日本垃圾分类“横滨经验”及其启示

2021-07-21吴佳艳

顺德职业技术学院学报 2021年3期

吴佳艳

（顺德职业技术学院外语外贸学院，广东佛山 528333）

垃圾分类是推动绿色发展、倡导低碳生活方式的重要内容。它不仅是基本的民生问题，也是生态文明建设的题中之义。我国目前城市固体废弃物的法律制度以《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》为法律主体，辅以部门行政法规和规章，地方性法规与政府规章也为因地制宜地实施城市垃圾管理提供了更为详细的依据［1］。其中，2015 年公布的《生态文明体制改革总体方案》从顶层设计角度提出垃圾分类制度，2017 年发布的《生活垃圾分类制度实施方案》则标志着我国垃圾分类进入强制时代［2］。

1 文献综述

在垃圾分类及资源循环利用方面，日本可谓树立了全球典范，经验弥足珍贵。目前，围绕日本垃圾分类的研究主要包括法律政策、技术借鉴、管制经验等方面。

日本形成了由基本法、综合性法律及多部单行法所构成的循环经济法律体系，完善的法律框架明确了相关行为主体的定位与责任，使各主体都存在相应的法律约束［3-4］。技术借鉴方面重点围绕日本焚烧处理技术、二噁英排放控制、AOS 技术、建筑垃圾资源化、电子产品回收技术及垃圾箱产品设计等。管制方面的研究以概括国家层面管制经验、对策内容为主，如：宫本宪一提到构建贯穿政府、生产者、消费者、社会组织等多方主体的协同系统是日本的重要治理经验［5］；吕维霞、杜娟从公共管理角度入手，论述日本以公民参与为中心社会各界全方位参与的垃圾分类协同治理机制，阐述其公众参与、“宣教”策略、激励机制等［6］。还有对主要城市（东京、大阪、横滨等）生活垃圾处理流程、“宣教”经验、减量化资源化的阐述等，就垃圾治理问题从城市监管、政策到具体施策方面全局性探究略少。

横滨位于东京湾区，是东京都市圈重要城市，被誉为国际文化名城，为日本的门户城市、国际化都市之一。其总面积435.5 平方千米，总人口3，759，595 人（截至2020 年7 月1 日），仅次于东京，外籍人口约占10.4 万［7］。横滨在垃圾分类领域成绩显著，是日本循环型社会SDGs 未来城市①SDGs（Sustainable Development Goals）是联合国可持续发展目标。SDGs 未来城市是日本在“环境模范城市”、“环境未来城市”基础上，以进一步促进地方创生为目标，从全国甄选的致力于实现SDGs 的城市、地区。，秉承无碳、循环社会的治理理念。在国家持续出台相关法律、规定，大力倡导垃圾分类过程中，横滨紧跟国家政策，转变政府职能，在日本垃圾治理过程中扮演着重要角色。本文拟将研究视域集中在日本横滨市，从宏观到微观、从理论延伸到具体操作层面进行探讨，以期为我国城市生活垃圾治理及资源循环利用提供参考。

2 横滨在日本垃圾分类政策阶段中的举措

日本经历了“大量生产，大量消费，大量废弃”的过程，爆发了震惊世界的公害事件。始于60 年代的东京“垃圾战争”、“青森事件”等使垃圾处理问题暴露，全社会开始重新审视垃圾问题。80 年代后，日本开始实行垃圾分类，垃圾管理重点从废弃物的末端治理转向生产消费环节的源头预防；90 年代至21 世纪初是垃圾分类效果显现阶段，在日本政府和民众合作下，垃圾分类机制逐步完善，效果明显；21 世纪初步入循环利用阶段，大力发展循环经济，推进以循环型社会为目标的3R 政策，垃圾分类更注重循环利用与资源再生［4］。

日本《环境基本法》将废弃物分为“产业废弃物”、“一般废弃物”。“产业废弃物”通常指工业生产排放或者需要按工业处理法处理的废弃物；“一般废弃物”又分为家庭系废弃物、事业系一般废弃物（除产业废弃物以外的企业进行各种产业活动所排放的废弃物）、特别管理一般废弃物，因此文中所指的“生活垃圾”与“一般废弃物”基本对应。

为保障各项环境法律法规的贯彻执行，发挥地方政府在环境管理中的主导作用，横滨不断提高政府管理的主动性与创造性，经过自主探索，建立起有效的环保对策与措施。表1 依据横滨市资源循环局官网②横滨市资源循环局官网是一个资源循环利用综合信息网，收录了该市历年管理体制、发展规划等相关政府文本。归纳其相关政策措施、具体做法，研究其如何将地方政策与国家政策对接，促进循环型社会构建。

