农村环境治理中的公众参与激励机制优化路径探讨

叶大凤，冼诗尧

[广西大学，南宁 530004]

一、问题的提出与分析框架

公众参与农村环境治理是乡村生态文明建设的关键力量。然而，在农村环境治理过程中，不少地方出现了“政府干，村民看”等公众参与不足的现象。如何更好地激励公众参与环境治理，是我国乡村治理实践面临的一个难题。

因此，激励公众参与农村环境治理受到了国内外学者的关注。在激励的重要性方面，有的学者提出公众参与环境治理离不开赋权、引导和激励，(1)黄森慰、唐丹、郑逸芳：《农村环境污染治理中的公众参与研究》，《中国行政管理》2017年第3期。认为国家治理模式正由“控制”趋势逐渐朝“激励”趋势的方向发展。(2)臧晓霞、吕建华：《国家治理逻辑演变下中国环境管制取向:由“控制”走向“激励”》，《公共行政评论》2017年第5期。在激励类型方面，有学者提出地方政府自上而下的环境治理执行激励包括政治激励、经济激励和反向激励三类。(3)刘思宇：《“评比表彰”的激励逻辑——基于创建全国文明城市的考察》，《中国行政管理》2019年第2期。其中政治激励是指将环保指标逐步纳入考核体系的“政治锦标赛”，地方政府在中央政治晋升的激励下，更倾向于采取有利于当地经济发展的政策；经济激励是指中央通过财政分成、经济利益分享等手段进行经济激励，财政竞争使得各地方政府倾向于改善环境质量；(4)Kunce M, Shogren J：“Destructive Inter jurisdictional Competition: Firm, Capital, a8nd Labor Mobility in A Model of Direct Emission Control”,Ecological Economics, 2007,p.66.行政问责为反向激励提供了可能性，而问责的有限性使得政府选择性地履行职能，也阻碍了公众主体力量的发挥。(5)郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期。公众参与环境治理存在着激励失效的情况，导致无法有效地发挥公众的治理力量。关于激励失效的原因,有的学者从村民视角进行分析,认为农民看重自身利益，忽视村庄公共利益。农民个体对自身责任忽视的同时，却在不断注重自身利益的实现；(6)李咏梅：《农村生态环境治理中的公众参与度探析》，《农村经济》2015年第12期。政府着重追求经济发展和利润，忽视当地迫切的环境保护工作，忽略了农民主体权益的维护和发挥；(7)杨晓婉：《农村水污染治理中的公众参与》，《农业经济》2018年第6期。环境信息披露不够完善，公众舆论监督的效果有限，缺乏法律和制度机制的保障。(8)王康、周淑芬、唐敏、刘芳：《公众参与农村环境管理模式创新》，《中国环境管理干部学院学报》2019年第3期。在此基础上，一些学者从完善环境保护公众参与的相关法规、培育农村资本、提升信息公开水平、拓宽公众参与途径 、(9)毛晖、余爽：《地方政府环境治理的激励机制及其优化路径》，《新视野》2017第5期。提高公民环保意识及环保知识与能力 、(10)黄志永：《论农村环境保护激励机制的建立与完善》，《中国青年政治学院学报》2011年第5期。注重多重激励的结合等方面提出对策建议。(11)赖慧苏：《多重激励机制下的基层政府行为研究——以GC县河长制实施为例》，《四川环境》2019年第1期。然而，这些对策多是从静态视角对公众参与的内外因素进行研究，重点关注“项目型”激励、“锦标赛”激励等短期激励行为，忽视对激励→努力→绩效→奖励→满足等激励链的动态循环作用研究。

波特和劳勒提出的综合激励模型，又称期望激励理论，认为激励过程主要受努力程度、工作绩效、内外奖酬、满足感等变量的影响。(12)Edward E. Lawler, Lyman W. Porter,“Antecedent attitudes of effective managerial performance”, Organizational Behavior and Human Performance, 1967,(2):pp.122-142.即激励过程由激励→努力→绩效→奖励→满足等激励链的环节构成，激励链的环节呈正相关关系且相互影响，并从满足回馈努力，之后进入到下一个激励过程。该激励理论的基本逻辑是:人们的努力工作导致取得良好绩效，取得绩效后得到相应报酬，最终满足需要而产生满意感。要形成激励→努力→绩效→奖励→满足,并从满足回馈努力这样的良性循环，受目标导向行动的设置、奖惩制度、奖励内容、管理水平、组织分工、考核的公正性、领导作风及个人心理期望等多种综合性因素的影响。波特和劳勒综合激励模型的基本分析框架如图1所示：

