以构建“城市大脑”促进政府数字化转型发展的思考

李烨 闫羽中

政府数字化转型是治理现代化的必由之路，是一项长期复杂的系统工程。数字技术正从不同层面上赋能政府治理，城市大脑作为数字治理典型实践，拥有强大的中枢系统和各种场景应用，可通过城市大脑建设打造政府数字化基础底座促进政府决策智能精准，以数字化应用体系提升政府效能管理，以数字化手段驱动政府体制机制改革创新。本文分析了政府数字化转型面临的机遇与挑战，提出以构建城市大脑为基础推动政府数字化转型的具体思路，探讨了需关注的问题。

一、数字时代政府数字化转型的机遇与挑战

数字时代信息技术快速发展，产业大重构，数字化已成为全社会各行业转型提升的重要方向，政府数字化转型是我国各级政府顺应时代潮流的关键之举。

政府数字化转型面临很多挑战。首先是政府治理理念面临挑战，随着数据治理逐渐成为国家治理的重要内容，需要更大程度地整合和公开政府数据资源，同时公众参与公共治理的意识提升，这些都为传统政府治理理念带来挑战;其次是政府治理方式面临挑战。政府治理需从传统的管制规制向服务型政府转变，由以往的经验决策、小数据决策到以数据分析为基础的科学决策的转变;再次是数据治理体系面临挑战，现有的数据治理体系尚不健全，个人隐私和政府数据开放，没有完整的数据法对数据安全、隐私数据做出详细规定。

机遇与挑战并存，政府数字化转型也将迎来新机遇。首先是良好的政策环境，党中央、国务院从规划布局、政策支持、资金投入、技术研发等方面持续对大数据发展做出了方向引导和顶层设计，政府数字化发展的完整脉络和体系已然清晰。其次是数据新要素提供新动力，充分发挥数据要素价值，优化数据管理，充分释放数据红利，强化数据资源在政府数字化转型中的关键作用，把数据资源“聚通用管”作为政府数字化转型的中轴线，必将对城市惠民服务、城市智慧治理、城市生态宜居和城市产业经济实现数据赋能。再次是治理新模式为政府数字化转型指明新方向，通过数字技术的应用，构建网络化、智能化、多元化的新型治理模式，提升政府对城市运行风险和突发事件的快速感知、智能分析和灵活处置能力，实现城市管理的进退裕如。

二、构建城市大脑推动政府数字化转型

城市大脑是是一个随着城市发展不断进化的长期复杂系统工程。通过构建城市大脑，从治理与服务两个维度，打造政府数字化基础底座，实现数据赋能，提升政府的政务服务、城市治理、政务协同及行权监管能力。同时，以数字技术创新促进政府业务流程再造，带动政务体制机制改革。

（一）构建政府数字化基础底座，赋能政府决策智能精准

城市大脑作为新型政府治理系统，打造网云一体的政府数字化基础底座，可以灵活运用大数据资源和技术，以政府数据共享开放为引领，以城市统一基础数据资源和共性大系统、大平台为主要支撑组成政府数字化基础底座的中枢，同城市数字化基础设施有机融合，即时感知城市运行态势，汇聚城市全量数据。理顺政务数据资源“聚管通用”机制，加强数据源头治理，推进政务数据资源“一本账”管理、一个中心汇聚、一套图谱关联，让数据成为政府治理的显微镜、透视镜、望远镜，从更广阔的视角发现、分析、应对经济社会运行中的问题，优化政府的管理、服务和决策模式，构建数据说话、数据决策的新型政府。架构图如图1所示。城市大脑所打造的政府数字化基础底座主要包括基础层和平台层。基础层主要是通过数据中心建设、城市感知终端建设和云平台建设政府数字化转型提供数字化基础支撑。构建全面感知物理社会和网络空间运行态势的感知体系，实现对城市物理实体空间、人类活动空间、社会经济空间和虚拟网络空间的全方位全天候感知。依托云平台，支撑各委办局、企事业单位、物联网、互联网、城市感知终端等数据的全量和准实时入库，实现数据资产的统一管理及全业务流程的实时监控，结合人工智能技术，支持多种主流深度学习、机器学习、自然语言理解、语音图像识别等服务。

平台层主要由数据中台、业务中台和技术中台组成，以数据应用为驱动，基于智能数据处理技术对城市运行数据进行采集、存储、清洗、分析、挖掘、应用，具有集成的智能业务处理能力。针对实际业务场景需求，提取相应的数据资产，搭建相应的应用体系架构，提供业务引擎、数据引擎、开发引擎和集成引擎。