表1 日本政府、横滨市生活垃圾管理体制变迁及相关政策措施

监管框架方面，日本环境厅于2001 年升格为环境省，2005 年年底环境省开始在地方设立环境事务所。地方环境事务所作为环境省派驻地方的分支机构，根据当地情况灵活地开展细致的施政及业务，其中包括促进废弃物循环利用及碳排放控制等。横滨市也于2005 年将原环境事业局重组更名为资源循环局，不断完善管理体制，成立相应职能管理部门，对组织机构、监管部门、下级管理单位重新整合规划。根据《环境基本法》中废弃物分类标准，重点围绕家庭与企事业单位（事業者）展开，下设总务部、政策调整部、家庭系对策部、事业系对策部、适正处理计划部五个部门。与废弃物直接相关的重要科室有政策调整课、3R 推进课、业务课、区域连携推进课、一般废弃物对策课、产业废弃物对策课、监视指导课、设施课、填埋地管理课等科室及区级事务所19 处［8］。垃圾收运施行两级化分级管理，确定市级收运物、区级收运物及收运日。

政策规划方面，如表1 所示，横滨政府先后提出多项措施、计划，每一阶段各有重点。垃圾管理的指导性文件是1993 年颁布的《横滨市一般废弃物处理计划》，该综合计划又包含《基本计划》、《推进计划》与《实施计划》，分别确立垃圾管理的理念与长远目标、具体实施政策、明确的年度计划，总体以2010 年为目标年，订立了减量30%的目标；2003年修订了《基本计划》（1993），产生的新的《横滨市一般废弃物处理计划》又称《横滨G30 计划》③“G”代表“gomi”，表示“ゴミ”即“垃圾”之意，“G30”指以2010 年为目标年，垃圾产生量减少30%的目标。明确市民、企业、政府责任，至下而上设立G30 志愿者、G30 地区活动委员会、区G30 推进本部、横滨G30 推进本部，提前5 年实现了既定目标。总体围绕公众参与机制、监督机制、激励机制与信息沟通机制四个方面［9］；2008 年制定降低温室气体排放行动计划《CO-DO30 计划》④“CO-DO30”的“CO”表示“carbon off”即“减碳”之意，“DO”表示“do”、“30”代表“30%”的削减目标。“CO-DO30”名字与“G30 计划”自然契合的同时，“codo”表示“行動”，即“行动”之意，象征着横滨将减碳付诸“行动”的承诺。该计划由环境创造局制定并实施。，以2004 年为参照（5.74t/人·年），计划2025 年削减30%（4.02t/人·年），同时可再生能源利用将增加10%，远期计划2050 年削减60%（2.30t/人·年）［10］。2011 年出台的《横滨市一般废弃物处理基本计划：横滨3R 梦想计划》作为《横滨G30 计划》的延续，细分为四期《推进计划》，目前进展到第三期《推进计划（2018—2021）》，参照每期推进计划总体目标，制定单一《年度实施计划》，以上一年的垃圾排出总量、分类处理情况数据为基础，分析制定相应改善措施［11］。

3 横滨生活垃圾治理特点

3.1 政策多元化

3.1.1 公众参与

1）个体参与。在政府指导推动下，开展生动的环保教育，兴建环保公益设施资源循环广场等；创设个体参与环境，开展儿童节能挑战项目、横滨生态校园活动（简称：YES⑤“YES”集合了大量市民环境教育项目，由环境创造局主办，邀请市民团体、企业、国际机构、市政府等专家进行讲座，以市内中小学及市民为对象，加深其对“生物多样性”、“温室效应”等环境问题的认识。），组织学校学生参观垃圾治理工厂；为解决厨余垃圾问题，展开冰箱食物1030 运动⑥横滨市将每月的10 日、30 日定为冰箱清理日，“1030 运动”旨在将冰箱长期存放的餐厨垃圾集中收集。；母亲做好代际传承，扮演着手把手教育角色，教授垃圾分类教程；通过“城市矿山”项目，广泛动员个体，捐出废弃电子产品用以回收，助力2020 年东京奥运会奖杯制作。

2）社会组织参与。社会各界力量广泛参与，如自治会、横滨垃圾问题联络会、儿童会、老人俱乐部、妇女会、家长会等市民团体。社会组织是高效的中介媒体，在组织动员、“宣教”等方面具有不可替代的作用。除了政府实施的统一行政收集，市民团体可以与资源回收企业签订协议，确立收集种类、时间、地点等具体事项［12］。开展自主活动的“横滨垃圾问题联络会”由热心市民组成，在条例制定、计划修订、执行监督、当局沟通中作用明显。

