党的领导法治化的价值意蕴与实践进路

林勇

【关键词】 党的领导  法治化  价值意蕴  实践进路

【中图分类号】 D25                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.018

习近平总书记提出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[1]党的领导法治化不仅体现出当代中国政治的基本特征、要求，还明确了中国政治与法治之间的内在机理。不难看出，党的领导法治化与社会主义法治存在高度的统一关系。党的领导法治化的发展有助于明确党的领导主体、党的领导行为及其过程、党的领导客体等，需要外在法治体系、自身规范体系以及两者兼有的复合型体系约束，因此，党的领导法治化的实践进路仍然要从这三个方面着手渐进式推进，并需要党的领导组织、党员干部的充分贯彻和落实。

党的领导法治化的价值意蕴

符合中国特色社会主义的法治实践。党的领导法治化与中国特色社会主义法治的客观实践相契合，从而形成独具特色的中国政党法治化模式。在中国特色社会主义事业的不断推进当中，中国共产党处于领导核心的地位，通过外在法治体系和自身规范体系的作用，总揽全局、协调各方，发挥最高政治领导力量，做好党和国家各项工作。党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系当中。党的领导法治化，一方面需要国家法律，诸如宪法以及相关法律作为基础，另一方面还需要党章以及党内相关法规制度作为基础，这与中国特色社会主义法治实践高度契合。截至目前，我国现行的法律中抽象确认了“党的领导原则”的有14部，而在行政法规中明确确认了“党的领导原则”的有10部。[2]中国共产党作为执政党，能够依托国家法律以及党内法规来实现党的领导行为的进一步规范与保障，是符合我国国情的。

进一步推动和加强党的全面领导。党的领导法治化，是当代中国政治发展的重要指向，也是中国法治建设的基本要求，能够不断优化党的领导体制以及相关工作机制，能够将党的领导全面贯彻到依法治国的整个过程以及各个方面当中，是加强党的全面领导的必然要求。党的十九大报告指出，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，党章总纲中也明确提出“党是领导一切”的。党的十九届五中全会强调：“必须坚持党的全面领导，确保党中央决策部署有效落实。”党的全面领导要求通过方针政策的制定、立法建议的提出，实现党的政治、思想、组织等多方面的领导。中国共产党作为长期执政力量，必须要从党的自身行为规制和国家法律法规入手，做到党要管党、从严治党，从党内做起，实现依规治党。坚持党的全面领导，必须要抓住体制改革与制度完善，将党的政策、方针、主张转变为国家意志和法律法规，以保证党的政治决策的顺利实施[3]。总而言之，党的领导法治化，能够有效提高党的依法执政和管党治党的水平，进一步夯实党在新时代中国特色社会主义实践中的核心领导地位。

为党长期执政和国家长治久安提供根本保障。党的领导法治化是推进国家政权实现法治化渐进式转型的必经之路，也是充分践行依法治国的表现，能够为党的长期执政和国家的长治久安提供根本保障。党的领导法治化体现了国家政治的深刻变革，特别是党的领导方式以及执政方式的深刻变革，党的领导法治化绝不是削弱党的领导，而是要从根本上加强党的领导，促进党的执政意识、政权意识的不断增强，从法律、制度层面保证党的执政地位，不断改善党的领导、加强党的领导，优化党的执政方式，从而提高党的执政能力、党的先进性，实现党的长期执政。同时，党的领导法治化也绝不是与国家法治建设相悖，而是要将党的领导与国家治理体系和国家治理能力现代化有效衔接起来，实现保证和发展人民当家作主的终极目标，坚持人民主体地位，从而在党的集中统一领导下，充分利用人民的力量，协调、统筹推动国家法治建设与发展，最终保障国家的长治久安。

党的领导法治化所面临的问题

党内法规与国家法律的顶层设计问题。全面推进党的领导法治化，是一项系统而又复杂的工程，需要法律规范、法治实施、法治监督、法治保障与党内法规制度分工协作，方能更好地夯实党的领导核心地位。然而，目前党的领导法治化仍然存在顶层设计不足的问题。尽管我国现行的国家法律中抽象确认了“党的领导原则”的有14部，但是关于“党”的表述还是比较松散的，部分条款多集中在政治功能上，缺乏与其他法律条款的有效连接。举例来说，在我国《立法法》中关于“坚持党的领导”的相关原则性规定仅有一处，其他党性立法仍然处于空白状态。另外，有的党内法规对党组织的权利义务有所规定，但是党组织是否真正具有承担责任的能力，仍然没有定论，以至于出现相关条款无法通过立法审查的情况，最终影响到其入法的实现。基于此种情况，党内法规以及其政治要求，与国家立法机关制定的国家法律缺乏有效衔接，各立法机关缺乏关于党的领导行为的立法顶层设计，从而使得党的领导法治化缺乏完善的法律依据。

党内法规与国家法律的立法边界问题。党的领导法治化的实现，必然需要构建完善的党内法规与国家法律体系，以便为党的领导行为提供更为科学全面的指引、监督与保障。但是，现阶段我国针对党的领导的相关立法程序仍存在部分边界模糊的问题。一是体现在立法事项界定方面。以《中国共产党党内法规制定条例》为例，其中第四条规定了党内法规的制定权限，规定了“适合”制定党内法规的事项，以及“只能”通过党内法规制定而无法通过规范性文件规定的事项。然而，针对这种“只能”通过党内法规而制定的事项，是否还得排除国家法律的规定，仍没有明确界定，这种情况下可能会对某一立法領域的制度改革以及创新产生一定程度的影响;换言之，关于党的领导相关法规到底是入国家法律还是入党内法规，仍没有明确的界定。二是体现在立法事项定性方面。党组织权责、党员权利义务、党的纪律、党内处分等多个事项一般只能在党内法规中确定，但是其中的细化内容并没有在党内法规中完全体现，那么这些细化内容是否可以通过国家法律进行相关规定，这点同样没有确定。总的来说，党内法规与国家法律之间存在边界模糊的问题，甚至出现内容权限冲突。

