“后扶贫时代”易地扶贫搬迁的实践困境及政策优化

[摘要] 基于贫困乡镇Y镇的研究显示，当地易地扶贫搬迁政策实践过程中出现了“双重脱嵌”的困局。搬迁贫困户一方面脱离了原有生活的村庄社区，另一方面又没能完全融入新的移民安置社区，出现了同所迁出村庄、新迁入安置社区之间双重脱离与断裂的矛盾关系，具体表现为搬迁贫困户的政治参与脱嵌、生计系统脱嵌与社会网络脱嵌三个方面。而这背后是“人—地—户”三者的脱域与重构、压力型体制下政策间的衔接缺位、搬迁的城市化导向与乡土文化流离等多方面因素的作用。进入“后扶贫时代”，巩固脱贫攻坚成果与防范返贫成为未来扶贫政策的重点。因此，本文进一步提出了一些具体政策建议：要重视易地搬迁贫困户后续生计的维持，做好扶贫政策和其他政策之间的衔接，以及尊重当地文化传统与再造社会团结等，以期能够进一步完善和优化未来的扶贫政策。

[关键词] 双重脱嵌  易地搬迁  精准扶贫  实践困境

[基金项目] 本文为国家民委民族研究青年项目“民族地区2020年后贫困形势变化与扶贫治理转型研究”（许汉泽主持，编号为2019-GMC-028）的阶段性成果。

[作者简介] 许汉泽，南京航空航天大学人文与社会科学学院讲师，博士，研究方向为农村减贫与发展。

[中图分类号] C913.7

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）02-0029-13

作为中国特色扶贫政策的易地扶贫搬迁最早可以追溯到20世纪80年代初期在宁夏西海固与甘肃定西、河西所开展的“三西”移民开发工作。这项工作主要是将“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口搬迁到生存发展条件较好的地区，使其能够通过搬迁摆脱贫困、实现稳定长效脱贫。2001年，内蒙古、贵州、云南、宁夏4省（自治区）开展了易地扶贫搬迁试点，随后又陆续扩大到全国17个省（自治区、直辖市）。①2011年之后，在城镇化的背景之下易地扶贫搬迁政策首次提出了非农安置的新方向。而在扶贫搬迁的基本原则上经历了从最初的“群众自愿、政府引导”到“政府主导、群众自愿”再到“中央统筹、省负总责”，在此项政策的演进过程之中政府主导的作用越来越凸显。②

精准扶贫战略实施以来，易地扶贫搬迁更是被看作脱贫攻坚的“头号工程”和“标志性工程”。易地扶贫搬迁作为精准扶贫“五个一批”的重要内容，在脱贫攻坚时期发挥了重要的减贫作用。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》明确提出，五年内要对近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁。截至目前，“十三五”规划建设的安置住房完工率达96%以上，搬迁建设任务已取得决定性进展，已入住建档立卡搬迁群众800多万人，已有700多万建档立卡贫困搬迁人口实现了脱贫摘帽，取得了巨大的减贫成效。③但是，由于存在时间上的周期性，随着易地扶贫搬迁政策的推进与实施，此项政策的实践困境和负面影响也开始逐渐暴露出来，出现了“搬富不搬穷”④、扶贫移民的社会适应困境⑤、制度抗争⑥和生计风险⑦等问题。从目前政策实施状况来看，易地扶贫搬迁“搬出去”的数量指标按期完成已经不成问题，但是如何实现搬迁贫困户的稳定长效脱贫仍然面临较大挑战。十九届四中全会明确指出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果”。习近平总书记于2020年3月在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话也提出，“要加大易地扶贫搬迁后续扶持力度”。因此，对易地扶贫搬迁贫困户的后续扶持和政策可持续性的探讨在当下具有重要的现实意义。

一、 文献回顾与问题提出

目前学术界对于易地扶贫搬迁的研究主要集中在以下几个方面。第一，对于其历史演进和政策发展的探讨。施国庆将扶贫移民看作异地开发的一部分，并对扶贫移民的内涵、种类等进行了系统的总结与阐释。⑧陆汉文对我国扶贫移民政策进行梳理之后发现，20世纪80年代以来我国扶贫移民政策逐渐走向常规化、整体化与综合性，其政策实施也逐渐与新型城镇化、农业现代化以及生态文明建设相互结合。①第二，关于其政策执行过程的分析。曾小溪、汪三贵指出，易地扶贫搬迁工作过程中存在搬迁对象不精准、住房面积不精准、安置方式不精准、政策衔接不精准以及缺乏搬迁户参与等问题。②李博、左停通过调研发现，扶贫移民搬迁过程之中行政压力导致识别不准，部门间缺乏衔接导致治理碎片化，不同主体利益博弈威胁贫困户生计。③第三，涉及此项政策后果以及后续完善路径的研究。马流辉用风险社会视角进行研究后发现，扶贫移民的城镇化安置带来了家庭生计风险、社会稳定风险和文化融合风险 。④渠鲲飞等从空间理论和协同治理的视角出发，认为只有实现政府、社区和资本之间的协同，并完成对于贫困的空间因素的改造，才能够实现易地扶贫搬迁的长效脱贫目标。⑤

