PPP模式下新基建项目融资风险及对策研究

李隽瑶

关键词：PPP模式 新基建 项目融资 风险

为了加快我国的现代化社会建设进程，融合工业互联网、物联网、人工智能技术等，推进5G商用的建设效率，进一步推动新基建健康发展，PPP模式为其提供了经验和工具。结合新基建项目融资的风险类型，制定相应对策，规避其融资风险，其模式在新基建领域大有可为。

一、新基建的重要作用

新冠肺炎疫情作为2020年的一只黑天鹅，给我国经济社会发展带来严峻考验。当前国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定、不确定因素显著增多，防范疫情输入压力不断加大，复工复产和经济社会发展面临诸多新的困难和挑战。

总的来说，疫情对经济社会发展既是挑战也是机遇。2020年3月4日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议。会议强调，要把复工复产与扩大内需结合起来，把被抑制、被冻结的消费释放出来，把在疫情防控中催生的新型消费、升级消费培育壮大起来，使实物消费和服务消费得到回补。要加大对公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。2021年3月8日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国家发展改革委副主任宁吉喆在会上表示，今年我国要保持经济运行在合理区间，还需要进一步发挥投资的关键作用，加大补短板力度，拓展投资空间，增强投资增长后劲，合理扩大有效投资。针对新基建方面，他表示今年将出台“十四五”新型基础设施建设规划，大力发展数字经济，拓展5G应用，加快工业互联网、数据中心等建设。

在疫情防控期间，云计算、人工智能、大数据等数字技术在医疗服务、科研攻关、在线教育等各个领域发挥了积极作用，在这个过程中培养出来的消费习惯将会延续下去，形成对新基建的强烈需求。可以说，新基建对比传统基建科技含量更高，更契合“调结构”的发展方向，从短期来看，既可以对冲疫情影响，又在疫情防控常态化条件下为稳经济、稳增长助力，满足数字经济的需求;从长远来看，历史上每一次大的基础设施建设，都会助力产业发展，新基建也将激发更多新需求、创造更多新业态，推动我国经济转型升级，助力经济高质量发展。

二、PPP模式的作用分析

基础设施项目资金投入量大、项目周期长、投资风险大，单纯依靠政府财力已无法推动新老基础设施建设的高速发展。未来更多投资将由具备资金与技术能力的市场主体通过市场化模式实施，或者与地方政府合作实施，这给PPP模式带来了新的内涵和应用空间。

PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

一是PPP模式可以更好地解决新基建项目融资规模巨量的问题。从全国看，据测算，过去的2020年“新基建”七大重点领域投资规模约为1.2万亿，其中城际高速与城市轨道交通相关投资约为6000—6500亿元，5G基站及相关设备投资约为2500—3000亿元。从广东看，省发改委公布的2020年重点建设项目计划中，“新基建”重点项目总投资1.29万亿元，其中2020年计划投资金额就超过1700亿元，亟需以金融为纽带吸引大量资金投入。通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

二是PPP模式可以更好地适应新基建项目融资主体多元的需求。“新基建”覆盖的产业链极广，从上游原材料供应商到设备和服务供应商再到下游的应用方，辐射的行业和各类型企业极多。广东作为信息技术大省和制造业强省，拥有完整的“新基建”供应链和应用链， 同时也将催生更多相关企业的融资需求。尽管“新基建”主要通过市场化融资，政府无法成为新基建投资的主体，但政府可以适当出资，推动政府和社会资本合作，撬动和发挥社会资本和金融资本的力量，并在财税优惠、风险补偿方面提供更多支持，如主导建立创业风险补偿制度等。

三是PPP模式可以更好地切合新基建项目融资方式多样的特点。从“新基建”中不同领域和主体的众多特点来看，“新基建”需要更多样化的融资服务。有传统的信贷需求，如项目建设、企业扩大生产等项目贷款需求;有地方政府主导的PPP项目融资需求;有地方专项债等债券投资需求;有列车、基站等设备或相关设施的融资租赁需求;还有其他融资工具需求，如知识产权质押、风险投资、信用担保等。金融行业应当承担起服务经济发展大局的使命，在资金供给和其他综合金融服务层面为“新基建”全力提供支持。规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。

