地方档案规范性文件立改废问题探讨

唐奇柳 袁光

档案规范性文件作为档案事业管理的重要标准，具有档案价值指引和管理作用。地方档案规范性文件专指特定的地方国家政权机关依法制定的效力不超出本行政区域的档案规范性文件。地方档案规范性文件作为国家档案法规体系的重要组成部分，在地方档案事业管理中发挥着举足轻重的作用。随着新修订的《档案法》贯彻实施，地方档案规范性文件立改废工作被提上了重要议事日程。笔者认为立改废工作要运用法治思维，坚持问题导向，切实履行法定要求。

一、坚持法治思维，准确把握地方档案规范性文件立改废的基本原则

全面准确地把握好新修订的《档案法》基本精神、原则和要求，才能做好地方档案规范性文件立改废工作。

1. 确保《档案法》有效贯彻。重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，这是档案法治的基本要求与任务。新修订的《档案法》确定了今后档案工作的基本方向和主要原则，对构建起系统完备、科学规范、可操作性强的档案法规体系具有重要的指导意义。地方档案规范性文件立改废工作作为国家档案法规体系建设的重要组成部分，具有承上启下的作用。既可以将国家重大决策部署和《档案法》明确的顶层制度设计，贯彻落实到地方档案规范性文件具体条款中，又可以总结提炼有当地特色的档案经验做法并上升到制度层面，通过自上而下的途径推进档案法治建设，创新档案社会治理。同时，有利于结合地方实际制定更加务实、有效的执行性档案制度和约束性条款，使档案规范性文件更加具有针对性、可操作性和可执行性，做到档案改革决策和档案规范性文件实施相衔接，确保档案工作于法有据、有章可循。

2. 维护国家档案法制统一。“不抵触、有特色、可操作”是地方立法的一项重要基本原则，也是档案规范性文件立改废工作的基本遵循。《档案法》明确规定，坚持党对档案工作的领导，强调健全统一领导、分级管理的体制机制，对档案信息化建设、监督检查、档案安全工作机制等作出了规定。这就要求对与《档案法》有关条款相抵触的地方性档案法规、部门规章以及其他规范性文件进行必要的清理，及时修改不相适应的条款规定，与《档案法》保持一致。

3. 满足地方治理创新需要。地方治理特别是基层治理是依法治国方略的具体实践。做好地方档案规范性文件立改废工作，应推动地方治理创新和基层档案工作高质量发展，适应新时代对档案工作提出的重大要求。为此，要调动地方档案部门的主动性、积极性，紧密对接各级党委政府重大决策部署与改革发展大局要求，结合当地工作实际，进一步明确、细化各档案治理主体之间的权利（权力）、义务、责任，定纷止争，提升服务地方治理创新水平。

二、坚持问题导向，增强地方档案规范性文件立改废工作的针对性

问题导向是档案法治工作的方法论。从全国情况来看，现行有效的地方档案规范性文件普遍存在着地方特色不足、不合时宜、法制规范欠缺等问题，个别还存在下位法与上位法、同位法之间的冲突和不协调、不适应，成为制约地方档案工作发展的瓶颈，亟需加以清理和修改、废止，以保证国家法制的统一。

1. 地方特色不足。地方特色是地方档案规范性文件的生命，是衡量地方档案规范性文件质量高低的重要标志。目前，不少地方档案规范性文件制定中存在“拿来主义”现象，在档案地方性法规、规章制定时，简单复制上位法的内容，甚至在章节设置、基本原则等方面都十分相似，造成“小法”重复“大法”、“后法”抄搬“前法”的现象，失去应有的地方特色。按照《立法法》有关规定：对于上位法已经明确规定的内容，地方规范性文件一般不应作重复性的规定。在不与宪法、法律相抵触的前提下，应服务地方社会治理创新，加大对本地特色档案的建规立法，鼓励各地结合实际，制定更具鲜明个性、差异性的地方档案规范性文件。

2. 亟需修改补充。进入新时代，社会利益主体多元化，有相当数量的地方档案规范性文件明显不合时宜。比如《档案法》2016年底修改了有关档案买卖条款，但是迄今为止有个别地方性档案法规未作出相应修订，明显违背市场经济原则和WTO规则。同时，新修订的《档案法》将档案封闭期由三十年调整到二十五年，强调档案监督检查、电子档案的地位和作用、归档范围和档案管理责任等，按照《档案法》和依法行政的要求，地方档案规范性文件应当及时修改补充，以确保与《档案法》衔接协调。