由上我们可以看出，以往对于易地扶贫搬迁的研究比较侧重于政策本身的演进、执行以及多元主体微观的互动过程等方面，尽管已经有学者开始关注此项政策所带来的后续问题，但是对为何会出现易地扶贫搬迁政策实践困境、应该如何建构扶贫搬迁后续扶持机制等未充分展开研究。我们不能简单地将易地扶贫搬迁中出现的问题看作政策设计的不合理、执行层面的偏差以及多元主体的互动消解，我们需要明白导致政策困境背后更加深层次的制度性、结构性原因有哪些。针对以上问题，我们认为有必要将易地扶贫搬迁政策放在社会结构之中进行考察，从“制度—结构”视角分析此项扶贫政策实施的意外后果，并试图解释具有概括性的分析概念。尤其是2020年消除绝对贫困、进入以巩固拓展脱贫攻坚成果为主的“后扶贫时代”，扶贫政策的持续性和后续影响成为人们关注的重点。本文主要借用波兰尼“嵌入性”理论对Y贫困乡镇的易地扶贫搬迁实践进行分析，从搬迁贫困户与迁出村庄和迁入社区二者之间的结构关系出發，提出了“双重脱嵌”的解释框架。本研究在实证调查的基础上展开深入分析讨论，并在最后提出了有针对性的政策建议，以期此项政策能够得到进一步的完善和更加精准的执行。

二、 田野概况与案例简介

Y镇位于秦岭南麓，属于秦巴山连片特困地区，距离县城51公里，下辖20个村和1个居民社区，193个村民小组，总人口3.5余万人。2017年，经过扶贫信息数据清洗之后，全镇建档立卡贫困人口为4877户16096人，贫困发生率为33.3%。Y镇共有易地扶贫搬迁1044户3931人，其中本镇安置715户2589人，跨镇安置329户1342人。该方案在搬迁方式上坚持“集中安置为主，分散安置为辅”的总体原则，其中集中安置又分为进城入镇集中安置、中心村或已建安置点续建安置和农村新型社区集中安置三种方式;分散安置主要针对的是贫困村中只能依靠土地生活的贫困户，建设“交钥匙”工程①，以解决他们的住房安全问题。而在不同安置方式的比例上，集中安置的占大多数，能达到80%以上，而进城入镇的上楼安置比例又占到了集中安置的70%。②本文所研究的易地扶贫搬迁主要指的是脱离原有社区的集中安置，因为这一部分人员占大多数，而少量的就近安置以及本地“交钥匙”工程，由于不涉及生产空间与生活关系的重塑，问题较少，因此他们并不在本文的研究范围之内。易地扶贫搬迁的集中安置是扶贫干部根据建档立卡贫困户的情况研判而具体实施的，指标总数也是相对固定的，贫困户自身并没有太大的选择权。易地扶贫搬迁虽然是以改善贫困户的生活为政策设计之初的目标，但却暗含着政府主导、控制和规划的思维。因此，这从本质上可以被看作一种政府主导的规划性社会变迁。③

调研发现，Y镇的易地扶贫搬迁有以下两个方面的特征：第一，搬迁的时间紧、任务重。该镇在贫困户识别后短短两年之内要完成近4000人的搬迁任务，从2018年集镇安置社区开工建设到贫困户入住不到一年时间，而且他们搬迁之后半年之内须将宅基地全部腾退。第二，当地政府对搬迁贫困户政策扶持力度非常大，要高于国家一般标准。符合当地政策规定条件的群众通过申请得到易地扶贫搬迁名额后，他们每户只需人均交付2500元（户均不超过1万元人民币）。在易地搬迁住房的种类和面积方面，按照建档立卡贫困户搬迁群众建房人均不超过25平方米，以60平方米、80平方米、100平方米户型为主，最大不得超过120平方米，而且搬迁贫困户腾退宅基地之后还可以享受到人均1万元的奖励性补助。笔者在2018年11月和2019年七八月份两次赴Y镇开展精准扶贫和易地扶贫搬迁的实地调研，分别对县乡扶贫干部、村干部以及易地扶贫搬迁贫困户进行了访谈，为此我们还专门走访了Y镇政府旁边的两个集镇安置社区，汇集了大量的一手材料。