三、PPP模式下新基建融资风险

新基建覆盖了以下七大领域，分别是5G基建、城际高速铁路、城际轨道交通、特高压、新能源汽车充电桩、人工智能大数据中心、工业互联网。新基建的建设与发展离不开社会资本的广泛参与，运用其数字化和市场化特征，通过构建合作共享的完善机制，提高运营能力。但该模式下的项目融资面临着整体工期较长，技术要求高，因此新基建在融资方面面临的风险不容忽视。

（一）政策风险

我国财政部在2020年3月31日发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，文件内容对PPP项目的绩效评价结果作出规定，将其作为重要的依据进行按效付费，并展开相应的落实整改和监督问责活动。在此政策背景下，项目公司作为社会资本参与主体，在进行融资活动之前，需要结合政策内容，制定可行的融资方案。PPP项目绩效管理工作与社会资本方的核心利益、政府利益之间有着密切的关联，政府和企业之间若是在政策执行和理解方面存在争议，则容易导致新基建項目融资风险加剧。例如一味地重视绩效考核结果，而降低了付费投入，项目成本提高，却没有相应地上调付费，缺少对项目公司运营过程中面对的损失问题的考虑，因此增加了纠纷问题的发生几率及项目破产等隐患。

（二）法律风险

新基建项目体现了一定的特殊性，因此在一些新基建项目类型上，法律方面容易产生纠纷问题，例如城际交通项目的临时用地和永久用地面临着不可忽视的法律风险。因为城际交通项目在获取建设用地的方式上，主要是以出让、划拨等方式为主，或是对农用地以及未利用地进行承包租赁。当用地区域涉及一定的特殊领域时，则需要额外进行相应的审批流程，履行完善的审批手续之后，才能够获取建设用地。没有按照一定的审批流程进行规范的申请，则容易出现违法用地的问题，使投资人、参建方面临着一定的民事责任、行政责任等法律风险问题，情节严重的甚至需要承担一定的刑事责任，此类法律风险问题需要项目的参建方、投资人共同加强防范。

（三）金融风险

由于新基建有着较大的融资需求，并且整个项目的建设周期较长，需要投入大量的时间、资金成本，在一些社会资本中，若是自有资金不充足，在PPP模式下将会形成PPP名义下的变相举债问题，甚至会利用PPP模式的名义，在承诺回购、保底承诺、明股实债等情形下进行融资，增加了融资风险。若是投资者、金融机构以及参建方等主体缺少对此类问题的全面把控，再受到专业技术能力限制的影响，将难以察觉到融资风险问题的发生，新基建项目金融风险需加强预防和有效控制。

（四）技术风险

技术风险指的是新基建产业七大领域内所面临的技术特点所带来的风险问题，例如在信息基础设施领域的新基建项目中，包括5G、人工智能、大数据、工业互联网、物联网等。面临着激烈的市场竞争和活跃的创新力，由于先进的数字化技术应用广泛，且对于数字化技术有着较强的依赖性，因此融资主体需要具备较强的运营能力，同时还要在PPP模式的需求下，加强对技术的创新，形成核心竞争力。满足此类条件的市场主体以高新技术企业为主，常会出现轻资产、缺少抵押品的情况，增加了融资困难。