党内法规与国家法律的条款规范问题。我国党内法规与国家法律关于“党的领导”的表述的规范性、科学性还有待进一步改进。具体来说，主要体现在以下几个方面：首先，缺乏明确的立法技术规范。在我国的立法规范指引，即《立法技术规范（试行）》当中，针对“党”的立法技术规范仍处于空白状态，以至于关于“党”的相关立法实践缺乏依据和标准，在实践中往往会增加立法协调难度。其次，条款表达缺乏法律规范所要求的严谨性、准确性。党的领导相关的条款本身具有极强的政治、思想以及道德特性，基本能够与党内活动所要求的政治性、思想性、道德性相符合，然而这种完全符合党内法规的条款，却在法律规范层面并不具备绝对的严谨性。最后，条款规定的法律责任不明晰。比如说有些党内法规针对党组织、党的领导干部的责任进行了明确规定，但是在实际执行过程中还是得按照相关法律责任来实施;再比如有些关于党的领导的国家法律当中明确规定了党组织、党的领导干部的行为义务，却没有明确相关责任，以至于实施受阻。

党的领导法治化的实践进路

提高党内法规关于党的领导相关规定的规范性。一方面，党的领导的具体工作层面的内容应在党内法规中进行规范性表述。党的领导的具体内容、途径、手段应在党内法规中详细规定，从而与宪法及国家法律中的党的领导原则相互补充、相互配合。举例来说，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》的第二部分，要求完善党的领导和党的工作方面的党内法规，并要求抓紧制定《中国共产党党组工作条例》等，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适應管党治党需要的党内法规制度体系框架。由此，也使得党内法规制度关于党的工作制度体制和机制层面的规定更加具有科学性和规范性。另一方面，党的领导在法规制度层面应在党内法规中明确规范性要求。党的领导的法规制度与党内法规其他的规范性要求类似，应都具有适格性要求[4]。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》中针对上述党内法规制度的制定又一次进行明确的分类，同时提出适应性要求，使得党的领导相关具体工作层面的要求更加完善、细致。再比如《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018～2022年）》要求将十九大党章修正案的新规定和新要求细化具体化，抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度，堵塞制度漏洞。坚持立改废释并举。坚持党内法规和规范性文件相得益彰。坚持党内法规同国家法律衔接和协调。

完善宪法法律内关于党的领导相关规定的全面性。中国特色社会主义法治体系的不断完善，势必要有完备的法律规范体系作为依托。目前，关于党的领导的相关规定在宪法法律层面涉及内容较少。党的十九届四中全会中着重提出要将“党的领导”纳入国家法律层面，且为其提供基本遵循。要实现党的领导法治化，首先，应促进党的领导制度向法律转化。依据我国法定程序将党的某些主张、政策转变为国家意志。应做到党内政策有法规作为有效依据。在重要的法律法规中，应明确党的全面领导地位，国家法律应为党组织建设及其活动提供合法性保障。其次，宪法以及国家法律应对党的领导原则、标准等进行适度规定。宪法作为我国的根本大法，对国家政治制度的核心理念、根本制度、主体内容、基本要求都有明确的规定。[5]宪法法律应在现有的基础上增加有关党的章节内容，使之与宪法总纲中党的相关规定内容前后呼应。最后，明确涉党性条款的立法规范。在国家法律中明确党的领导相关条款，建立严格的立法技术规范。比如说在《立法法》中增加一定立法技术规范，特别针对各个层级的立法提供科学的依据;在《立法技术规范（试行）》中可以增加相关规范，且要求规范条款严谨、准确，法律用语标准统一。

促进党内法规与宪法法律之间相互配合、相互协调。习近平总书记曾在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出要：“努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”因此，面对上文中所提出的党的领导入规、入法的困境，必然要求构建党内法规与宪法法律“双层并轨”架构，从而更好地夯实党的领导法治化的发展基础。不管是党内法规还是宪法法律，都是党的领导法治化过程中的重要体现，在实践中还表现出党的领导法治化的适格性要求，换言之，党的领导的相关党内法规、宪法法律都应与实际的政治发展需求相适应，从而发挥两者相辅相成、相互配合的良好局面。在党的领导相关党内法规与宪法法律相互配合过程中，首先，两者都应要求明确具体、合理的入法规范，避免语言表述的模糊不清，避免两者之间存在界定和定性模糊的问题;其次，两者都应促进党内法治化和国家法治化在过程上的协调统一，由党内法规推动宪法法律完善，由宪法、法律为党内法规提供依据;再次，两者都应促进党内法治化和国家法治化在目标上的协调统一;最后，两者都应在入法过程中充分考虑人民群众的利益，从而真正想民之所想，真正实现党的领导法治化的终极价值。

注释

[1]李晓波、王胜坤：《论依法执政与党的领导法治化》，《湖湘论坛》，2019年第6期，第103～113页。

[2]欧爱民、向嘉晨：《党的领导法治化的复合模式及其实施路径》，《吉首大学学报（社会科学版）》，2020年第41卷第2期，第1～9页。

[3]宁显福：《全面推进新时代党的领导制度化法治化》，《世界社会主义研究》，2019年第1期，第9～16、93页。

[4]施新州：《论党的领导法治化》，《上海政法学院学报（法治论丛）》，2020年第2期，第123～135页。

[5]邢鹏飞、张佩：《新时代提高党领导法治的法治化水平研究》，《宁夏党校学报》，2019年第21卷第2期，第62～69页。

责 编∕马冰莹