3.1.2 产业协同

1）企业参与。随着《循环基本法》的颁布，扩大生产者责任（EPR）原则由此确立。《横滨G30计划》中明确了生产商、流通商在生产流通环节的企业责任。垃圾排出企业要抑制垃圾产生，施行垃圾分类，并优先使用再生产品，要成为该地区或该行业垃圾减量化、资源化活动主体。政府与市内主要超市、地区生协以及百货店签署《减少容器包装环保行动协议》；连续15 年评选包括中小企业在内的推进3R 活动的先进企业及团体。

2）行业推动。横滨市资源循环行业协会（資源循環事業協同組合）由市内119 家资源循环产业企业及531 个支持资源循环的团体（33 809 名成员）构成［13］。主要活动包括：编制宣传月刊，在区政府大厅、市民中心、资源循环设施等公共设施可免费获取；接受政府外包；向市府政策咨询机构以委派委员的方式，共同参与政策制定与修改。

3.2 操作精细化

3.2.1 宣传教育方面

各类政策宣传动画、儿童读本等“宣教”资料多采用动漫、漫画、图标形式呈现，分类手册简洁易读；专门设计生活垃圾分类卡通形象大使“米奥”，为延续《横滨G30 计划》的良好社会反响，同时与新的《横滨3R 梦想计划》联系起来，增加了卡通形象大使“依奥”⑦“依奥”名为“イーオ”，是《横滨3R 梦想计划》的目标“垃圾与资源排出总量削减10%、垃圾处理产生的温室效应气体减少50%”的体现，“1 ＝イ（i）”、“5 ＝五つのイ（i）”和“O ＝オ（O）”两个发音组合而成。；《横滨垃圾分类指导手册》共27 页，518 项分类条目，且专为外国居民制作外文网络检索版本、纸质版本；政府还开发了首个适用于移动端的垃圾分类APP，方便民众输入垃圾名称或成分获取垃圾分类信息，附带垃圾收集日历、分类方法、分类小知识、分类字典，其中的“依奥垃圾分类导航”具有AI 智能语音对话功能［14］；市区两级垃圾收运时间每年以年历的形式下发给市民，体现了精细化、人性化特点。

3.2.2 企业支持方面

企业支持方面主要针对分类端、运输端及处理端企业。以分类端为例，企业需要设定事业系一般废弃物责任人，资源循环局定期对新任责任人进行宣讲、培训，明确责任人职责。责任人需依据《废弃物处理法》致力于本企业的减量化、资源化。对违反法律规定，混合投放的按指导、劝告、通告、责令、罚款、焚烧厂拒收的流程处理［15］；为运输端、处理端企业提供资质申请便利绿色通道，企业主可直接通过官网获取资源回收企业申请指引等信息，如《横滨市一般废弃物运输业许可基本方针》、《横滨市一般废弃物处理设施等许可基准纲要》、《横滨市一般废弃物处理业许可基准纲要》，所有公开资料在官网下方有相关职能部门联系方式；鼓励培育垃圾治理新方向新行业，如电子回收物等。

3.3 信息公开化

横滨市政府官网首页中设立“生活、综合”栏目，并在该栏目将垃圾分类信息作为常用信息单列出来。将垃圾分类与资源再生紧密联系，明确垃圾和资源的分类及投放指引、下辖18 个区各类垃圾收集时间、市区两级回收物品细目、资源回收企业名录；对各区的每个月垃圾回收利用的物品，按塑料、瓶、罐进行分类，数据化管理，信息公开；可查询1978—2018 年垃圾回收单位数量、回收量及垃圾分类数据、2007 年至今18 个区月度回收资源数据、近15 年奖励单位明细等。资料显示，2009—2017 年横滨市垃圾总量由127.5 万吨降至120.8 万吨，家庭系人均垃圾日产出量由676 克降为607 克，平均资源回收利用率27%［16］。横滨市资源循环局负责制定各类计划、方针及政策并加以公开推广，以接受市民监督。

公开焚烧厂、填埋厂的运营情况。随着垃圾分类的有效推进，先后关闭了荣工厂、港南工厂，保土谷工厂于2010 年转为中转站，目前在业的焚烧厂四座，日处理总能力3 960 吨。各工厂公开发电量、厂内消耗量、出售电量、总收益、温室气体排放量、二噁英排放量等。目前填埋场仅南本牧最终填埋场一处，在用的五号地启用于2017 年，计划填埋面积16.4 万m2，计划填埋400 万m3，使用年限约50 年，主要将焚烧处理后的焚烧灰润湿，经水泥固化处理后填海造陆［17］。资源循环局定期公开年度处理总量、放射性物质浓度测定结果。所有焚烧厂、填埋场都接受预约参观，直观生动地学习垃圾分类对燃烧率、排放量、焚烧设备寿命、填埋场使用年限等的影响。

