公务员法研究的热点主题与发展趋势

鲍田莉

(北京信息科技大学，北京100192)

0 引言

2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)颁布，自2006年1月1日起施行。这是我国第一部关于干部人事管理的综合性法律，填补了我国公务员管理在立法上的空白，规范了对公务员的管理，提升了行政效能，具有里程碑式的意义。随着法治政府建设的深入，公务员法适应现实需求，回应群众关切的问题，愈加强化党管干部原则，愈加凸显分类管理特色，公务员制度实践也逐渐步入正轨。适时回顾并总结公务员法研究的相关情况有助于准确把握现状、及时发现问题、明确未来方向。当前国内学者对公务员法相关研究不断深化，研究视角多样，研究经验充足，为后续研究奠定了坚实的理论基础。然而，当前针对我国公务员法研究的综述性文章相对较少。鉴于此，本文尝试以CiteSpace可视化分析工具为媒介，从年代分布趋势、高频关键词、聚类分析等方面对中国知网(CNKI)收录的有关公务员法研究的文献进行筛选并深入分析，梳理公务员法研究的整体发展脉络，分析热点主题并探索未来发展方向，以助推公务员法研究的深化。

1 研究设计

1.1 研究对象

本研究将从中国知网上获取样本，样本的搜集采用高级检索的方式。将“篇名”设置为“公务员法”，将时间条件设置为1985─2020年(1985年为公务员法研究最早收录文献年份)，共获取408篇相关学术期刊论文，本次检索的时间为2021年2月8日。本文将以这408篇论文为样本进行深入研究。

1.2 研究方法

本研究使用中国知网获取发文量趋势图，并使用CiteSpace 5.7.R4软件获取关键词共被引图谱、关键词聚类图谱等，以期反映公务员法研究的整体进展和热点情况。首先，将从中国知网搜集到的408篇文献信息以RefWorks格式导出并命名为“download.txt”。其次，将导出的CNKI数据导入到软件中进行格式转换，新建工程命名为autism，将时间范围(Time Slicing)设置成1985─2020年，选择时间分区(Year Per Slice)为1年，其他参数设置为默认值，通过剪枝(Pruning)以期获得质量更高的图谱，勾选Pathfinder，默认勾选Pruning sliced networks。最后，生成图谱进行分析。

2 公务员法研究的进展与热点

从中国知网的可视化分析结果中对年代分布与研究进展进行分析，以概括公务员法研究整体现状；从CiteSpace可视化分析结果中对关键词共被引情况、关键词聚类情况进行分析，以探究公务员法研究的热点主题。

2.1 年代分布与研究进展

从中国知网的可视化分析结果中得出1985─2020年公务员法研究发文量趋势，如图1所示。

图1 1985─2020年公务员法研究发文量趋势图

通过图1可以进一步分析公务员法研究的年代分布及研究进展。研究进程大致分为五个阶段。第一阶段(1985─2003年)是缓慢发展阶段，这一时期研究成果较少，学界对公务员法律关注不高，但存在上升趋势。第二阶段(2003─2006年)是快速发展阶段，这一时期学者们聚焦《公务员法》的制定和实施，发文数量于2006年达到峰值。第三阶段(2006─2008年)是快速下降阶段，这一时期《公务员法》正在施行，其效果等待实践的检验，研究重点需待考察，研究方向尚不明确，学者们大多处于观望状态。第四阶段(2008─2015年)是波动下降阶段，这一时期《公务员法》已然在实践中暴露出相关问题，学界就此开展讨论。随着问题不断被发现和解决，《公务员法》逐渐与当时的社会发展情况相适应，学者们投入精力较少，社会关注度下降。第五阶段(2015─2020年)是波动上升阶段，这一时期的论文数量虽有波动但总体呈上升趋势。究其原因，可能是《公务员法》已实施十余年，国内行政环境发生较大的变化，原有的《公务员法》难以满足新形势下中国的改革发展需求，亟须修订增补。特别是在2018年对《公务员法》进行修订以后，学者们的研究热情小幅度提升。

