约旦高等教育发展历程及面临的挑战

刘晖

（北京第二外国语学院，北京 100024）

约旦，全称约旦哈希姆王国，地处中东热点地区，政局稳定，与周边国家都保持着良好的关系。约旦作为一个上千万人口[1]的发展中国家，尽管经济实力有限，但是一直把教育视为提高公民素质和经济、社会生活水平的重要事业，给予优先发展的地位。2019年，约旦在教育领域的投入占国内生产总值的3.6%。[2]约旦的教育体系比较完备，政府设立了两个部门进行教育管理：教育部负责学前教育（两年，非义务）、中小学基础教育（十年，义务）、高中教育（两年，非义务）的管理；高等教育和科学研究部负责高等教育机构及其科研的管理。高等教育机构包括各类大学、独立学院和社区学院。

一、约旦高等教育的发展历程

（一）起步阶段（1958—1980年）

约旦高等教育的雏形始于1958年。1958年，约旦在首都安曼建立起第一所教师培训部，为中小学培养师资，培训期为两年。之后，以首都为核心又在全国建立了多个教师培训部，逐渐形成一些师范学院。20世纪70年代，这些学院发展成为社区学院，提供两年制的专业课程。约旦大学（University of Jordan）建于1962年，是约旦成立的第一所大学，也是第一所公立大学。1976年，第二所公立大学——雅尔穆克大学（Yarmouk University）成立。1978年，第一所私立的独立学院——花拉子密技术学院（Khawarizmi University Technical College）在首都成立。1980年，连续成立了3所应用技术类的私立高等学院。在立法方面，1980年颁布了约旦历史上首部《高等教育法》。

（二）快速发展阶段（1981—2005年）

1981年，约旦建立了第三所公立大学——穆塔大学（Mutah University）。之后，约旦每2～6年，建立1～2所公立大学，到2005年，全国共有10所公立大学。此后约旦没有再建立新的公立大学，这一规模保持到了今天。在此期间，私立性质的高等学院和大学得到了快速发展。1989年，约旦第一所私立大学——阿尔阿赫利亚安曼大学（Al-Ahliyya Amman University）成立。到2005年，16年期间建立起16所私立高等学院或大学。其中1990年至1994年为高潮阶段，5年里建立了10所私立高等学院或大学。

在高等教育管理方面，随着各类高校的不断兴建，管理机构经历了变化，有关法律法规也多次修订更新。1982年，约旦成立了历史上第一个高等教育管理机构——高等教育委员会，负责编制和规划高等教育政策，对所有高等教育机构进行协调、监督和管理。1985年，政府内阁成立了高等教育部，并颁布了1985年第28号《高等教育法》，确定了高等教育的目标以及高等教育委员会和高等教育部的权力和职责。1988年，约旦高等教育部召开了第一届全国教育发展大会。

然而，到了1998年，根据1998年颁布的第6号《高等教育法》，高等教育部被取消，再次由高等教育委员会取而代之。该法还将所有提供职业培训的公立社区学院进行集中管理。公立社区学院全部隶属于1997年建立的公立大学——阿尔巴尔喀应用大学（Albalqa Applied University）。

1999年，约旦现任国王——阿卜杜拉二世即位，他对高等教育和科学研究高度重视，特别颁布了国王令。根据国王令，约旦于2001年8月21日成立了高等教育和科学研究部（以下简称高教和科研部），管理和监督公立和私立高等教育机构，试图提高高等教育水平，以适应世界高等教育发展，满足社会对高等教育的总体需求和期望。

在立法方面，2001年，政府颁布了三个基本法律用以规范高教和科研部的工作，并在2003-2004年之间进行了修订。这三个基本法律为：《高等教育和科学研究临时法》及其修正案、《约旦公立大学临时法》及其修正案和《约旦私立大学临时法》及其修正案。

（三）规范化发展阶段（2006年至今）

从2006年至今，约旦没有再建立新的公立大学，只新建了5所私立大学和1所宗教型大学（国际伊斯兰科学和教育大学），高等教育的发展方向从以往的追求数量转向追求质量。政府通过专门的立法规范了公立和私立大学的办学，对公立大学的教学和科研在政策和资金上都给予大力扶持，让私立大学在高等教育中发挥了补充作用。同时，在以往的基础上加快了约旦高等教育国际合作办学的步伐。