4 “横滨经验”对我国垃圾分类的启示

生活垃圾分类治理是各大城市治理体系与治理能力现代化的重要体现。“横滨经验”表明，在垃圾分类治理过程中要重视地方性法规、规章的制定和修订工作，也应注重公众参与与产业协同机制及监管体制构建。

1）强化公众参与。

公众参与着眼于具体公共问题的有效解决，在城市治理中广泛运用。在日本学界，学者荒木昭次郎于1990 年首次提出“合作治理”，即政府与NGO等社会力量的合作伙伴关系，是“公众参与”的重要形式之一［4］。垃圾分类治理离不开广大公众最广泛的参与与实践。

首先，公众参与常态化、制度化、合规化。广泛运用基层党群组织、工会、共青团、妇联、志愿者协会、物业、公共机构等组织或单位，开展“宣教”及实践活动；以常态化活动项目形式，化被动参与为主动加入，倡导身体力行的生活垃圾减量化、资源化。其次，优化参与架构。创建社会团体、媒体、研究机构、企业、居民等多种主体易于参与的组织架构。例如：家庭与社区是生活垃圾产生与分类的源头，在社区治理体制机制创新中，从制度层面赋权于居民中的积极行动者，有利于提升居民自治能力［18］。再次，重视环境教育，细化“宣教”内容，完善教育方式。笔者通过问卷调查、知识问答及访谈形式了解到，公众参与热情较高，但对生活垃圾分类存在多个盲区，对分类原则、投放要求、政策信息不甚清楚，分类执行率和准确率有很大提升空间。建议不断拓宽垃圾分类宣传渠道，培养专业环保讲师指导队伍，持续开展垃圾分类进校园、进社区、进企业等活动。此外，还应通过“接触式”指导，引导外籍人员，扶助独居老人、残障等特殊群体。

2）推动产业协同。

首先，从生产源头落实《生产者责任延伸制度推行方案》，并逐步扩充其适用范围［19］，逐渐明确生产、流通过程、消费后的处理责任。鼓励企业广泛参与，产业分工体系整体升级，正向激励推动资源节约型和环境友好型企业，将环境目标融入到企业自身的发展需求中。其次，推动资源循环利用行业协会参与。集结各层次行业协会，以建成生活垃圾分类处理系统为契机，构建循环产业体系。为企业提供便利化服务通道，形成相应产业链，提高生活垃圾处理过程的产业化程度［20］。天眼查数据显示，2019 年我国新增的垃圾处理企业中，广东以1 009 家位居首位，总企业数量广州、深圳、佛山分列前三。垃圾分流分类减量工作很大程度带动了循环利用产业发展。再次，扶持培育循环产业高新技术企业。与企业及社会团体，广泛开展社会合作，鼓励科学研究，提高行业水平。目前，全国垃圾处理企业专利数已超3.8 万件，处理企业技术含量不断提升。2019 年全国共有29 个省份的94 家处理企业开展了废弃电器电子产品拆解处理活动，共拆解处理废弃电器电子产品8 417.1 万台（套），同比增长3.9%［21］。对于污染较大及附加值较高的电子回收物，应政策鼓励和扶持电子废弃物回收处理企业，建立回收监管机制，加速形成地方电子废弃物网络收运、处理体系［22］。

3）完善监管体制。

第一，完善生活垃圾管理体系。发挥地区监管部门在管理中的主导作用，提高管理的主动性和创造性，注重政策推广、基础设施建设。第二，创新社区治理体制机制。加强各环节制度建设、体系建设，提高基层居委会、村委、监管执行力度；把垃圾分类与社区工作紧密结合，走“群众路线”。第三，管理信息公开化。对资源回收利用数据、垃圾焚烧、填埋处理数据予以公开，倡导利益让渡机制，提高民众参与感、认同感。第四，推行收运物流体系信息化管理。坚持“属地管理”原则，在垃圾进厂焚烧前抽检，追本溯源。信息化手段是唯一可能大幅减少监管死角且行政成本可行的手段，并最终有望推动政府环保执法行动与民众监督形成互动［1］。第五，建立长效的激励、监督与惩罚机制。经济激励型政策工具具有激励功能与导向功能。通过在不同的环节，围绕相应主体，构建长效正负激励机制，以提高行业、组织、企业管理经验与技术，最终达到有效调动全社会共同配合垃圾分类、保护环境的积极性之目的［6］。