三、 易地扶贫搬迁政策实践“双重脱嵌”的三维呈现

波兰尼认为，人类的经济活动都始终被嵌入社会之中，而自由放任市场发展的“脱嵌的经济”和脱嵌的自律市场不会成为现实。①具体来看，嵌入性理论的分析框架包括结构嵌入、关系嵌入、认知嵌入以及文化嵌入②等。易地扶贫搬迁贫困户与原有社会结构的分离和脱嵌会造成一系列负面社会后果，甚至会导致贫困的再生产。贫困户长期以来是整体性地被嵌入其所生产生活的村庄社区之中，而易地扶贫搬迁是通过政府主导与强干预的方式将贫困户搬迁到城镇周边的集中安置社区，造成了“双重脱嵌”的问题。本文所提出的“双重脱嵌”③主要指的是易地扶贫搬迁后的贫困户一方面脱离了原有生活的村庄社区，另一方面又没能够完全融入新的移民安置社区，出现了与原有社区和新安置社区之间双重脱离、断裂的矛盾关系。易地扶贫搬迁贫困户的“双重脱嵌”具体表现在以下三个方面。

（一） 政治参与的脱嵌

自20世纪80年代我国农村开始实施村民自治以来，农民政治参与的重要性就凸显出来。党的十九大明确提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。其中在乡村振兴的过程中，公众参与尤其是农民的参与是非常有必要的，是实现治理有效目标的重要保障。在精准扶贫之中，包括贫困户在内的全体村民的参与、监督确保了扶贫资源传递与分配的精准。而农民的参与是打破政策体系和制度设置中既有“获取政治”（the politics of access）和“精英俘获”的根本，有了政治参与和话语权，农民才能够平等地获得资源分配与政策受益的机会。农民的政治参与可以分为正式参与和非正式参与两种，其中正式参与包括选举、投票以及参与村民代表大会、村民评议会等等，非正式参与包括参加非正式的诸如道德评议会、村民议事会等自发组织并有发表意见的机会。有学者调研发现，多元主体参与的村民参与制度实现了国家与社会的对接，有利于精准扶贫政策的基层精准实行。④

在Y乡易地扶贫搬迁集镇安置点调研发现，搬迁后的贫困户出现了政治参与缺失的问题，并在社区公共事务上呈现出一种“失语”的状态。一方面，由于贫困户被集中安置的社區距离其原村庄较远，大多贫困户需要乘坐公交车甚至花几个小时的时间才能够返回到原村庄，这样交通不便使得其回到所迁出社区进行各种正式与非正式的政治参与的频率大大降低。“搬来后就很少回去了，之前村里开会，村干部还会打电话通知，但是后来他们知道即使通知也不来，就不再通知我了”（访谈记录ZXY20190801）。另一方面，虽然搬迁来的贫困户可以同样享受到社区的各种服务，但是并没有设立一个面向易地扶贫搬迁贫困户的有效的政治参与渠道和机制。搬迁贫困户不能直接参与社区居民代表大会与其他管理活动，甚至对于政策信息本身而言，信息权力①被垄断，有效信息也只有被少数精英获取之后再逐渐传递给一般贫困户。他们反映“都是被通知和告诉有啥政策，但是这个政策到底是咋来的，我们却不知道”（访谈记录ZXY20190801）。“原本他们建立了一个微信群，用于政策的传达与沟通，但是现在加入微信群的人多了之后，有的人乱发信息，由于搭车、拼车的信息比较多，现在却变成了打车群。”（访谈记录ZXY20190801）

（二） 生计系统的脱嵌

贫困户生计的可持续性是其摆脱贫困和实现稳定可持续脱贫的关键。关怀国际（CARE）认为，农户的生计系统包括以下三个方面：拥有的能力（教育、技能、健康、生理条件等）、有形资产和无形资产的可及性以及经济活动。②对于易地扶贫搬迁贫困户来讲，作为有形资产的房屋仅仅是其生计系统的一部分，而更重要的是能够有改善其生产、消费和交换环境的长期持续性的生计促进活动。易地扶贫搬迁政策的设计初衷是解决“一方水土养不起一方人”地区建档立卡贫困人口的生计问题，搬迁只是作为脱贫的手段而非最终的目的，更重要的是有利于贫困人口搬迁之后生计重塑与发展。但是在政策实践的过程之中出现了贫困户生计系统脱嵌的意外后果，也就是通过易地扶贫搬迁，部分贫困户的经济生活水平不但没有得到提高，反而面临生计系统受到损害的困境。