2.2 关键词共被引情况

关键词体现了某一领域研究的关键内容和学者重点研究的方向。对公务员法研究文献中出现的关键词统计分析，可以概括出该领域研究的重点方向和热点主题。运行CiteSpace，将节点类型(Node Types)设置为关键词(Keyword)，并勾选Pruning the merged network，进行再次剪枝。在控制面板中，将起始点(Threshold)设置为0，即显示所有出现的关键词，获得1985—2020年公务员法研究的关键词共现图谱。在关键词共现图谱中，频次反映研究某一关键词的次数，中心度反映个体在整体中的重要程度。通过查看图谱节点信息可以发现，“公务员制度改革”“公务员法”出现的频次最高，二者都是213次，说明与二者相关的主题是学者们频繁讨论并时刻关注的。但“公务员制度改革”中心度不高，中心度与频次不完全一致，说明该关键词连接其他关键词的桥梁作用不显著。“《公务员法》”“公务员”的中心度分别是0.5、0.44，在整体中的中心度较高，说明在公务员法的研究中这两个关键词较为重要。通过对图谱节点信息进一步整理分析发现，“公务员制度改革”“公务员制度”“制度创新”等研究主要聚焦制度方面的完善与创新；“公务员申诉”“人事争议仲裁”等研究涉及公务员的权利救济；“公务员职务”“职务职级并行”“职位分类制度”等研究涉及职务、职位与职级；“聘任制”“考试录用”等研究涉及公务员的任用机制；“公务员晋升”“公务员辞职”“公务员培训”等研究与公务员职业生涯规划相关；“中国特色”“监督约束”“法制化”等研究涉及《公务员法》的功能和目的。

综合上述分析可知，当前与公务员法有关的研究涉及面广、类型多样。其中，公务员制度改革是公务员法研究的重点，随着公务员法研究的深入探索与实践，公务员队伍建设、公务员权利救济、公务员任职管理等也成为公务员法研究的热点问题。

2.3 关键词聚类情况

在关键词共现图谱的基础上，选择关键词作为聚类标签来源进行聚类分析，生成关键词聚类图谱。在CiteSpace中通过聚类模块值Q(Modularity Q)和平均轮廓值S(Weighted Mean Silhouette)可以判断聚类效果的好坏。聚类模块值Q大于0.3意味着聚类结构显著，平均轮廓值S大于0.5意味着聚类较为合理，大于0.7则意味着聚类是令人信服的。通过查看图谱聚类信息可知，本次聚类的聚类模块值Q为0.3803，大于0.3，平均轮廓值S为0.9741，大于0.7，表示聚类结构合理，可信度较高。关键词共生成了16个聚类，按照聚类中包含的关键词多少排序，依次为0公务员法、1公务员、2检察官法、3《公务员法》、4学习贯彻、5公务员制度、6检察官、7职务职级并行、8人事争议仲裁委员会、9公务员精神、10公务员队伍、11人事部、12违法性、13公务员培训、14制度设计、15体系、16监督约束。数字越小，聚类包含的关键词越多。导出各个聚类详细信息，进一步分析可知，在研究涉及的主体方面，包括公务员、法官、人事部等；在研究涉及的目的方面，包括公务员制度创新、公务员队伍完善、监督约束等；在研究涉及的内容方面，包括干部人事制度改革、职务职级并行、公务员招考等；在研究涉及的相关法律法规方面，包括《公务员法》、《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)、《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)、《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)等。通过比较聚类信息可知，“公务员法”“公务员制度”“职务职级并行”“公务员队伍”等聚类中包含较多关键词，研究时间跨度较大，表明其研究热度较强且较为持久。

因此，综合上述关键词共被引分析与关键词聚类分析结果，可以将公务员法研究的重点和热点归纳为公务员制度创新、公务员权利救济、公务员任职管理、公务员队伍建设、《公务员法》与相关法律的衔接等。

3 公务员法研究的趋势展望

通过对公务员法研究的论文进行广泛深入的阅读，针对CiteSpace可视化结果归纳出的热点主题进行深入分析，试图从中探索公务员法研究的未来发展趋势，为后续研究提供有效参考。