在立法方面，为应对之前高等教育机构的大规模快速发展，政府通过立法，从学术和行政方面监督高等教育质量并提高其水平。法规主要为：《高等教育机构认证和质量保障法》（2007）和《约旦高校法》（2009）。约旦对《高等教育和科学研究法》和《约旦高校法》不断进行补充修订，2018年颁布了新的《高等教育和科学研究法》，2019年修订了《约旦高校法》。高教和科研部也根据形势变化不断地建立健全有关规章制度，与时俱进地对各类高校进行规范化管理，促进高校更好地履行其义务和责任，实现高教和科研部制定的短期和中长期战略规划。

在国际合作培养方面，高教和科研部认定了3所公立大学与5个欧美大学的国际合作办学项目，分别为：雅尔穆克大学与英国桑德兰大学、爱尔兰都柏林大学之间的合作；阿尔巴尔喀应用大学与英国哈德斯菲尔德大学、美国德保罗大学之间的合作；约旦大学与美国俄亥俄州立大学之间的合作。

二、当前约旦高等教育的发展状况

（一）约旦高等教育机构与师生基本状况

1.高等教育机构类型与数量

根据高教和科研部2018-2019年度的统计，目前约旦共有10所公立大学、16所私立大学、1所宗教型大学、1所区域性远程教育大学、44所独立学院和社区学院。共开设专业课程1168个，其中公立大学有511个，私立大学有583个，社区学院有74个。约旦高教和科研部承认的外国教育机构共计3203个，其中阿拉伯国家占278个，其他国家占2925个。[3]

公立大学在约旦的高等教育中占据主体地位，在办学的规模和质量上相比私立大学都有巨大优势。早期成立的公立大学成为约旦高等教育的名片。在公立大学中，约旦大学和约旦科技大学是最有影响力的两所大学。约旦的私立大学注重特色发展，专业设置符合时代发展潮流，而且并不都是学费高昂，比如苏美雅公主技术大学、安曼阿拉伯大学、中东大学等就是非营利性私立大学。

在私立大学中，约旦教育科学与艺术学院较为特殊。其前身是“联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处”（以下简称为近东救济工程处）于1971年在安曼成立的教育科学学院，只招收约旦普通高中毕业的、成绩优秀的巴勒斯坦难民身份的学生在这所大学免费就读。它是近东救济工程处在近东地区建立的第一所师范学院，早期只是一所两年制的社区学院，后升格为四年制本科学院。1993年，学院被划归为私立大学，开始定向培训教师。这些教师在近东救济工程处下属的中小学进行教育工作，为所属的169所学校、12万多名巴勒斯坦难民学生提供服务。

2.高校教师基本状况

约旦公立大学的教师和在校生数量都分别占据了约旦高校教师和学生总量的70%左右。根据高教和科研部2018-2019年度的统计，约旦各类大学的教师有10，812人，其中公立大学7457人，约占总数的69%，私立大学3355人，约占总数的31%。社区学院（大专）的教师人数为1090人。[4]在教师学历方面，根据高教和科研部2017-2018年度的统计数据，约旦各类大学的教师总数为10，922人，其中8587人获得博士学位，占教师总数的78.6%，2299人获得硕士学位，占教师总数的21%，大学教师的学历水平比较高。[5]

3.高校学生基本状况

根据高教和科研部2018-2019年度的统计，约旦高校的学生总数为342，104人，其中公立大学245，877人，约占总数的72%；私立大学96，227人，约占总数的28%；还有来自105个国家的4.2万多名外国学生在约旦的公立和私立大学学习。社区学院（大专）的学生人数为31，602人。[6]根据高教和科研部2017-2018年的统计，本科在校生人数排名前三位的是约旦大学、阿尔巴尔喀应用大学和雅尔穆克大学，这三所学校的在校生的数量合计超过9.6万人，超过了公立大学在校生总数的50%，也超过了所有私立大学的在校生总数。[7]根据高教和科研部2017-2018年度的统计数据，各类大学的在校本科生总数为293，259人，女生约占53%，男生约占47%；本科毕业生总数为56，466人，女生约占55%，男生约占45%，女生接受高等教育的比例高于男生。[8]

4.资金投入与科研发表

从近20年约旦高等教育的发展状况来看，2001-2018年，政府为公立大学累计拨款11.6亿第纳尔（1约旦第纳尔约为1.4美元）；2008-2018年科研和创新基金为约旦高校提供资金3.94亿第纳尔；从2010年建立学生资助基金到2019年，累计为39.1万名公立大学的贫困生提供资助3.35亿第纳尔。[9]2000-2019年约旦高校共计培养毕业生939，526名，在国际期刊发表论文39，496篇，国内外注册发明专利840个。[10]

