突发公共卫生事件中的主体协同行动研究——基于SFIC模型

新疆大学政治与公共管理学院 水星

一、引言

突发公共卫生事件的高度不确定性和传染性，给我国政府的治理体系和治理能力带来了巨大考验。为了更加有效地应对突发事件，在党的领导下，政府整合社会各界力量，将企业、社会组织、社区等纳入治理框架。本文将基于此背景，研究多元主体及其协同行为。协同治理的研究发轫于20世纪90年代后期，当时气候变化等问题出现，仅仅依靠政府难以解决，跨部门协同成为西方理论界的研究重点。随后公共行政学家对有关协同治理的问题展开研究。在1991年伍德首次提出了关于协同治理的概念，经过哈德米、奥利瑞、柯克等人的发展，协同治理理论体系基本形成。协同治理理论引入国内以后，朱纪华、杨清华、田培杰等人对协同治理的概念进行了不同的界定，目前国内学者主要从理论层面对协同治理进行研究，实证研究缺乏。在协同治理这一研究主题上，学者们进行了多样的研究：史晨、马亮发现政府、企业、基层组织的协同治理是“健康码”成功扩散的重要原因；何科方总结了科技社团参与应急治理的七种模式；肖建英、姚红对疫情防控中多元主体发挥的作用进行总结。SFIC模型是协同治理的理论模型之一。（见图1）

图1 SFIC模型

二、多元主体界定

突发公共卫生事件的不确定性和高风险性要求政府部门与其他组织展开合作。在具体运用SFIC模型分析之前，需要对协同行动的多元主体进行界定。主体主要有政府、企业、社会组织、社区，政府是我国应急管理体制的核心力量，企业、社会组织、社区是重要力量。多元主体的协同行动主要集中在上述各个核心主体之间。在重要物资供应方面，政府扮演了协调者的角色，将具体的生产任务交由企业来承担。政府与社会组织的协同是在政府的主导下，社会组织利用自己的专业优势发挥作用。在政府与社区的协同中，社区成为政府的补充力量，缓解了政府工作的压力。

三、基于SFIC模型的分析

（一）起始条件

起始条件就是在政府、企业、社会组织、社区在进行协同过程之前所面临的基本情况，主要包括三个方面：政府与其他组织权力的不平等性、协同的动机、政府与社会组织的合作史。

1.政府与其他组织权力的不平等性

政府拥有人民赋予的公权力，在社会生活中具有权威地位，其他组织没有政府的权威地位，也难以实现对全社会的影响。也正是由于这种权力上的不平等性，使得政府可以在应对突发公共卫生事件中发挥主导作用，整合企业物资生产的优势，社会组织的专业优势、社区自我管理的优势、进而开展协同行动。

2.协同动机

对于政府，应对突发公共卫生事件，保障人民生命健康是政府的主要职能之一；对于企业，面对突发公共卫生事件的暴发，企业不仅要追求自身经济利益最大化，更要承担社会责任；对于社会组织，其公益属性和所具有的优势条件促使社会组织积极参与其中为政府分担压力；对于社区，社区是人群的聚集地，出于对居民生命健康的考虑，社区需主动在本社区内部贯彻政府政策。

3.合作史

政府与企业:在常态情况下，企业通过合同承包等形式参与到政府公共产品的供应机制中，已与政府产生了一些合作经验。政府与社会组织：2003年非典来袭，社会组织已经参与到了应急之中。非典时期中华慈善总会动员倡导全国社会公益组织、社区组织和广大志愿者投入到防治非典型肺炎工作中去。在非典时期我国的政府部门与社会组织展开的合作可以给应对新冠肺炎提供经验借鉴，因此社会组织可以快速响应政府号召开展工作。政府与社区：在日常生活中，社区与政府联系密切，在政府的指导下为居民提供服务，产生了较为良好的合作关系。

