财会监督在国家治理体系中的定位及思考

张乐

【关键词】 财会监督  国家治理  国家监督体系  财政监督  会计监督

【中图分类号】 F812.2                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.015

党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，确立了国家治理及政府治理的新方向、新任务。良治善治需要辅以有效的监督机制，在强有力的监督下方能实现令行政立、确保权力的正确行使。基于此，强化监督体系建设自然成为推进国家治理现代化的题中之义。在国家监督体系中，财会监督是必不可少的组成部分。所谓“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”，作为占据基础性地位的监督形式，财会监督能为其他监督提供必需的数据支撑和执行依据，在维持良性经济秩序、杜绝严重廉政风险、构建社会发展和国家治理的基石等方面发挥重要作用。进入新时代，财会监督应当立足自身定位，从满足国家治理现代化实际需求的角度出发，持续进行体系建设和制度完善。

财会监督在国家治理体系中的定位

财会监督是国家监督体系中不可或缺的组成部分，是保障国家治理体系发挥效用的重要支撑力量。国家治理体系是一个国家制度优越性和先进性的具体体现，完善的国家治理体系既可以促进政府治理能力的提升，也有利于增进实际治理效能。在国家治理体系中，监督体系是必不可少的组成部分，对于稳步有序推进国家治理现代化具有重要作用。2020年1月，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，强调“要完善党和国家监督体系，统筹推进纪检监察体制改革”，“要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能”;还提出“要以党内监督为主导”，推动包括财会监督在内的九大监督“有机贯通、相互协调”。上述重要指示不仅明确界定了财会监督在国家治理体系中的位置，也拓宽了财会监督的内涵，同时还对财会监督工作提出了新的要求。作為国家监督的重要组成部分，财会监督肩负着财税政策实施、公共资源交易、社会财政支出、会计质量审核及地方政府信贷等重大事项的监督职责，是国家监督体系的重要组成部分，在优化社会资源配置、健全权力制约机制、打造清廉抗腐的执政环境等方面都发挥了关键作用。

财会监督是完善财政管理工作的内生性要求，是健全现代财政制度的必然规范。党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”党的十九大更明确地提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。上述政策表明，建设契合中国国情的现代财政制度不仅是提升国家治理能力的现实要求，也是实现国家治理现代化必要的制度保障。各级财政单位应遵从中央指示，全力贯彻推进财政体制改革的战略规划，狠抓决策部署落实，不断完善财政治理体系，藉由制度现代化综合提升政府财政绩效。要完善现代化财政管理，财会监督是绕不开的基本内容，作为现代财政制度不可或缺的重要组成部分，其贯穿财政及会计管理的整个过程，是财政管理形成有机闭环必不可少的环节，同时也是提高财政及会计管理的充分性、有效性，推动实现国家治理现代化的重要保障。

财会监督的主要职能构成

改革开放以来，尤其是中国特色社会主义市场经济体制正式确立并迅速发展以来，财会监督所发挥的作用愈发显著，在有力保证中国财税体制改革成功落地的同时，也有序形成了由财政监督及会计监督构成的职能体系。

财政监督职能。跟随中国社会体制改革以及经济市场建设的步伐，财政监督体系也经历了数次重要变革，从20世纪80年代放权让利阶段的恢复重构，到90年代分税制改革时期的优化发展，再到新世纪公共财政框架指引下的健全完善，最后及至2014年《中华人民共和国预算法》（修正版）出台，财会监督逐步确立了财政管理主体业务的地位，并形成了监管范围覆盖财政运行全部过程、方位、口径，监管要求由合规性为主转向合规性、有效性共举的格局。21世纪初，习近平总书记（时任福建省省长）曾撰文强调财政监督的重要性，指出健全的财政监督既能够确保财政资金使用的有效性和正确性，也能够担负起社会经济运行监测器以及警示器的角色。新时代背景下，财政监督需根据《中华人民共和国预算法》中的职能安排及创建现代财政管理的客观要求，从制度设计、技术升级两个方面全力推进贯穿监督全程、覆盖不同方位、囊括全部口径的监督建设，并以合规性与有效性为原则导向，及时发现并应对财政管理实际执行中暴露的问题，为财政管理工作的顺利开展保驾护航。

会计监督职能。会计监督必须依靠会计信息，会计信息是行政事业单位、市场主体及各类社会组织从事经济活动的反映。科学的会计监督对于保障会计工作质量、减少会计信息不对称、理顺关联主体利益关系、提高国家治理效率与能力都具有显著作用。在《中华人民共和国会计法》的指导与规范下，中国会计监督体系持续成长完善，逐步形成了内部监督、政府监督及社会监督“齐头并进”的总体监督框架。财政监督机构可以广泛进行会计信息质量、注册会计师行业执业质量及会计师事务所执业质量的审核检查。2013年后，伴随大批企业境外上市及《中华人民共和国资产评估法》的颁布，会计监督的监管范围进一步延伸至跨境会计监管合作、资产评估行业执业质量检查等领域，在稳定会计秩序、规避财务风险、维护市场经济高效运行等方面都发挥了基础性作用。立足国家治理现代化的战略需求，会计监督应以提高国家治理水平为根本出发点，并将保障经济制度有效落实、协调社会各方利益关系、促进经济秩序良性运转作为最终目标。

