地方国有企业依法治企问题研判及对策

娄光辉

依法治企是建立健全中国特色现代企业制度的应有之义，也是加快国有企业治理体系和治理能力现代化的重要抓手。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要内容，是实现中华民族伟大复兴中国梦的法治保障。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署，对于地方国有企业来讲，践行全面依法治国，就是全面实施依法治企。深入研究如何加强国有企业依法治企，建立健全中国特色现代企业制度，助推做强做优做大，承担好支撑作用，发挥好国企智慧，为加快国家治理体系和治理能力现代化贡献国资国企智慧和力量，是一个非常值得探讨的重要课题。

一、问题检视及剖析

当前，地方国资监管机构和国有企业通过开展法治创建等专项工作，大多数企业法治基础性工作得到有效改善，普遍制定了各项规章制度，建立了法治机构，逐步提升法人治理水平，但总体上与全面依法治企的工作要求还有差距。主要体现在以下几个方面：

1.法律意识不强，知识储备不够。受传统计划经济模式和行政管理思维模式影响，企业领导人员偏重业务知识学习，淡化对法律法规知识储备和法律意识的提升，唯命是从、唯“权”是从现象普遍，在用法律武器和法律工具维护权益、防范风险方面，存在实用主义倾向，更多停留在“法律很重要”的一般认知上，等到企业权益真正受到侵害，才想起找律师咨询，临时抱佛脚。个别领导人员甚至有法不依、阳奉阴违，动辄触碰法律红线，给国有资产造成重大损失，产生极其恶劣的影响。

2.机制不健全、执行不严格现象严重。地方国企依法治企普遍缺乏总体规划，对法治工作投入人力、资金不足，专门组建法律机构或配备专职法务人员企业不多，一些企业内控制度建设的质量有待于进一步提高，一些基础性制度缺位;企业落实上级依法治企工作要求標准不高，对法务工作人员重视不够，一些企业规章制度“写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，不放在心上、落实不到行动上”现象比较突出。

3.法人治理、依法决策欠账较多。近年来，按照中央要求，全国国有企业普遍完成了公司制改造，搭建了现代企业制度，基本消灭全民所有制企业，在形式上，初步实现“有限责任公司”治理，但真正按照公司法实施法人治理的企业还不是很多，董事会建设也比较滞后，外部董事机制不完善，“三会一层”高度重叠，决策风险很高，科学决策、民主决策、依法决策还有很多课要补。部分企业党委会、董事会与经营层基本是重叠的，企业重大事项审议多以总经理办公会形式进行，企业董事会也没有专门向出资人报告年度工作，企业日常治理也依靠行政管理方式，“机关化”、“官僚化”作风时有抬头。

4.监督考核、责任追究不到位。依法治企考核体系尚未建立起来，更多是放到日常工作考核之中，企业内部责任追究力度不够，意见建议反馈渠道不够畅通，依法治企的监督检查还需要进一步加强。经笔者调查，地方国资监管机构普遍没有针对依法治企工作开展专项考核，企业负责人经营业绩考核中也未专设该单项指标，企业内部更没有把依法治企考核工作提上议事议程。

二、加强依法治企工作对策

依法治企是系统工程，是国资国企人守初心、担使命的法制保障，既要谋全局，完善顶层设计;又要谋长远，提高法律思维、法律意识;也要谋配套，全面梳理整饬企业依法治企规章制度;同时还要挖掘基层实践经验，总结推广好的经验做法，全面提升地方国有企业依法治企工作能力和水平。

1.完善依法治企顶层设计。2016年10月10日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上作出两个“一以贯之”的重要指示：“坚持党的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）要求，全面推进依法治企是国企深化改革指导思想的重要内容。同时，国资监管机构要依照《公司法》《企业国有企业法》《企业国有资产监督管理条例》等国资监管重要法律法规，对监管企业依法治企工作进行系统谋划、全面提升，加强工作联动和业务指导，真正把上层精神和法规政策要求融入到日常监管工作中去，落实到企业实际行动中去。一是把加强党的领导内嵌到法人治理结构之中，落实好党组织法定地位，全面加强党对依法治企工作的领导;二是加强建立健全法人治理结构，重点推进外部董事占多数的董事会建设，实现规范的公司治理;三是由出资人主导，加快完善公司章程，将出资人意志融入法人治理之中，落实好三个“归位于”（不该管的要依法放权、决不越权，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位），加快建立中国特色现代企业制度。