四、PPP模式下新基建项目融资风险的解决对策

（一）应对政策风险和法律风险

PPP模式下的新基建项目在面对客观因素下不可避免的政策风险、法律风险时，应加强应对措施，提高对PPP项目绩效管理的高度重视，按照相关文件中提出的有关PPP项目全生命周期绩效管理的规范要求和具体的操作流程，在政府的监管下，加强PPP项目的公共服务功能，推动新基建项目融资进程。由于新基建项目覆盖的周期时间较长，可能会与多届政府之间形成跨越式的关联，因此要从顶层设计着手，进行优化设计，实现全生命周期的管理，强化管理效能。加强政府的增信机制建设，因为PPP项目是政企合作项目中中长期类型的项目，当社会资本履行了合同约定的内容，在合法前提下达到了绩效评价的标准要求时，政府就应该按照约定及时付费。其投资建设各个环节应加强对资源的合理配置，实现统筹规划，避免发生重复建设、资源闲置浪费。加强对相关法律法规变化和更新的及时掌握，尤其是基础设施项目建设的业主单位，要对项目的开发建设和具体运营方面面临的法律法规及时进行梳理，加强对法律风险的合理防范。在必要的情况下，要借助专业的法律人员支持，保证合法合规地展开项目建设等活动。充分尊重市场，将政府业绩与项目的建设速度、建设规模分离开来，避免出现政府业绩和投资者利益相捆绑的问题。加强对当地市场需求实际的分析，考虑优化运营模式，避免盲目进行建设活动。

（二）合理防范金融风险

PPP模式下新基建项目在面临融资过程中的金融风险问题时，应加强对金融市场参与主体的重视。因为在PPP模式下，新基建项目的规范发展与金融市场之间有着密切的关联，为了提高风险的防范效果，要结合所参与的市场进行全面分析。在选择金融机构和投资者的过程中应优先支持规范运作的PPP项目，选择一批合法合规运营的PPP项目，提供优先支持服务。合理选择金融机构和投资者，能够对PPP项目形成倒逼作用，使PPP项目规范管控整个项目的全过程，实现全生命周期的项目管理，提高对PPP市场风险的有效防范力。融资活动的前后需要结合金融市场的信息披露，严格监督PPP项目的建设和运营实际过程。金融机构要加强对融资管理的关注，实现全流程管理。在项目的选择环节上，拒绝没有绩效指标和按效付费项目的融资，保证合法合规的原则，对社会资本进行评价时应站在绩效指标的视角，保证参与其中的PPP项目具备建设和运营履约的能力。融资前加强对项目的准确、全面评估，通过压力测试，结合项目收入与偿债现金流受到绩效考核结果的不同影响，有针对性地提高项目财务的科学性和可行性。做好后续的跟踪管理，结合PPP综合信息平台等大数据平台绩效考核以及按效付费结果的分析，保证项目融资活动的安全运行。加强对金融创新工具的开发和运用，在PPP项目建设和运营的各个环节，金融机构应结合不同阶段的需求给予一定的支持。

（三）技术风险防控

新基建项目的融资在面临技术风险问题时，应结合新基建领域的技术特点，加强对融资模式差异性的关注。因为根据项目投资回报率和项目风险收益比的不同，决定了不同的融资模式。以城际高铁和轨道交通领域为例，该领域在投资回报率和项目收益方面，与其他领域相比较低，而风险则高，因此该领域要以债权融资为主，沿用老基建模式。在政府性为主、市场化为辅的投融资模式下，大数据、5G、人工智能领域的新基建项目，由于投资回报率和风险性较高，无法确定未来的收益，因此更适合精细化的市场化资金，选择更高的股权资金。总体来讲，新基建项目在面对技术风险问题时，应结合现金流的不稳定性和技术风险问题，选择股权类融资模式，相比债权类融资模式更具优势。老基建属性的新基建项目，则要延续老基建的投融资模式，在市场和政府相互结合的方式下进行项目融资。

五、结论

综上所述，新基建项目的融资风险问题，应在PPP模式工具和经验的作用下，加强规范管控，防范融资风险的发生，并合理地化解融资风险。目前我国在PPP模式的实践和研究中，已经获取了一定的成绩，逐步向着更高质量的发展阶段进行探究，发挥PPP模式的优势作用，提高新基建项目的融资成效，加快经济转型升级，将进一步助推我国的现代化建设进程。

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作者单位：广东省铁路发展基金有限责任公司