（二）围绕服务型政府，提升政府效能管理

面向技术大变革、产业大重构、数据大融合的时代，政府职能越来越复杂，基层工作压力大、标准高，政府需要深化“放管服”改革，转变政府职能，深化简政放权，建设服务型政府。城市大脑支撑政府数字化转型的业务架构图如图2所示。“城市大脑”的底层共性支撑主要为政府数字化转型提供的数据分析处理能力和共性系统的支撑能力，纵向贯通国家、省和各区市县信息系统和数据，横向联通支撑全市各委办局应用场景，成为全市运行管理、社会治理和公共与民生服务的中枢，同时城市大脑将不断叠加和积累城市管理“人、地、事、物、情”要素数据，高效支撑政务服务“一网通办”、城市治理“一网统管”、政务业务“一网协同”等管理能力应用和服务能力应用，构建全方位、全覆盖服务体系，提升政府效能管理，聚焦公共安全、应急管理、规划建设、交通管理、疫情防控、生态环境等重点领域，不断丰富政府数字化转型的应用场景，以系统互通、数据互通，实现数据协同、业务协同和政企协同，直达民生，释放履职能力，提高执政效率，实现组织机构在线、业务流程在线、即时信息在线、决策指挥在线、行权监督和治理在线。

（三）以数字化手段推进政府体制机制全方位、系统性、重塑性变革

政府的数字化转型需要将整个政府的运作模式进行革命性的数字化改造，包括政府的运作流程、治理方法乃至组织架构等。城市大脑将从突破传统政府组織的“数据孤岛”“信息壁垒”“业务障碍”等问题出发，通过整合多部门、多层级、多主体的海量数据，释放数据潜能，实现系统互通、数据互通，用数据、算力、应用场景等克服制约发展瓶颈，聚焦政务服务“一网通办”、城市治理“一网统管”、政府业务“一网协同”，通过城市大脑与政府业务广泛深度融合，以数据的聚管通用，系统的互联互通，为不同部门、不同主体之间的数据、业务协同提供解决方案，为解决长期以来政府部门信息化独立建设、分散管理、条线分割所导致的数据不通，业务不通问题提供技术支撑，打通各政府部门关键业务流程和环节，推动各政府部门各系统核心业务和重大任务流程再造、协同高效，实现数据多方共享、系统集约建设、资金统筹管理、业务协同开展的新型政府信息化建设管理模式，逐步实现纵向到底、横向到边的整体智治的现代政府。

三、城市大脑建设中需关注的问题

城市大脑建设在推动政府数字化转型过程中提供了动力的同时，但是也存在一些限度，需特别关注以下几个方面的问题。

（一）数据治理难题尚未解决

数据从最初的开放共享到现在的市场化配置，是社会发展的必然结果。数据是城市大脑建设的关键。然而，目前城市数据治理仍存在一定困难：首先是制度设计上更多是从政府部门间共享数据、开放数据的角度出发，很少考虑政府部门如何从外部获取数据重构业务流程、重塑业务模式。对于如何保护个人隐私这一关键性问题，尚没有切实可行的技术和管理策略。对于数据权在法律層面的认定，包括数据的所有权、使用权和处理权等等，仍存在不能完全分割和彻底分割等问题，无法在法律上给予认定和保护，严重影响数据的有序自由流动。数据治理的难题严重制约了城市大脑在数据的共享、开放、数据关联应用上的进一步发展。

（二）治理理念的局限

顺应数字化转型的理念和认识跟不上。部分地方和部门对新技术、新模式有一定抵触，畏惧创新、害怕变革，对政府治理数字化转型发展的规律和趋势认识不足。很多政府部门将政府的数字化转型简单等同于是单纯的信息技术主导和驱动的，忽略了政府数字化转型是一项思想理念创新、业务流程创新、业务流程创新、组织架构创新、信息技术创新的系统性、协同性和引领性的改革。由于治理理念的限度，城市大脑建设过程中，尚存在无法内嵌业务流程再造、数据共享模型存在不足，仍存在个别政府部门、个别层级、个别业务独立分散的构建业务系统，未能融入城市大脑建设项目，造成财政资金的浪费、新的数据孤岛、业务分割等种种问题存在。

（三）组织结构的局限

数字技术的快速发展和应用渗透，使得城市大脑的建设是一个快速迭代、不断创新的过程，应该将政府的职责体系不断的嵌入到城市大脑种，将城市大脑汇聚的海量数据资源与政府职能相结合，推动政府治理能力现代化。政府全方位的管理体制变革研究是政府数字化转型需要触及的内在本质，当下层级式、分散式、串联式的政府治理模式所形成的纵向权利固化与横向部门间业务沟通不畅，属地管理下的跨区域联动的困境等一系列问题严重制约了这一建设过程。政府的数字化转型创新需要打破政府内部的部门和层级边界，实现系统对接、数据共享，以“整体政府”的形态协同推进。

四、结束语

政府的数字化转型将随着技术的进步而不断的迭代升级，永续进行。城市大脑是技术进步的产物，也是城市发展的产物，是支撑未来城市可持续发展的全新基础设施，在政府数字化转型过程中，将为政府的数字化转型提供源动力，推进各领域各部门核心业务数字化，以数字技术创新带动政务体制机制改革，促进政府组织机构重组和业务流程再造，数据赋能提升政府政务服务、城市治理、业务协同和行权监管能力。