从公共管理视角浅谈如何维护经济社会持续健康发展

邹孟泽

经济社会发展的根本目的，是要以人为本，以民为本，提高民生福祉。党的十九大报告从根本上揭示了发展的本质，为我们指明了发展的终极目标，也是中国特色社会主义新时代发展的战略指向。要维护经济社会持续健康发展，就必须要有政府的积极参与、推动和有力协调。地方政府作为区域经济社会发展的主体和次级协调主体，转变其治理理念、推进政府机构改革、转变治理方式、有效实现其职能在实现转变经济发展方式中具有重要的地位和作用。

一、新时期经济社会发展的内涵

长期以来，我们对经济社会发展的理解侧重于“经济增长”和“社会进步”层面较多，更多强调的是财富“量”的增加，而忽略了“质”的提高。进入新时期尤其是中国特色社会主义进入新时代以来，经济社会发展更加要通过改善生产要素质量及其组合结构来实现，更加要通过依靠技术进步、改善管理、提高劳动者素质等途径来实现，不仅要重视经济规模的扩大和效率的提高，而且要强调经济增长和社会进步过程中的协调性、可持续性和发展成果的共享性，对发展的理念、战略和途径等提出了新的更高的要求，它所强调的不仅是提高增长效益，还包括促进经济结构、城乡结构、区域结构的优化，分配结构的改善和生活水平、服务质量的提高，人与自然的和谐相处以及发展成果的合理分配等。

二、新时期经济社会发展对地方政府的要求

在我国，地方政府是指除特别行政区以外的省、县和乡三级政府。地方政府作为一个地区的施政中心，不仅是党的路线、方针和政策的执行者，而且是一方经济、政治、社会与文化发展的组织者、推动者和协调者，地方政府的执政理念和执政能力的强弱，对促进当地经济社会发展的进程和效果至关重要。

（一）地方政府应积极转变思想观念

政府观念的创新是制度创新、治理方式创新的前提和基础。促进新时期经济社会发展加，一方面要求地方各级政府破除过去那种对GDP增长的盲目崇拜，改变过去的数量型经济，大而全小而全的地域行业分布和条块分割、地区封锁等观念，树立全新的发展观，提高经济社会发展运行质量的保证机制、优化经济结构和产业布局、依靠科技进步来提高经济社会发展的效益和质量、注重生态环境保护、加强区域合作等，另一方面要求地方政府由原来的“管理”观念向“服务”观念转变，树立更好的服务于地方经济社会发展的服务理念，建立服务型政府，实现政府的“善政”。地方政府应通过宏观调控手段，为加快当地经济社会发展指明方向;对技术创新和自主创新提供平台和服务，对中小企业多给予支持和帮助，引导其健康发展;重视高素质人才的培养和引进工作，为经济社会发展提供智力支持;对产业布局的调整应积极稳妥，协调好各方面的利益，从根本上提高政府为新时期经济社会发展服务的水平和能力。

（二）地方政府应转变其职能

地方政府职能的转变是加快新时期经济社会发展的关键。目前和今后一段时间内地方政府职能应在以下两个方面实现转变：一方面要求地方政府对经济社会的管理由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，合理界定政府与市场、企业之间的边界，减少地方政府行政审批和对经济活动的直接干预，地方政府仅从外部性、公共性、合规性方面对企业投资项目予以核准或备案，加强对市场的监管，履行好对重大项目的规划协调、发布行业信息等服务职能。另一方面要求地方政府切实将政府职能转变到社会管理和公共服务上来。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点：合理调整收入分配关系，逐步推进基本公共服务均等化：要把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进重大民生工程建设，切实解决好群众就业、教育、医疗、住房、养老等方面的基本民生问题。

（三）地方政府間应加强相互合作，统筹兼顾

在过去以经济建设为中心思想的指导下，各级地方政府力争本地区经济利益最大化，这种地方保护主义的经济发展模式，不符合市场经济发展的内在规律，不利于资源的合理配置、经济结构的优化、统一市场的形成，阻碍了经济的健康、快速发展。新时期要维护经济社会持续健康发展，就要求地方政府既要重视经济社会规模扩大和效率的提高，更要注重经济领域与社会领域的协调性、经济发展和环境保护的一致性以及经济发展的可持续性和发展成果的共享性。着力解决好城乡之间、区域之间、经济与社会之间均衡发展的问题;着力解决好经济增长过程中节能降耗和环境保护的问题：着力解决好社会保障制度建设中缩小收入差别、实现共同富裕的问题。把转变经济发展方式与民主政治建设、社会建设、先进文化建设一起安排、一起部署，做到整体联动，同步推进。