（二）约旦高等教育发展目标

根据现行的《高等教育和科学研究法》[11]的阐述，约旦高等教育的发展目标是根据国家的发展目标和综合规划，在各个知识领域里培养合格和专业的人才，以满足社会的需要。高等教育人才培养的指导方针是树立民主意识，以保证学术工作的自由，培养学生学会表达个人看法、尊重他人意见、团队合作、责任担当、使用批判性的科学思维。在价值观上树立伊斯兰教信仰及其道德观，促进对国家和民族的归属感，同时注重对国家传统、民族文化和世界文化的了解和吸收。具体目标包括以下几个方面。

第一，教学方面。一是，提供支持才智开发和开拓创新的学术、研究、心理和社会环境。二是，在专业领域中培养学生使用至少一门外语的能力，让学生掌握在专业领域中使用信息技术的应有技能。三是，在高等教育的各个阶段均使用阿拉伯语作为学术、教育和学习的语言，保障阿拉伯语的学术著作权，包括学术外译和翻译引进，可以用任何一门外语作为阿拉伯语的辅助语言。

第二，科研方面。一是，促进科学、文化、艺术等领域的发展，形成国家科技发展的核心力量，引导和加强科学研究，促进知识向生产技术的转化。二是，鼓励、支持和提升高等教育机构的科研与创新水平，尤其是与社会服务和经济发展相关的应用科学研究。

第三，服务社会方面。一是，鼓励高等教育机构之间的差异化和多元化，既要加强各领域的科学研究，也要培养出满足劳动力市场需求的各类人才。二是，在公共和私营部门与高等教育机构之间建立紧密的联系，让高等教育机构通过咨询和应用技术科研为公私部门的发展提供支持。

第四，国际合作方面。一是，加强与各国及其教育机构、国际组织在高等教育和科研领域的科技、文化、艺术合作，并不断扩大合作领域。二是，提高师资队伍工作能力，提升人才培养能力和毕业生质量，紧跟现代信息和通信技术的发展，将技术融入教学和科研活动中，参照和加入高等教育的国际认证和通行标准，提高高等教育的全球竞争力。

（三）高等教育的管理机制

高教和科研部是约旦高等教育的最高管理机构，下设17个部门，包括9个局、5个处、3个办公室。高教和科研部通过高等教育委员会和科研与创新支持基金管理委员会对高等教育机构及其科研进行统筹管理。政府还专门设立了独立法人机构——高等教育机构认证和质量保障委员会，对高等教育质量进行规范化指导和管理。

1.高等教育委员会

高等教育委员会的组成和职责是在以往的法律规定基础上，根据约旦高等教育的发展，通过2018年第17号《高等教育和科学研究法》及其修正案加以规定的。高等教育委员会的组成为：委员会的主席是部长，其他成员包括高教和科研部秘书长、教育部秘书长、高等教育机构认证和质量保障委员会主席、三名具有经验和专业特长的教授级学术代表、两名具有经验和见解的私营领域代表，以及约旦武装部队教育和军事文化局局长。

高等教育委员会的职责主要是：制定国家的高等教育政策和战略，并提交政府内阁审议；制定措施保持高等教育机构的独立性、透明性、社会参与度和责任感，进行高等教育机构之间的协调；根据形势的要求和变化，在不违反法律并确保质量的情况下，审批国内外高等教育机构及其分支机构的建立和关停，以及各个层次的专业和课程计划的创建、调整和取消；向公立大学分配政府划拨的资助；鼓励和指导高等教育机构创建网络教学系统；根据高等教育战略制定招生政策，并监督其实施；向政府首相提名和任命约旦公立大学的董事会主席和成员，任命约旦公立大学校长；任命私立大学的董事会主席和成员，并根据其董事会的推荐任命私立大学的校长；审批国内外高等教育机构之间签署联合培养的科技合作和学术合作协定；审查高等教育机构的年度预决算和审计报告等。

2.科研与创新支持基金管理委员会

高教和科研部根据2009年23号《高等教育和科学研究法》成立了科研支持基金，后通过2018年第17号的法律修订，将其进一步发展为科研与创新支持基金。该基金管理委员会的组成为：委员会的主席是部长，其他成员包括高等教育和科研部秘书长、财政部代表、三名代表应用科学/基础科学/人文科学领域的大学教师和两名具有经验的基金资助方的代表。