扶贫搬迁贫困户生计系统的脱嵌包括两个方面：对于迁出社区来讲，虽然他们的土地仍然被保留着，但是由于往返不便导致大多贫困户搬迁之后就没有再继续耕种原有的土地。有贫困户将条件好的土地租给其他人耕种，但是大多数贫困户的耕地由于土地不连片、细碎化严重，并不能找到合适的承包者，就造成了贫困户搬迁后原有耕地荒芜的现象。“距离太远了，總不可能坐公交车去种植吧！山区的土地不值钱，免费给人种也没人愿意去种！”（访谈记录ZZR20190728）。而对于集镇安置社区来讲，由于Y镇的集中安置点位于镇政府旁边，周围并没有多余的土地用于农业生产，而Y镇周围也没有充足的就业机会来吸纳新搬迁来的贫困户。虽然政府在2019年之初引入了一家毛绒玩具社区工厂，建在集镇安置社区旁边，但是从其招工条件来看，用工基本上都是以中青年有劳动能力的妇女为主，而其所提供的工作岗位也是十分有限。一位妇女讲道：“看到招聘信息我就去应聘，人家说必须是初中毕业以上的学历，我小学都没有念完，哪符合要求呀！”（访谈记录PGF20190730）。由于本地能够提供的也是去技能化的简单性工作，所以地方政府提供的技能培训对于很多贫困户来说实际意义并不大。费孝通认为，中国农村生计系统由手工业和农业两部分构成③，而搬迁后贫困户难以再兼业从事手工业，以往自给自足的生活资料都需要到市场上购买。受访的贫困户大多反映，搬迁之后家庭的收入没有增加，但是消费方面却急剧增加。“柴米油盐、水果蔬菜都需要购买，以及其他以前不花钱的现在都要花钱，每个月家庭开支都吃紧！”（访谈记录PGF20190730）。2019年，中央巡视组反馈意见明确指出了Y镇脱贫攻坚存在以下问题：“搬迁后就业保障不到位，集镇安置点产业配套不完善，搬迁对象缺少稳定收入渠道，社区工厂建设推进缓慢，跨镇安置人员三业落实不到位。”①我们认为，易地扶贫搬迁后贫困户的日常生活成本增加，这可以被看作“强制商品化”（forced commercialization）②的过程，贫困户被动卷入了城镇消费市场，并没有达到“搬得出、稳得住、能致富”的要求，甚至还出现了搬迁户又返回原村居住继续从事农业生产的现象。

（三） 社会网络的脱嵌

在传统的农村社区之中，农民并不是原子化的个体，村民之间依靠亲属关系和地缘关系建立起来的是一种非常紧密的社会网络。作为熟人社会形成机制的社会网络，形塑了农民的交往行为和日常行动，并进一步维持了他们的人际关系和农村内部的社会秩序。农民可以通过社会网络来调动发展创新所需的各种资源，并同时有助于其社会资本功能的实现。③对于贫困户来讲更是如此，这些农民在其社会网络的互动之中所形成的社会资本具有直接的减贫功能。一些学者研究发现，贫困户借助社会网络提高了获得正规金融的可能性进而实现养殖的扩大再生产，社会网络的强化直接有助于精准扶贫的可持续性。④社会网络不仅发挥了社会支持的作用，而且也影响着信息传递、组织构成和社会创新等，可以说社会网络在很大程度上影响到农民内生的发展能力。