3.1 完善制度设计，突出创新优势

公务员法完善了职务职级并行的相关规定，健全了权利保障与救济的相关规定，深化了分类管理的相关规定。聚焦制度设计，学者们探讨较多的一个主题是职务职级并行。朱启友[1]认为实行职务与职级并行，职级成了除职务晋升以外新的晋升途径。职级阶梯的扩展有利于打破“天花板效应”，促进公务员安守本职工作，助推公务员制度走上更加专业化的发展道路。谢炜[2]认为职务与职级并行制度有利于稳定基层公务员队伍、凸显职级的激励功能、完善公务员薪酬制度。学者们研究较多的另一主题是公务员的权利保障与救济。公务员法在权利救济方面增加了“公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理”的规定，完善了若干公务员申诉控告条款等。但李艳阳等[3]认为当前公务员内部救济制度仍存在救济范围过窄、申诉控告程序缺乏实际操作性、公务员司法救济制度不健全等问题。此外，学者们也关注分类管理这一主题。分类招录、分类培训、分类考核，有利于提升公务员管理的科学化水平和公务员自身的综合素质。陈浩等[4]认为当前分类管理机制不够完善，需推进公务员分类管理向纵深方向发展。由此，未来公务员法的发展要突出创新优势也可以从完善职务职级并行制度、健全权利保障与救济制度、细化分类管理制度入手。在职务职级并行制度方面，需对公务员职级进行进一步的界定，明确不同职级之间的权责界限，建立完善科学的职级职数核定、履职管理与考核办法，最大限度发挥职级的激励功能[5]。在健全权利保障与救济制度方面，最重要的是引入司法救济途径。可以将内部行政行为纳入行政复议、行政诉讼的受案范围内，从而赋予公务员对权利救济更多的选择权。设立独立的权利救济机构，使公务员权利救济与地方政府内部管理相分离，保证救济结果的公正性。在细化分类管理制度方面，需进一步细化职位分类、科学定岗定位定责。既要考虑到公务员类别上的差异，又要注重其专业性与综合性之间的协调，充分发挥分类管理活力。

3.2 优化任用机制，凸显公平正义

公务员管理的任用方式主要有选任、考任、委任、调任、聘任五种。在公务员任用机制方面，当前学者们讨论的重点是考试录用制度与聘任制度。把好“入口”关，最重要的就是完善考录制度。吕学[6]认为通过实践的不断发展，公务员考录更加注重完善和提高其测试和管理水平，有助于更大范围内招揽贤才。尽管如此，考录制度在实践中也存在录用信息缺乏真实性、考试内容缺乏科学性、录用考察缺乏公正性等问题。公务员考录制度是公务员任用机制中最重要的一环。完善考录制度，确保公务员录用公平公正， 在立法领域需健全考录制度的法规体系，以法律的形式强化其规范性。在监督机制上，政府应强化信息主动公开机制，采用报刊、广播、电视、互联网等多种方式公开发布信息；建立独立的考试监察委员会，或邀请社会公众、人大代表全程参与，促进监督形式多元化。在考题设计上，要提高考试内容的针对性、全面性，还要加强对法律常识的考查，增强考生的规则意识和用法律维权的意识。此外，还要加强考官队伍建设，规范面试考官自主权，确保面试环节的公正性。与考任制、委任制、调任制相比，聘任制具有开放灵活的特点，可以满足政府对技术型人才的需求，降低用人成本，提升行政效率。然而，实行聘任制仍存在一定风险。严颖琦等[7]认为当前我国公务员聘任制存在公务员报考积极性不高、全面推广难度大、聘任过程缺乏监督等问题。此外，大量编外人员出现，“铁饭碗”格局被打破，可能会导致公务员队伍不稳定，不利于保持现有行政环境的稳定性。如何充分发挥聘任制的积极效用、降低其负面影响，是当前理论界和实务界需要解决的难题之一。优化公务员聘任制度，要完善聘任程序，健全机制保障，实现看得见的公正。明确量化聘任条件，细化公开招聘与直接选聘程序，将应聘、考核、退出机制等方面的流程进行全面规划并公开，确保招录全程公正公开透明和后续管理规范科学。明确适用聘任制的职位范围，防止实践过程中腐败现象的发生。