（二）党的催化领导

中国共产党始终发挥着核心领导作用。在突发公共卫生事件中，党的领导是政府、企业、社会组织、社区行动的方向指引，更是整个协同行动运转的关键要素。在整个协同过程中，党的催化领导主要是通过组织领导和思想领导实现的。组织领导上，从中央到基层，党始终发挥着坚强领导作用，党中央成立专门的领导小组应对，为政府、企业、社会组织、社区提供了指导方向；基层党组织在企业、社会组织、社区中发挥战斗堡垒作用，党员团结带领广大人民群众投入到防控中。思想领导上，党把握舆论阵地，通过媒体及时宣传，动员社会各界力量参与到疫情防控中，利用专家向社会传递权威声音，引导公众做好应对工作。

（三）制度设计

协同机制的高效运转需要制度设计作为支撑，政府是疫情中制度设计的主体，通过发布的相关政策文件给企业、社会组织、社区提供了指导性纲领，促使社会组织、企业、社区在政府的领导下开展工作，避免了盲目行动带来的无序与混乱。以政府与企业为例，部分省份下发通知鼓励企业积极供应医疗物资。中共浙江省委、浙江省人民政府发布的意见中鼓励企业增加重点医疗防控物资的生产。

（四）协同过程

1.沟通

政府在沟通中处于主导地位，通过召开新闻发布会、下发文件等形式向企业、社会组织、社区传递权威信息和政策。但政府与企业、社会组织、社区的沟通并不是单向的，后三者通过实践及时向政府提供反馈。

2.建立信任

信任是维持整个协同机制运转的关键因素，我国社会组织、企业等自身具备的能力、影响的范围有限，因此，在这些组织参与到新冠疫情防控时会有一个政府和人民认可并接纳其进入的过渡期，即建立信任的过程。非典时期我国的社会组织已经获得了一定范围内的社会认可，在常态情况下，社会组织、社区提供公共服务的功能也进入到了大众视野。由于这些前期基础，建立信任的过程较为顺利，企业、社会组织、社区迅速参与到疫情防控中。

3.对过程的投入

政府在疫情防控的投入中承担了大部分的责任，企业积极承担社会责任，社会组织在筹集资金、动员志愿者等方面发挥作用，截至2020年2月，河北省属社会组织向两省捐赠物资、资金合计1.28亿元，建立党员防控服务队134支。社区工作者投入大量精力参与到疫情防控之中，并在实践中进行创新，例如北京市东城区草厂社区的“5133”工作法。

4.达成目标共识

突发公共卫生事件暴发之前政府、企业、社会组织、社区有不同的目标和工作重点，这些目标并不一致甚至会发生冲突。突发公共卫生事件暴发之后，这些主体形成了统一的共识，政府将应对突发公共卫生事件作为当前最为重要的任务，企业的重点医疗物资生产、复工复产也是在这一目标下进行的，社会组织和社区也将其作为工作重点，调动人力、物力、财力配合政府的行动。

5.取得阶段性成果

按照突发事件的四个阶段预警、监测、应对、恢复进行划分，突发公共卫生事件中多元主体通过协同行动在监测、应对、恢复阶段均取得了成果。在应对阶段，党中央高度关注，政府、企业、社会组织、社区通过协同实现了有效防控，保障了人民生命安全。在恢复阶段，进入常态化，国内经济、生活秩序逐步得到恢复。

（五）结果

多元主体协同行动的起始条件、催化领导、制度设计以及协同领导均会影响结果。在党的领导下，政府、企业、社会组织、社区充分利用良好的起始条件、完备的制度设计展开了高效的协同，在协同过程中，各个主体有序行动，定位清晰，使优势得以发挥，并取得了与目标一致的成果：突发公共卫生事件得以有效应对，人民生命安全得到最大保障。

四、结语

本文基于现实，研究在突发公共卫生事件中的主体及其行为，为了显现其互动过程，引入SFIC模型作为框架进行研究分析。基于研究得出结论:党、政府、企业、社会组织、社区通过协同合作发挥了不同主体的优势，以党为领导，政府、企业、社会组织、社区为行动者，通过沟通、建立信任、投入，相互协作，将制度优势充分转化为治理效能。