委员会的主要职责是：制定基金使用的总体政策，公布执行计划和规划；公布落实基金使用任务和完成目标的原则和标准；确定国家级科研的优先课题和基金优先支持的项目；组建有关委员会（学术委员会、财务管理委员会、评审委员会和学科委员会）协助基金目标任务的完成；管理基金中的资金；制定原则和标准，规范在国家、地区和国际的层面上与科研相关的各个方面的合作与协调；审批有关该基金的协议、合同、备忘录的签署等。

科研与创新支持基金的资金和账户由国家审计局监控，其资金主要来源于四个方面：国家预算中的专项拨款；大学四年内未使用的用于科学研究、培训、出版、会议、外派团组和奖学金的国家拨款盈余；基金支持的专利、知识产权和技术投资的收益；大学经过批准接受的国内外的赠予或捐助。

科研与创新支持基金支持的科研项目涉及九个领域：能源科学、基础科学、水与环境科学、医药学、农业与畜牧学、人文与社会科学、经济学、通讯与信息科技和工程学。每年发布重点项目和一般项目的选题。同时基金还资助有利于国家社会、经济、科学和文化等应用领域发展的专利申请和创新项目的开展；支持各类学术会议的召开；资助博士后和访问学者；每年资助7所公立大学和1所私立大学主办的23个学术期刊的出版发行等。[12]

3.高等教育机构认证和质量保障委员会

1990-1999年，有关高等教育机构的认证和质量保障工作由当时的高等教育委员会负责，1999-2007年，由高教和科研部下属的认证委员会负责。随着约旦高等教育的快速发展，对改善教育水平，保证教育质量要求的提高，2007年政府颁布了第20号《高等教育机构认证和质量保障法》，成立了高等教育机构认证和质量保障委员会，作为行政和财务独立的法人机构直接受约旦政府内阁首相的领导。

高等教育机构认证和质量保障委员会下设4个处室，18个科室，由约旦内阁根据首相的提议而组建该委员会的理事会。理事会的构成为：国王任命的教授级专职主席一人、教授级专职副主席一人、高等教育机构的教授级专职理事两人和有才干和经验的博士学位的理事三人。

委员会的主要职责为：制定高等教育机构的认证、课程、质量保障、分类的标准并定期审核；监督高等教育机构对于有关高等教育的法律制度、对于认证和质量保障和分类的标准的遵守情况；制定与高等教育、普通教育和职业技术培训相关的资格水平和文凭的国家框架和分类；高等教育机构及其学术课程的水平认证；对高等教育机构及其课程质量、学术和职业成果进行评估，并进行适当公布；对高等教育和毕业生质量保障进行调查研究和信息收集；指导高等教育机构对其课程质量和毕业生质量进行自我评估；建立国家测试中心并确定其职责和义务；为高等教育机构授予校级和学术课程的质量保障证书；为境外的外国高等教育机构进行认证和授予校级和学术课程的质量保障证书等。

三、当前约旦高等教育面临的挑战及其应对

(一)高等教育存在的制度问题

约旦大学的录取依据的是高考（Tawjihi）成绩，但是根据约旦的宪法规定，所有公民都有公平和均等的受教育机会，包括社会阶层低下、经济状况困难和为国家做出贡献的不同群体。高教和科研部下属的高等教育委员会为此专门制定了特例录取规定，在高考录取制度上对军人子女、教师子女、贫困居民子女和游牧居民子女等给予倾斜。在实际操作中，各种群体的特例录取比例不断扩大，导致特例的泛化，这种情况引发了公众的不满，要求高校录取做到公平合理。

约旦的公立大学还实行并行课程（Muwazi）制度，初衷是为更多的高考成绩未达到特定专业录取分数线的约旦本国学生，以及外国学生提供学习机会，获得特定专业的大学文凭。并行课程与大学为通过高考正式录取的学生所提供的课程没有任何区别，其考试、出勤、评估方法、学术指导、毕业和获得证书的要求和条件都一样，只是学费和所修的学分费用有所不同。这项制度于1996年率先在约旦科技大学（Jordan University of Sceince and Technology）实施，然后在其他公立大学实行，当时很好地解决了大学的经费紧张的问题，成为多数公立大学的基本收入来源，因此得到了政府的支持。[13]但是这一制度导致低分的学生花钱入学、学生数量超过核定人数，引起教育资源被挤占，毕业生水平降低，造成人才市场供应过剩，引发了舆论的质疑。