对于农民而言，社会网络依赖于既有的村庄社会结构，在易地扶贫搬迁之后，贫困户的居住生活空间发生改变，他们直接面临着原有社会网络的解体以及新的社会关系与社会网络难以建立的困境，出现了搬迁贫困户难以融入新社区的问题。这主要是因为地方政府在政策执行的过程中并没有将同村或者有亲属关系的贫困户安置到一起，房屋安置的原则遵循的是严格意义上的“公平”“公正”原则，Y镇集镇社区的安置分房主要采用的是抓阄的办法，这样的话自然就打破了贫困户既有的亲缘性与地缘性社会网络关系。我们通过调研了解到，很多贫困户搬迁之后邻里关系变得陌生化，邻居大多是由其他村庄搬迁而来的，他们之间交往的频率也大大降低。“之前在村里大家经常串门，现在基本上不出去，村里还有贫困户好像在另外一个小区，周围住的都不认识，去串门你把人家地弄脏了也不好，现在住楼房都爱干净”（访谈记录WXH20190731）。另外一个问题就是搬迁贫困户在人情负担方面并没有随之降低，他们虽然搬出来了，但是原有村庄的红白喜事等人情往来仍在继续，贫困户大多反映即使不能亲自回村也要找人把人情钱垫付，这也是一笔不小的开支。我们认为，易地扶贫搬迁贫困户搬迁之后，其原有的社会网络遭遇解体，不再得到原有社会网络的支持与互助，单向度的人情往来甚至加剧了他们的经济负担;与此同时在集镇安置社区中，贫困户新的社会网络又一时难以建立起来。易地扶贫搬迁贫困户社会网络的脱嵌不仅影响其当下的生活，也在一定程度上增加了他们将来返贫的风险。

四、 易地扶贫搬迁政策实践困境的原因分析

与易地扶贫搬迁政策实施之初所重点关注搬迁对象是否精准以及搬迁过程多方互动博弈不同的是，到了脱贫攻坚决胜阶段以及随着易地扶贫搬迁项目工程的结束，我们应该加强对政策困境背后原因的剖析以及贫困户后续发展和长效脱贫的研究。我们认为，政府主导的易地扶贫搬迁政策所导致的“双重脱嵌”困境可以从以下三个方面进行阐释：首先，“人—地—户”三者的脱域与重构是导致搬迁贫困户“双重脱嵌”的直接因素;其次，压力型体制与政策之间的衔接缺位是困境产生的政治、制度性原因;最后，搬迁的城市化导向与贫困户的文化流离是导致“双重脱嵌”程度更加严重的社会、文化性原因。

（一） “人—地—户”三者的脱域与重构

吉登斯认为，脱域机制是现代性的三大动力机制之一，所谓脱域（disembeding）指的是社会关系从彼此互动的地域性关联中、从对不确定的实践的无限穿越而被重构的关联中“脱离出来”。①易地扶贫搬迁就是通过“抽离化”的空间转换与再造机制将贫困人口的社会关系从地方性、乡土性的场景中“挖出来”，然后使社会成员在新的城镇集中场域之中进行“再连接”或“再重构”的过程。易地扶贫搬迁使贫困户陷入一种“双重脱嵌”困境：空间上脱离了原有的村庄社区，又在制度生活上难以融入移民安置社区。其直接原因是“人—地—户”三者在结构上相互分离与重构。S省现行的易地扶贫搬迁政策，虽然规定易地扶贫搬迁贫困户的户籍可以自愿转移到搬迁地，但是对于Y镇大多数搬迁贫困户来讲只是人搬入了集镇社区，他们的户口、土地等并没有随之调整，搬迁出来的贫困户处于一种“人—地—户”相互分离的状态：

第一，易地扶贫搬迁贫困户“人—地”相分離直接导致了其生计系统脱嵌。虽然贫困户已经搬迁到了移民安置社区，但是其赖以生存的土地仍然保留在原来的村庄，新社区周围并没有可供重新分配的土地。贫困户“人—地”分离的关系使其在没有获得新的生计之前难以在安置社区继续从事农业生产，失去了农村土地的保障功能。第二，搬迁贫困户“人—户”相互分离进一步导致了其政治参与的脱嵌。我们在Y镇的集镇安置社区发现，易地扶贫搬迁贫困户虽然都已经入住，但是大部分人的户口仍然在原来村庄并没有转变为城镇户口，很多贫困户觉得，如果变为城镇户口，他们就会失去村民资格而随之丧失土地的承包经营权。但是另一方面，也正是因为他们还是农村户口，所以他们不能参与城镇社区的选举，没有政治表达的机会。很多易地扶贫搬迁贫困户在行政管理上属于原住地，但是生活地域上隶属于安置地，出现了多头管理或者是无人管理的问题。第三，人与地、户三者的分离是其社会网络脱嵌的重要原因。虽然土地、户口所代表的村民资格仍然被保留在原村庄中，但是贫困户自身已经不在原村庄中生产生活，以往的社会关联已经断裂，而新的社会联系又难以建立起来，因而他们处于一种“悬浮”的尴尬境地。