2.强化法治体制机制建设。依法治企日常工作是按照法律法规的要求建立和完善企业内部的运营管理机制，使企业的各项经营活动和管理工作都在制度的调整、规范和引导下进行，建立动态排查整改机制，不断提高企业的经营管理能力，保障顶层设计目标的顺利实施。一是建立健全各项规章制度。要依据国家有关法律法规，根据市场经济的发展，不断健全完善企业各项规章制度，在投资、招标、采购、并购重组、劳动关系、安全生产等重大经营管理领域，做到有章可循，进一步建立健全企业法人治理制度、科学决策制度、合同管理制度、财务审计制度、投资管理制度、产权管理制度等，全面提升企业内控水平。二是加强法律风险防范。把建立健全法律风险防范机制，作为企业法治工作的关键环节。建立以事前防范为主，事中控制和事后补救为辅的企业经营风险防范法律保障体系，构建全面覆盖、全员参与、全程管理的法律风险管控机制，提高风险防范和管控能力。严格企业“三重一大”事项合法性审查，确保规章制度、重要决策、经济合同的法律审核率均达到100%。三是加强企业法治队伍建设。要结合实际，设置法律事务机构，有条件的设立法务部门，没有条件的设立专职或兼职的法律顾问。推动落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，积极贯彻国务院国资委《关于全面推进法治央企建设的意见》，探索建立总法律顾问和公司法律顾问制度，将总法律顾问和公司法律顾问纳入高管管理，使企业法律队伍建设真正成为推动依法治企的重要保障力量。

3.深入开展法治宣传教育。良好的法治氛围是依法治企工作的土壤，也是必不可少的基础条件。一要加大企业普法宣传教育力度。建立学法制度，落实考勤奖惩，充分利用法律顾问机构资源及业务优势，定期举办法律专题讲座及业务知识培训，利用法律宣传专栏、广播电视、网络新媒体等多种方式，开展学法送法活动，确保企业员工对法律知识的学习、对规章制度的贯彻落实和依法办事规则的执行，都有一套完善的制度来促进和保证。二要积极打造法治企业文化。以积极培育社会主义法治文化、坚持社会主义核心价值、坚持社会主义法治理念、提高全员法律素质为重点，把法治文化与企业文化有机融合，深入开展“法治文化进企业”等活动，加快推动企业构建诚信守法经营的企业法治文化，厚植企业法治土壤。三要实施法治创建“回头看”。国资监管机构要在阶段性法治创建工作基础上，认真开展“回头看”工作，全面总结提高创建成果，推广成功经验，持续提升企业法治工作水平。

4.高度重视依法治企督查考核。三分部署，七分落实。企业的经营管理制度、内控和监督制度有效施行，落实是关键，不抓好落实，再好的制度也等于零。一是落实督查工作机制。建立督查工作制度，强化企业制度执行的督促检查，落实督查工作，把制度执行过程中出现的问题予以反馈，有关单位和责任人员要认真对待，及时进行整改。二是制定依法治企考核体系，把法治建设成效作为衡量国资系统领导工作实绩重要内容并纳入目标考核。强化依法治企考核结果的运用，将依法治企考核情况作为领导考核、奖励、晋升的重要依据，把能不能遵守法律、能不能依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素质好、依法办事能力强的干部。三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，落实法律风险责任。

概言之，突出问题导向，着眼企业实际，完善制度设计，把问题检视和整改落实贯彻始终，努力提高依法治企能力，加快构建全面覆盖、系统完备、运转有序的合规经营管理体系，持续提高企业领导人员法律素质和依法决策能力，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，才能推动企业走上全面深化改革的快车道，加快实现国有企业治理体系和治理能力现代化，为做强做优做大国有资本和国有企业奠定坚实的法治基础。

（作者单位：惠州市国资委）