（二）高等教育经费不足的问题

约旦的公民素质总体比较高，对于高等教育的需求也逐年增长，根据《2018-2022年约旦经济发展促进计划》的统计，2004-2016年，约旦的中小学人数从130万增加到180万，同时本国大学生人数从14.2万增长到19.2万。[14]根据高等教育机构认证和质量保障委员会制定的标准，2017年，公立大学的在校生容纳量为202，750人，但实际学生人数达到209，496人，超出标准定额约3.33%。约旦本国的人口增长率为2.3%。由于本国人口增长，以及来自巴勒斯坦、伊拉克和叙利亚的难民数量的增长，预计到2025年各类高校的招生人数将不少于45万。[15]

学生人数的逐年增长凸显了约旦高校经费不足的问题。根据约旦经济和社会委员会2017年发布的《约旦公立大学的财政状况》统计，2012-2016年，公立大学的四个主要收入来源是：向学生收取的费用，占总收入的74%（用于支付85%的教师工资和70%的二级学院的费用）；政府的财政支持，占总收入的9.7%（用于支付9.2%的二级学院的费用）；来自大学的投资收益、接受的各种捐赠和赞助，占总收入的8.8%；大学的其他收入7.4%。而主要支出项目是：82.7%用于工资、员工补贴、水电、交通等费用，8.8%用于投资，2.8%用于其他支出，而用于科研和助学金的支出仅占总支出的5.7%。[16]

从收支情况来看，2012年，公立大学的总收入为3.72亿第纳尔，总支出为4.113亿第纳尔；2016年的总收入为5.23亿第纳尔，总支出为5.525亿第纳尔。由于连年入不敷出，公立大学的债务情况日趋严重，2012年的累计债务为6380万第纳尔，到2016年增长了114%，达到1.37亿第纳尔。主要原因是大学的行政人员和辅助人员数量庞大，导致公立大学平均师生比从1：16降低到2016年的1：28（私立大学的师生比为1：22），[17]影响了大学的教学和科研质量，消耗了大学的资源。

相比之下，私立大学在人员设置上更加优化，从公立和私立大学的学费收支对比可见一斑。2016年，公立大学的平均学费收入为1789第纳尔/人，私立大学为2452第纳尔/人；而公立大学的学生人均运营支出为2147第纳尔/人，私立大学为1347第纳尔/人。[18]

（三）高校人才培养与就业的矛盾

就业率也是评判约旦高等教育质量的重要指标，从近些年的情况来看，高校的毕业生质量下降，人才培养同约旦的劳动力市场需求不相匹配。如，2013年，约旦新增就业岗位4.85万个，其中大学毕业生就业为1.66万人，获得中级文凭的学生就业为2200人，而多达61.2%的岗位是被仅有高中文凭及以下的人获得。[19]约旦高校中学习人文、教育、非技术和职业型专业的学生人数持续超需求增长，毕业生中58%的学生是从这些专业毕业的，占新增劳动力的70%之多。[20]

2016年，约旦战略研究中心对约旦高校25，662名学生做的一项调查研究表明，约25%的学生认为大学的课程主要依赖灌输式教学，约53%的学生认为其学习的教科书内容不足以应对走出校园后所面对的实际情况。同时，企业雇主对大学毕业生雇员的满意度也在下降。[21]

（四）约旦积极应对高等教育中的挑战

针对上述问题，根据《约旦2025国家战略愿景》的规划，2018年，高教和科研部组建了特别委员会制定了一系列应对措施。一是，确定招生困难的专业和劳动力市场饱和的专业，减少这些专业的招生比例，并逐步予以关停。二是，控制和减少特例录取生的比例。三是，缩减社区学院的大专生续读本科的比例。四是，对于并行课程实行按比例逐年减少，力争在8年内彻底消除。五是，对工程学、医学、药学和牙医等热门专业实行一年预科制，严控教学质量。六是，推动公立高校核减非教师类岗位以减少开支，同时鼓励高校加强在提供有偿服务和投资盈利方面的能力，减少对政府财政拨款的过度依赖。七是，推动公立高校和私立高校相互协调，根据劳动力市场需求，开发热门专业的统一招生。八是，同有关部门合作开展宣传和推广，给盲目追求大学文凭降温，引导社会对职业教育的重视等。这些举措的效果，尚需经过实践的检验。