（二） 压力型体制下政策之间的衔接缺失

易地扶贫搬迁贫困户遭遇“双重脱嵌”的实践困境的另一个重要原因是压力型体制下政策之间的衔接缺失。压力型体制是理解目前中国基层政府运作逻辑的关键，也就是通过自上而下的“政治化机制”层层施压，迫使地方政府短期内动员所有力量投入上级所关注的中心任务的完成上来。①在2020年必须脱贫的压力之下，Y镇所在的H县将易地搬迁作为完成脱贫任务的一种重要手段来看待，易地扶贫搬迁被当地政府作为“八个一批”②的重要内容按照年度被分解到每个乡镇和村庄来具体执行，并伴随着严格的考核与督查，如果项目进展速度跟不上的话，就会被立即问责与限期整改。为了完成易地扶贫搬迁任务，镇政府还专门成立了“两房办”，主要负责易地扶贫搬迁和危房改造两个方面的工作推进。

包括扶贫政策在内的农村政策都是作为一个整体而存在的，而且在这个整体性的“政策丛”之内的不同政策之间存在很大的“政策连带”与“政策关联”效应，也就是某一政策的调整会影响到其他政策的实施效果。如果一项政策突然发生变化，那么非常容易导致政策之间的不匹配，甚至引发“政策缝隙”③的出现，进而引发社会的不稳定。在限期脱贫的压力之下，易地扶贫搬迁受到了高度重视，其实施和投入的力度也在短期内加大。但是与之相匹配的农村户籍制度、土地制度和村民自治制度等都没有做出相应的及时调整，出现了“双重脱嵌”的困境。此外，地方政府在易地扶贫搬迁政策的推行过程之中，在上级的强压力与考核问责的倒逼之下，依照“不出事”的避责逻辑，选择了以完成任务为工作中的首要目标导向。具体表现就是地方政府仅仅重视贫困户入住率、宅基地是否腾退到位等表面可量化的形式工作，而忽视了贫困户的生计提升、政治参与和社会网络重构等隐性的难以考核到的后续发展问题。

（三） 搬迁的城市化导向与文化流离

易地扶贫搬迁政策实施的过程实际上暗含的是一种城市化偏好的导向。①我们所调研的H县领导不仅将易地扶贫搬迁看作脱贫攻坚的重要抓手，而且还将其作为提升城镇化水平和有效改善人居环境的重要手段。以Y镇易地扶贫搬迁为例，该镇一开始就将搬迁安置点选在了镇政府旁边的集镇社区，并将贫困户集中安置在了两个新建的移民小区之中。规模化集中安置导致了贫困户与本地居民的区隔，现代小区式的生活方式也使其消费支出大幅度增加。城镇化的集中安置方式一方面完全打破了原来农村社区自给自足的小农生活生产方式，另一方面在贫困乡镇本身就业机会不多的情况下，Y镇也难以为贫困户提供充足的工作岗位。因此，对于可行能力不足与生计脆弱性的贫困户来讲，城镇化导向的安置方式并不意味着能够脱贫致富，如果不重视其后期的发展，就会出现“没有发展的安置”。

从国家的视角来看，整齐划一的安置方式便于操作和监管，但是这种城镇化的集中安置方式难以适应贫困人口的多样化需求②，尤其是造成了对传统村庄习俗、乡土文化不可忽视的冲击。从乡土文化的视角来看，城市化偏好的搬迁模式容易忽视乡土文化因素。“熟人社会”“差序格局”“守望互助”等都是基于乡土社会长期社会互动而形成的文化传统，但是城镇集中化的安置方式无论是在空间上还是在文化上都打破了贫困户的传统，使贫困户在血缘和地缘上都与原来农村社区之间产生了断裂，但短期内又难以与城镇文化相适应，从而出现了文化流离的现象。而贫困户的文化流离反过来又会影响易地扶贫搬迁最终的效果。Y镇当地农村地区流行着人在50岁之后就会为自己的后事提前准备棺椁的习俗，棺椁一般会被放在房屋的大堂中，但是搬迁之后的楼房没有了存放棺椁的空间。这就是为什么Y镇贫困村之中很多年龄较大的贫困人员不愿意搬迁到集镇社区的楼房居住以及不愿意腾退宅基地的原因，这背后的文化因素不可忽视。