财会监督助力国家治理现代化过程中面临的主要问题

财会监督在当前国家监督体系内的地位有待加强。与财会监督所承担的基础性任务与保障性角色相比，其在当前国家监督体系内的地位偏低，集中体现在立法层级及执行效力方面。现阶段，财会监督法律在权威性、体系化及约束力等方面都存在较大不足，具体而言：其一，财会监督法规的立法层次整体上相对偏低。规定财会监督具体事项的法律法规目前主要是由国务院及财政部颁布的管理办法和处罚条例构成，如《资产评估行业财政监督管理办法》《财政违法行为处罚处分条例》等。尽管现行法规体系已经能够对财会监督主体进行较为全面的职能规范，但是由于其法律位阶仅为行政法规，使得财会监督欠缺法律权威性。其二，财会监督的实际法律约束力不足。虽然《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国政府采购法》等重要的财政法律都对政府预算、采购、会计等重大事项的财会监督工作作出了规范性要求，但相关法条并未对财会监督主体的具体职能和实际操作作出详细表述，这种偏原则性的规定所能产生的实际约束力相对有限。

财会监督与其他监督形式的协同配合尚存明显不足。当前国家监督体系涵盖党内监督、司法监督、财会监督、舆论监督等十种监督形式，它们之间既有基于各自不同地位作用、层级类型而形成的分工关系，更有基于共性主旨和统一目的而形成的协同关系，就像一台“机器”中相互独立运作又彼此联系支撑的不同“部件”，只有这台监督“机器”的各个“部件”配合顺畅、联接可靠了，才能发挥出最好的监管效果。但当前我国各大监督主体在协同性方面还存在信息共享不顺畅、协作机制不健全、整体成效不充分等缺点，亟需各方从实现国家治理能力现代化的视角出发，持续推动联动制度与协同机制建设，并运用大数据思维和信息化手段，增强不同监管部门的沟通便捷性、共享及时性和协作全面性，切实提高国家监督体系的综合运行效能与整体职能水平。

财会监督结果未得到充分运用。开展财会监督最根本的出发点在于督促相关参与主体遵纪守法、规范落实各类财政及会计事项，减少人为原因和制度漏洞造成的风险损失，推进服务型政府建设，保障社会资源有效利用。而财会监督要完成以上职能，必须诉诸于监督结果的充分运用。但反观现状，无论是财政监督的结果还是会计监督结果，均没有得到较为完善的应用，使得部分财会监督工作趋于形式化，难以发挥既定效能，距离形成监督和管理有机衔接的科学闭环尚存较大距离。

新时代背景下加强财会监督在国家治理体系中作用的建议

强化财会监督相关法律制度建设，促进财会监督发挥更大治理作用。为进一步确立并提高财会监督在国家监督体系中的地位，促进其更好地完成监督任务并在更大层面上发挥作用，应从以下几个方面完善财会监督法律制度建设。首先，应尽快从概念层面对财会监督进行明确界定，并基于已经取得的改革法制成果，遵从新时代的治理要求，稳步推进制度体系构建，为提高财会监督执行成效搭好制度平台。其次，应加快财会监督的立法步伐，借鉴国外先进财会监督法律的优点，正视当前存在的不足，在充分考虑中国国情的基础上，提高财会监督法律体系的立法层级及系统化程度，加快制定和完善相关法律，以立法的形式来确立财会监督的监督程序、监督范围及处罚措施，同时，明晰监督主体的监督职责和执法地位，强化监督顶层设计的构建。最后，还应优化财会监督的执法机制，藉由科学规划及统筹安排，形成监督部门内部不同层级之间的高效运作与协调机制，创建分级合理、严谨规范、权责统一、运转平稳、相互约束的监督管理体系。

深化协同机制与信息化手段建设，实现财会监督与其他监督形式的高度融合。一方面，应勠力推动各类监督力量在机制层面的有机贯通及在执行层面的相互协调。在全面坚持党内监督高质量统领的前提下，结合财会监督在新时代背景下被赋予的新内涵、新使命，努力完善财会监督与其他监督联动的监管生态，积极探索财会监督主体同党政、司法、金融、税务、统计等监督机构的协同路径，并有效实现系统性、常态化的跨部门协作机制，通过制度化建设与实务性整合形成监督合力，激发国家监督体系发挥最大的监管效能。另一方面，应当利用先进的信息化工具，构建不同监督主体之间的监督结果共享机制。当前，不同监督方式间存在的协作壁垒与沟通障碍在很大程度上都与缺乏上下统一、互联互通、完整有效的监督信息共享机制有关，因此，应当凭借现代通信、数据库等前沿技术，打通监督协作的信息化关口，建立政府财政部门、司法机关、税务机构、审计单位、人民银行、金融监管机构等监督主体监督结果的数据共享平台，突破单线监管体系，形成监督部门间的有機联动，提升整体监督效率。

注重财会监督结果运用，助推财会监督提质增效。其一，要强化监督和管理的有机衔接，构建完整有效的监督闭环。坚持问题导向，完善从发现监督问题到反馈整改计划、从追踪治理进展到评估整改落实的闭环系统，推动监督结果向治理成果的高效转化，保障社会资源的正确配置。其二，要进一步压实主体责任，强化对违规事件的追责问责。一方面，应当通过提高财会监督相关法规的权威性和约束力来确保各类监督主体尽职开展监督工作，形成切实的监督成效，及时发现财政运行及政策贯彻中存在的漏洞。另一方面，要在明晰责任划分的基础上对违规单位及相关负责人实施严肃的追责问责，同时将履责评价纳入干部提拔及人事考核的考评内容，推动责任落实到位，保障财会监督的实效。

参考文献

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责 编∕陈璐颖