3. 法治规范欠缺。地方档案规范性文件在制定过程中，个别地区不仅存在与上位法相抵触，同样也存在与其他地方性法规、政府规章相抵触的问题。比如城建档案管理部门与档案主管部门行政执法权的冲突。同样，在规范性文件制定过程中也存在随意性，原本只需发“通知”“意见”的文件也要冠之以《規定》《办法》，甚至《条例》。个别地方通过规范性文件设定开展档案行业达标评比，虽属于非强制性行政行为，但其行政行为的正当性和合法性备受质疑。近年来，一些地方由此发生档案行政争议，甚至引发行政诉讼。所以，要求档案主管部门依法行政，不能擅自增设公民、法人或者其他社会组织的义务。此外，立法语言有其特有的风格和要求，不规范的语言也妨碍人们对规范性文件的理解，影响立法的严肃性。如有的规定指出“应当本着互谅互让、团结协作的精神协商处理。”这与法律的明辨是非功能相抵触。还有使用日常用语、文件用语等代替法言法语，如“谁使用谁管理”等。因此在立改废过程中应尽量使用符合法律语言的表达习惯。

三、坚持务实创新，力求突出档案规范性文件地方特色

各级档案主管部门在档案规范性文件立改废过程中，要严格划分立改废主体权限和具体标准，落实法律和行政规范性文件基本要求，突显地方特色。

1. 准确把握工作着力点。地方档案规范性文件立改废工作要紧紧围绕档案工作“三个走向”，充分发挥立法在国家治理体系和治理能力现代化中的引领和保障作用。此次《档案法》的修订增加“档案信息化建设”专章，对电子档案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系统建设等作出了明确规定。特别是体现了与时俱进，对建立健全突发事件应对活动相关档案的收集、整理、保护和利用工作机制作出具体规定。各地贯彻过程中要将本地涉及民生、信息化等档案事务，政府治理难度大的实践问题作为地方档案规范性文件立改废工作重点，着力解决由于档案规范性文件不健全而造成的地方推行电子档案认定使用难、跨地区办理难等问题。适时出台有针对性、可操作性的地方档案规范性文件，提升档案服务社会治理能力。

2. 切实增强实际操作性。地方档案规范性文件的实践价值，在于结合当地实际增强文件的操作性、可执行性。从各地档案规范性文件立改废工作实践来看，对于规范公民、法人或其他组织的权利与义务以及政府部门相应职责的条款，与上位法有一定重复的必要性，但更重要的是要加以细化，通过增设细化的执行条款增强其操作性。不要拘泥于结构完整的常规形式，而是要有助于解决与当地经济、文化、民生等有着紧密联系的档案工作实际问题，采取问题导向式立法，成熟几条定几条。对实践中突出的档案问题及时加以规范，如近年来南京在创新名城建设上形成特色，则可以在地方档案规范性文件中体现。

3. 着力增强创新性。要围绕国家重大发展战略和地方政府重大决策，及时调整档案政策和公共服务供给机制，完善档案管理措施，加快推进现行地方档案规范性文件立改废进程。一是履行法定职责。紧扣高质量发展新要求，注重档案规范性文件有效管用、精准务实，聚焦重点领域和关键环节，提高档案规范性文件立改废科学性，顺应民意、回应关切。做到档案规范性文件不缺失、法定职责不失位。二是突出创新取向。坚持立、改、废、释并举，将全面提升立法质量摆到依法治档首要位置，形成档案规范性文件定期清理、修改或废止机制，做到立改废工作常态化和定期化。要主动根据地方治理创新需求，面向社会征集档案立法建议、开展社会性档案政策论证、咨询，完善档案规范性文件形成机制。三是及时总结实践经验。发挥档案规范性文件立改废在档案工作中的引领作用，重视党管档案体制、机构改革后“政事分开”、地方治理创新服务、大数据治理等一系列重大制度创新。统筹兼顾地方档案规范性文件的重点任务、关键领域和先后顺序等，坚持问政于民、问需于民、问计于民，及时修改或废止不适应改革任务的“绊马索”条款规定。