五、 比较视野下易地扶贫搬迁政策的优化路径

对于移民搬迁来讲，虽然都面临空间上的位移和生计方面的重塑，但是具体来看，易地扶贫搬迁与工程移民搬迁、生态移民搬迁以及自发移民搬迁之间有很大的区别。与工程移民搬迁比较起来，易地扶贫搬迁更加突出民众的自愿性;与生态移民搬迁相比较，易地扶贫搬迁扶贫的功能更加凸显;而较之自发性移民搬迁，易地扶贫搬迁则具有政府的组织与主导。③从历史的视角来看，肇始于20世纪80年代初的“三西”农业建设计划，在之后被作为常规化的扶贫手段。尤其是脱贫攻坚以来，易地扶贫搬迁作为精准扶贫“五个一批”的头号工程来实施，政府主导与干预的程度也愈发强化，成为政府规划的一部分，并与当地城镇化的发展战略相结合。H县为了完成扶贫任务甚至有将其他类别搬迁指标压缩并挪用到易地扶贫搬迁之中的倾向①。由于易地扶贫搬迁不仅是脱贫的必要手段，还有着追求“致富”的发展性目标，所以我们认为易地扶贫搬迁的政策实践从本质上来讲是政府主导的发展主义思想在扶贫领域中的一种呈现。与其他类别的移民搬迁比较起来，脱贫攻坚之中的易地扶贫搬迁最大的特征就是贫困户搬迁之后仍然在户籍、土地、社会关系等方面与原有农村社区保持关联，表现出“人—地—户”相互分离的尴尬，出现了“双重脱嵌”的问题，给后期的政府管理带来了难题。基于以上的实证分析我们提出以下政策建议，以期此项政策的执行过程能够得到优化：

第一，要充分重视易地搬迁贫困户后续生计的发展，加强搬迁后扶持。在脱贫攻坚限期脱贫的压力之下，很多地方政府在推行易地扶贫搬迁政策的时候，往往仅仅重视数量化的任务完成，过分重视搬迁户数和入住率等指标，而忽视了对搬迁贫困户后期生计的扶持。贫困户的生计系统具有很大的脆弱性，并不仅仅是让其搬迁出来、改善居住环境，就可以使其摆脱贫困，所以地方政府应该实现从重视搬迁过程到重视贫困户后期生计发展的转变。在具体的措施上，一方面要充分利用搬迁贫困户原有农村社区内的各种闲置资源，结合推进集体产权制度改革、土地制度改革，将贫困村宅基地、土地、林地等资产通过合作社或集体经济的方式盘活，持续深化“三变”改革创新，增强搬迁农户资产收益扶贫效能;另一方面，要在安置城镇地区为搬迁贫困户创造新的就业机会，通过招商引资，引入适合当地发展的社区工厂，通过技能培训等提高贫困户的就业技能，通过劳务输出等使其能够融入全国劳动力市场。通过城乡互动、迁出农村与迁入城镇两头“双轮驱动”②多管齐下的措施，政府在就业方面应该与市场主体相结合，创造多元化的工作岗位与机会，特别重视为留守妇女以及留守老人创造弹性就业岗位，使其既能够照顾家庭又能够获得市场收入，促进贫困户生计的可持续发展。贫困户生计的可持续发展离不开政府的干预帮扶，有关部门还需要激发贫困户发展的内生动力，使其能够主动去寻找甚至創造新的就业机会。

第二，要做好易地扶贫搬迁政策与其他涉农政策之间的衔接。影响易地扶贫搬迁政策实施效果的因素很多，政府不只是单向度地加大扶贫资金投入力度、提高政策优惠程度，更重要的是政策的设计与实施过程还要与其他农村政策相匹配。易地扶贫搬迁是一项涉及经济、政治和文化的综合性整体工程，需要与不同的部门打交道。因此，我们建议现在亟待研究易地扶贫搬迁之后贫困户的户籍、农村土地、村民资格以及房屋产权归属等后续问题。以城镇集中安置贫困户的户籍为例，如果搬迁后立即使其变为城镇户口的话，他就没有农村户口与村民资格了，这意味着随着他的土地承包经营权收交村集体，其生计将会遭遇风险。但是如果他仍然是原来农村户口的话，那么在迁入社区后将没有与之相应的政治参与和选举的权利，而政治参与权利的缺失就会使其难以真正地融入新社区。所以需要进一步研究易地扶贫搬迁的后续问题与政策衔接，我们建议在政策操作层面应该采取分类治理与“阶梯式安置”的方法。分类治理就是对于不同类型的搬迁贫困户要采取不同的政策，根据其家庭实际情况与个人意愿来处理其户籍和土地等问题，而不是一刀切。所谓“阶梯式安置”的策略主要针对目前贫困村中的老年人口不愿意搬迁出来，也不愿立即腾退旧有的宅基地，我们可以在政策实施的过程中给他们设置一个政策缓冲期与适应期，等其子女在迁入社区有了稳定的生计之后再对其宅基地进行有序腾退，在政策周期内也充分考虑到不同群体的真实需求。如果采取强硬的措施的话，就非常容易引发社会矛盾冲突，引起农村秩序紊乱，也只有在坚持原则的基础上进行分类治理，才可能最大限度地实现政策目标。