三、维护经济社会持续健康发展过程中的阻滞因素分析

虽然各级地方政府采取了一些措施加快经济社会发展，但成效并不显著。主要是因为地方政府行为与转变发展方式之间存在矛盾。

（一）思想上没有全面深刻认识

经济社会持续健康发展，需要在保护生态环境、优化经济结构、提高经济效益、促进地区、城乡之间均衡发展及实现经济社会等方面都实现全面可持续发展，要求各级政府在思想上要高度、全面、深刻地认识到转变发展方式的紧迫性和必要性。但各级地方政府在原有发展理念和自身利益的影响下却没有认识到这一点，为寻求地方利益的最大化，各级地方政府反而容忍甚至纵容外延扩张的生产能力和发展道路，直接导致了粗放型发展模式的存在。

（二）实践中仍热衷于片面追求GDP的快速增长

实际上，地方政府仍然热衷于追求GDP的快速增长。究其原因：一是地方政府财权与事权不对称。实行分税制以来，特别是取消农业所得税后，地方政府普遍面临着财政困难的问题，然而地方政府又要承担大量的社会公共事务。为了增加财政收入、履行其职能，迫使地方政府不得不把加速GDP的增长和扩大税收来源作为头等大事来抓。二是近年来我国为确保经济增长达到一定水平，实施了积极的财政政策。这一政策的实施，一定程度上导致地方政府在投资领域的行政干预能力不断加强，致使一批投资高而效益低、有违市场规律和以破坏生态环境为代价的“政绩工程”、“形象工程”应运而生。

（三）缺乏一套完整的政府绩效考核评价体系

当前，地方政府的政绩考核指标体系不健全，仍存在内容片面、指标单一、行为短期化等特点，不能充分体现转变经济发展方式的内在要求。在考核内容上，偏重于经济“量”增长，过于关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP的增長情况，忽视了经济“质”的提高及社会发展、环境保护和生态平衡等问题：在考核指标上，片面强调数量考核指标，指标设置不全面、不科学，没有涉及到经济效益、城乡差异、区域差异、环境保护、民生改善等基本的指标;在考核主体上，考核主体单一，仅仅依靠政府自身考核自己，缺乏外界的参与和监督，使考核的结果大打折扣，缺乏科学性和真实性。

四、维护经济社会持续健康发展的路径选择

笔者认为，要想维护经济社会持续健康发展，地方政府必须在以下几个方面进行改革：

（一）转变地方政府发展理念和创新地方政府管理理念

地方政府必须在发展理念上树立总揽全局、统筹兼顾、为民服务的思维观念，彻底改变长期存在的重速度轻效益、重开发轻节约、重外延轻内涵、片面追求GDP增长、忽视保护环境和节约资源的倾向，创新管理理念：一是树立有限政府的理念。地方政府要坚持有所为有所不为，合理界定政府与市场、企业、社会之间的边界，其行为必须受法律和经济规律的约束。二是树立有效政府的理念。地方政府工作要保持高效的状态，决策要灵敏快捷，执行要畅通无阻，行政效率要提高。三是树立开放的理念。地方政府施政要面向世界，着眼发展，培育地方政府的美誉度和知名度。四是树立服务的理念。地方政府应根据人民的要求，管理社会公共事务，维护其利益，提高服务意识和服务质量。

（二）理顺政府与市场在资源配置领域的关系

地方各级政府要正确处理政府与市场之间的关系，合理界定各自的活动范围，确保市场在经济发展中的主体地位。与此同时，正确处理政府与市场在资源配置领域的关系。政府与市场在某种程度上是两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制和制度安排。实践证明，完全由单一的政府或单一的市场来配置资源都会导致经济效率或社会效率的损失。这就需要理顺政府与市场在资源配置领域的关系，遵循市场优先原则，市场机制作用的发挥为资源配置效率最大化提供了可能。但市场并不是完美无缺的，为有效防止由于“市场失灵”导致的公共物品的短缺和经济的非良性发展，政府必须采取以经济手段为主、辅之以相应的行政和法律等手段，通过间接的方式进行宏观调控，保持经济的稳定，使全社会形成竞相提高经济增长质量和效益的氛围，为维护经济社会持续健康发展创造宽松的环境。

（三）建立健全地方政府绩效考核体系

维护经济社会持续健康发展，还要建立健全对合理的地方政府绩效考核制度。政府绩效考核主要是对政府班子和领导干部执政情况的考察和评价，合理的绩效考核体系对充分发挥地方政府在转变经济发展方式进程中的作用具有很强的导向功能，把各级领导干部的决策行为引导到推动经济发展方式转变的轨道上来。这种指标体系着重考核地方政府在创造经济社会协调发展的氛围和环境、公共服务能力，侧重于对政绩进行成本——收益分析，不仅要看取得的政绩，还要看为此付出的投入和代价，把发展的成本高低作为判断和衡量政绩的标准之一，正确评价政绩带来的现实成效与长远影响，避免不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等，为维护经济社会发展持续健康发展提供制度保障。

（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）