3.3 加强队伍建设，提升管理质效

公务员是政府各项行政事务的执行者，是政府机构运行最具活力的部分，是社会主义事业的中坚力量。加强公务员队伍建设有助于优化管理质量，提升行政效能。当前研究主要关注公务员队伍建设未来发展走向。针对如何加强队伍建设这一问题，学者们分别从国家层面、队伍结构层面和个人层面展开探究。在国家层面，需坚持党管干部原则。坚持党对干部工作的统一领导，学习和贯彻党的领导思想，加强公务员队伍的思想政治建设。在队伍结构层面，需重视基层公务员队伍建设。贾海薇[8]认为要进一步加大基层公务员选拔力度，提升基层公务员中的高素质人才比例，将政策和资源不断向基层倾斜。在个人层面，需提升公务员个人素质。刘军仪[9]认为2018年修订的《公务员法》增加了“忠于国家”“忠于人民”“遵守家庭美德”等新要求，对公务员个人提出了更高的道德期许。沈瞿和等[10]提出《公务员法》2018年修订版新增就职宪法宣誓，将公职人员内在的伦理精神转化为外在的行为，将外在仪式转化为公职人员的内在责任，这在一定程度上有利于提升公务员个人道德情怀，全方位渗透“反腐倡廉”“勤政廉政”精神。随着政府职能逐渐向服务型转变，对行政专业性人才的需求日益旺盛，未来会更加注重公务员队伍建设。在公务员思想政治建设上，定期组织公务员进行党的理论学习，将党的思想内化为公务员的价值追求，外化为公务员的实际行动。牢固树立全心全意为人民服务的信念，加强对公务员的廉政教育，降低权力“寻租”带来的腐败风险。在公务员队伍结构上，扩大公务员选调的范围和力度，在全国范围内选调高素质的公务员；加大聘任制公务员招聘力度，尤其要重视基层公务员的招录，促进公务员队伍的专业化、多元化。在公务员个人能力建设上，将分类管理理念深入到公务员队伍建设中去，针对不同岗位的工作特点，对公务员进行定期的专业化培训。提高公务员的业务能力，让全体公职人员不仅想干事、能干事，更要干成事。

3.4 密切法律衔接，构建特色体系

公务员法是中国特色行政法治体系建设的一部分，与其他相关法律法规关系密切，法律之间的有效衔接有利于推动法律法规有效运行，整体性提高法治指数。因此学界也特别重视与其相关的法律衔接问题。在《公务员法》与《监察法》的衔接方面，《公务员法》中“对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分”体现了一事不再罚的原则，区分了政务处分与行政处分。《公务员法》中公务员涉及犯罪的，应首先移送至行政机关，其次是监察机关，最后为司法机关。陈阳等[11]认为当前研究的重点在监察机关与司法机关的衔接上，而忽略了行政机关和监察机关之间的移送和衔接问题。后续法律完善需重视行政机关和监察机关之间的移送和衔接，细化各项规定和程序，完善具体配套措施。在《公务员法》与《法官法》的关系上，侯猛[12]认为《公务员法》是一般法，《法官法》是特殊法，《法官法》中相关配套政策的制定需参照《公务员法》进行修改讨论，以实现有机对接。此外，有学者认为当前《法官法》中对法官的各项规定已经比较全面，《公务员法》将法官纳入公务员范围可能导致法官的行政化，不利于司法独立。因此，需进一步明确法官与一般公务员的区别，厘清《公务员法》和《法官法》管辖的主体范围，避免二者内容上的交叉，从而防止法律适用时发生冲突。杨冬艳等[13]提出需加快公务员行政伦理立法，将行政人员伦理道德约束上升到法律层次，促进自律和他律的统一，保证公共行政的纯洁性。与法律相比，党内法规对党员和领导干部提出了更高、更严的要求，《公务员法》应更加注重与《中国共产党纪律处分条例》在适用上的相互配合，在衔接过程中尤其要关注因规范主体不同而导致的个别表述的细微差别，不能盲目趋同，要保持制度自身个性，突出制度特色，发挥制度合力。

4 结语

本文首先总结当前公务员法研究的整体趋势，其次以CiteSpace可视化工具为媒介，分析了公务员法研究的知识谱系，并试图从完善制度设计、突出创新优势，优化任用机制、凸显公平正义，加强队伍建设、提升管理质效，密切法律衔接、构建特色体系四个维度深入分析当前研究的热点主题，从中探寻未来的发展趋势，以期为未来制度完善指引方向。由于研究涉及样本文献数量有限，研究范围较窄，可能导致对研究的广度和深度把握不够，后续研究将努力找寻更好的方式，对公务员法研究情况进行更加全面深入的综述。