第三，应该尊重当地的文化传统，再造社会团结。中国农村减贫取得显著成绩，国家主体性和社会文化主体性都不可忽视。①因此，易地扶贫搬迁的政策实践不能以破坏农民的社会文化主体性为代价。农民在生于斯长于斯的村庄社区中形成了一整套的乡土习俗与文化传统，而其文化传统在易地扶贫搬迁中受到了直接的冲击。其实，我们不应该将贫困村中的文化传统看作“贫困文化”的一部分。恰恰相反，农村社区的文化传统和习俗中的很多元素构成了对“贫困文化”的消解，实现了反贫困的正功能。村庄之中的“熟人社会”“家族关系”等都是贫困户社会网络的重要方面，可以转化成社会资本来应对外部环境的变化与不确定性。尤其是少数民族地区的独特文化以及“非物质文化遗产”等可以直接为其带来经济收益，更应该得到重点保护。因此，在易地扶贫搬迁的政策执行中，我们一方面要重视对村庄传统文化和村民传统习俗的保护与传承，另一方面要在迁入社区内再造社会团结与社会网络，最好将有地缘关系或者亲属关系的贫困户安置在同一小区内而不是将其分散安置。贫困户在搬迁入住后，政府以及物业要引导他们多参与小区内部的活动以加强互动联系，通过建立邻里之间的亲密关系来营造社区的归属感，促进社会团结。只有重新进入新的共同体中而不再遭遇排斥，贫困户的社会文化主体性才能得到激活，最终使他们实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变，实现易地扶贫搬迁贫困户的长效稳定脱贫。

六、 结论与讨论

易地扶贫搬迁自20世纪80年代实施以来便被作为反贫困的一项重要手段，尤其是在脱贫攻坚时期其重要性更加凸显出来。在对易地扶贫搬迁投入力度加大的同时，政府的主导作用也在进一步加强。目前易地扶贫搬迁的任务将要完成，“搬得出”的问题基本解决，但是距离“稳得住、能致富”的政策目标还存在不少差距。我们调研发现，在Y镇扶贫搬迁过程中， 在政府的强干预下，出现了搬迁贫困户政治参与缺席、生计系统脆弱以及社会网络弱化等问题。本文主要从“制度—结构”角度出发对Y镇的易地扶贫搬迁集镇安置社区进行了考察，提出了“双重脱嵌”的分析概念来解释易地扶贫搬迁的政策实践困境，指出Y镇易地扶贫搬迁尽管从出发点上是为了改善贫困户的生活居住环境，但是在实际的搬迁中并没有充分考虑到乡村社会结构和社会生活生产状态，而是脱嵌于乡土社会的。搬迁贫困户不仅脱嵌于乡村的集体与私人生活，而且脱嵌于安置社区的社会治理过程与社会关系网络。此外，本文从“人—地—户”三者的脱域与重构、压力型体制下的政策衔接缺失，以及搬迁的城市化导向与乡土文化流离等方面，对其背后的原因进行了深入阐释。

进入“后扶贫时代”之后，巩固脱贫攻坚成果与防范已脱贫户返贫成为未来扶贫政策的重点。就作为“五个一批”之一的易地扶贫搬迁政策而言，我们认为，到了脱贫攻坚的后期阶段，地方政府工作的重点应该转向搬迁人口的后续扶持。易地扶贫搬迁并不是将贫困户搬迁出来并为其建好住房就能够实现其脱贫，更重要的是搬迁之后的可持续发展问题。因此，今后的易地扶贫搬迁政策应该在贫困户后续生计发展、不同政策之间的衔接配套、传统文化保护以及贫困户社会网络再造等方面多做工作，要加强搬迁社区治理、优化管理服务、引导搬迁人口参与当地社区管理和服务、不断提升搬迁群众的融入度等。贫困户不仅要在生活空间方面发生改变，更要在生活和生产方式上实现成功转型，才有助于巩固拓展脱贫攻坚成果。最后需要说明的是，易地扶贫搬迁政策的减贫成效是有目共睹的，本文并无意于否定易地扶贫搬迁政策所取得的巨大减贫成绩，也并不是对政府主导的易地扶贫搬迁政策持批判否定态度。我们主要是通过对Y贫困镇易地扶贫搬迁政策执行偏差进行研究，从而揭示出其背后深层次的原因与机制，以期今后此项政策的实践能够得到优化，真正实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

（责任编辑：徐澍）