乡村建设用地整理，优化空间配置。加强新建农房规划管控，推进“空心村”改造。实施“五化”（硬化、亮化、绿化、净化、美化）工程，集中开展村庄清洁行动。拆除村庄各种违章的建筑物，清除道路上堆放的障碍物，全面禁止秸秆焚烧。对村内废弃的场所进行综合整治，优先建设乡村田野公园。严禁供电、网络等线路的私拉乱接，保证线路有序安全。实行农户庭院自清，落实村庄环境卫生责任，确保村庄街头巷尾清洁畅通、房前屋后干净整齐、村容村貌美化。保护传统村落和乡村特色风貌，对历史文化名村、传统村落以及少数民族特色村寨、民居等进行重点保护，对具有历史和人文价值的古村落建筑不得拆建。保护乡村田园风貌，保留具有浓郁地方特色和乡土风情的人文景观[12]。开展田园建筑示范，注重农房单体个性设计，实行就地取材，充分利用原有砖瓦和原石，降低建设成本。

（三）乡村布局建设

对现有村庄进行科学分类，确定需要整体搬迁、撤并集中和保留提升的村庄，完善乡村整体规划和空间布局。乡村整体布局要依据乡村实际状况，科学编制乡村建设规划、土地利用规划。优化土地利用结构，合理布局乡村生产和生活区域。明确村庄整治的重点领域，率先在中心村建设。推进乡村土地整治，集约使用集体土地，统筹利用闲置土地，改造、建设村庄公共活动场所。加快乡村危旧房改造，推动农房集中连片治理。实施统一规划工程，节约土地资源，满足农民的居住习惯和居住意愿，建设乡村幸福家园[13]。加强乡村公路、供水、电网等基础设施建设和公共服务设施配套，推进通村组道路、入户道路建设，铺设水泥路，修建路边沟渠。鼓励村民结合屋顶改造，在各户屋顶统一设置太阳能热水器，满足日常生活需要。建设乡村晾晒场、农机棚等设施，提高公共服务水平。

（四）乡村文化建设

建设生态宜居乡村，不能忽略乡村的文化特色，开展乡村文化建设。弘扬乡村历史文化，保护乡风民俗，成立乡村文化大院，振兴乡村文化。依据当地特色资源和生态条件，建立乡村植物园、绿地公园、自然保护区等。充分利用乡村的山林、河流、湖泊、湿地等资源和乡村文化资源，开展各种户外竞赛活动和休闲娱乐活动。开发乡村文化创意产品和土特名优产品，构造乡村文化产业链条，提升乡村文化价值。在具有条件的地区，建立旅游度假村，包括乡村酒店、民宿等。以乡村生态旅游为主线，将农业园区体验活动、民间艺术、传统民俗、休闲娱乐等乡村文化产业项目结合起来，提供特色文化服务，吸引更多的外地和城市游客来到乡村，体验乡村文化，推动乡村旅游的发展。

四、推进生态宜居乡村建设的策略

（一）加大乡村人居环境整治和基础设施建设的专项投入

加强乡村人居环境整治，改善传统基础设施，推进新型基础设施建设。国家需增加对乡村人居环境整治的专项投入，地方政府要统筹关于农业综合开发、土地治理、危旧房屋改造、饮水安全、生活污水和垃圾处理、环境综合整治等相关领域的项目资金，推进涉农资金整合，确保乡村人居环境改善。同时，加大乡村水、电、路等基础设施投入力度，包括县乡村交通体系建设、农田水利工程、乡村电气化建设等方面。简化乡村人居环境整治项目的审批和招投标程序，降低项目成本，保证工程质量。鼓励支持乡村专业施工队伍承接村庄环境整治、植树造林等小型涉农工程项目。政府需完善扶持政策，采取“以奖代补”“以工代赈”等多种方式，提高资金使用效率。按照“以奖代补”政策，针对完成创建任务并通过命名的生态宜居乡镇、村庄进行资金奖补。

（二）构建生态宜居乡村建设的多元化投入机制

推进政府与社会资本合作（PPP），吸引金融资本和工商资本加入生态宜居乡村建设中，形成政府、企业、社区等共同参与生态宜居乡村建设的多元化投入机制。发挥政府投入的带动作用，支持社会资本参加乡村重点领域建设。开展政府与社会资本合作的示范项目，鼓励商业银行扩大贷款投放，引导金融机构提供信贷支持，健全农业信贷担保体系。发挥社会资本的优势，采取投资、捐建、帮扶等方式，助力乡村基础设施建设。对收益较高的重点基础设施项目，实行市场化运作，开展股权债权融资。在具备条件的地区，可将乡村基础设施建设与特色产业、休闲农业发展相结合。强化政府和社会资本合作模式和运营机制创新，鼓励更多企业参加乡村饮水安全、生活污水和垃圾处理、卫生厕所建设等项目。探索建立乡村生活污水和垃圾处理的收费制度，完善政府财政补贴政策。

（三）全面提升乡村生态服务价值

建设生态宜居乡村，应以修缮改造为主，以重建新建为辅，最大程度地保护历史文化村落、传统建筑物、名木古树等。尽量不改变乡村地形地貌、水系道路，不破坏植被，突出区域原生态特色。将乡土风貌与乡村现代化建设相结合，传承民俗文化，促进乡村人居环境的改善。协调乡村资源开发与保护的关系，将乡村生态优势转化为经济优势，增加农业生态产品供给[14]。以生态引领乡村旅游产业发展，修复乡村生态景观，盘活旅游资源，提升乡村生态服务价值。建立乡村全域生态旅游共赢模式，支持特色民宿、休闲农庄、乡村酒店建设，推进乡村生态旅游与康养、教育、文化等产业融合。打造乡村生态旅游品牌，实行旅游产品线上线下立体营销，形成乡村生态旅游产业链。实施乡村生态旅游精品工程，创建特色生态旅游示范乡村和精品线路，推进乡村生态旅游的标准化建设。

（四）加强生态宜居乡村建设的长效管护

坚持乡村建设规划先行，在有条件的地方应全域全要素编制村庄规划，加强规划许可管理，推进规划实施。在乡村环境建设中，应实行乡村人居环境整治和生态环境保护的规范管理，合理确定村庄分类布局，避免无序建设。随着城镇化进程加快，乡村人口持续减少，需要实行村庄整合，强化乡村环境卫生等公共设施建设，开展生活污水和垃圾处理等重点项目，同时推行乡村环境综合整治。提高政府对生态宜居乡村建设的监管能力，落实管理责任[15]。健全乡村环境基础设施管护的规章制度，鼓励专业化服务组织承担环境卫生保洁和设施管护，健全服务绩效考核制度。在村庄成立以村民为主的环境监管小组，监督生活污水处理、垃圾收集和清运、卫生厕所建造、街道清洁、家庭卫生、生态保护等方面工作，针对村庄环境建设短板，提出具体的改进措施[16]。建立生态宜居乡村建设的长效管护机制，推进村庄日常保洁管理，提升乡村环境的管护水平。

（五）引导村民参与生态宜居乡村建设

全面执行生态宜居乡村建设的政策，完善生态宜居乡村建设的决策程序制度，切实保障村民的知情权。引导村民积极参与乡村人居环境规划、建设、运营、管理的全过程，发挥村民在生态宜居乡村建设中的主体作用。支持村民参与乡村环境治理的常态化工作，明确维护村庄公共环境的责任，提高环境卫生意识，增强他们做好家庭环境卫生的主动性。尊重乡土文化和风俗习惯，倡导乡村绿色生产和生活方式，鼓励村民自觉采取节能、节水、废弃资源回收利用等措施。完善新型乡村社区关系，发挥乡村社区服务的基本管理职能，由村委会组织开展村庄公共环境整治活动，鼓励村民积极投工投劳，改善乡村环境质量。