图1 波特和劳勒综合激励模型

如何更好地激励公众参与环境治理，本文尝试从波特-劳勒综合激励模型视角,结合广西河池市宜州区的实践，分析总结其在激励公众参与农村环境治理方面的实践经验及面临的难题，提出优化农村环境治理中公众参与激励机制的新思路和新路径。

二、激励公众参与农村环境治理的地方探索与实践

如何激励公众参与农村环境治理，中国不少地方进行了探索与实践，在引导公众参与到农村环境治理中取得了不错的成效，初步形成了政府主导、公众参与的良好氛围。本文重点对广西河池市宜州区的实践探索进行分析研究。

广西河池市宜州区位于桂西北，是“中国村民自治第一村”诞生地。河池市宜州区农村人口约53.7万，约占常住人口的91%。(13)河池市统计局：《河池统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2018。河池市宜州区依托其良好的村民自治氛围和背景，从“清洁乡村”，到“美丽乡村”及“生态乡村”的环境治理工作中，探索实施独特的“党领民办，群众自治”的工作形式，积极引导和激励公众参与到环境治理过程中，形成了独具特色的环境治理工作模式，为农村环境污染构建有效的激励机制和具体措施提供了宝贵的经验。“党领民办、群众自治”模式的主旨是让村民担负起环境治理的主体责任，保障其自主权和受益权；激活村民自治的巨大能量，引导鼓励村民积极主动参与，实现各类农村环境治理工作深入持久开展。在基层党组织的带领及乡规民约的激励约束下，教育引导村民群众参与农村环境工作、凝聚民心民力。同时采用多种激励手段，有效激励村民积极参与。

(一)激励公众参与农村环境治理的实践经验

1.党领民办相结合，强化村民自主治理

河池市宜州区积极探索“党领民办，群众自治”模式，着重强化党的引领作用，团结群众，务实为民，充分发动村民群众。基层党组织认真树立团结奋斗、创先争优的前进方向并有效提升号召力和凝聚力，扎实深入地推进环境治理活动。同时树立典型标杆，通过优秀党员带头致富带头发展，引领群众；使得群众的环保活动有方向有目标，也有标杆目标进行学习效仿。在基层党组织的带领下，充分放手发动村民力量，强化其环境治理的主体地位，同时将自主权回归村民群众，通过落实惠民利益来保障村民的受益权。

河池市宜州区通过政府奖补和群众筹资投劳的方式投入资金，实施基础设施建设，为环境治理工作提供了良好的生产生活环境及基础配套设施，提升参与的积极性。河池市宜州区成立党群理事会，利用村民自治的传统优势，组织村民提出有关环境保护和治理的村规民约草案，负责带领村民开展村庄保洁工作，并定期召开村民大会讨论相关事宜。全体村民达成的统一协议、强有力的农村环境自主治理制度及村民普遍参与的体制机制，能促使村民长期采取环保行为，这同时解决了以往村民高关注、低参与的现象。清洁乡村工作模式的有益尝试，充分发挥党群理事会的带领作用；增强村民的主体责任和环保意识，积极调动了村民的主动性和创造性。

2.内在激励和外在激励相结合，激励村民参与环境治理

河池市宜州区针对群众利益和需求，强化群众自我监督实行上下左右联评联动。河池市宜州区行之有效的“三评三法”监督考评机制，通过群众内部、群屯之间、上级考核三种评价角度，增强村民自主监督和考评的有效性和及时性，营造了良好的环境治理的参与气氛，刺激了村民群众主动积极地参与到环境治理工作中。其中，“利益扣除、声誉减损、优胜受益”三种奖惩方法能有效地激励村民参与环境治理。

(1)利益扣除法。即根据村规民约，理事会以周为单位组织群众自评。按照评定结果，卫生表现较差的农户将被责令限期整改。评定环节公平公正能让村民信服，从而起到有效的警示作用，减少“事不关己高高挂起”的无作为现象，反向让村民意识到自身的主体责任，提高村民参与环境治理的主动性和积极性。而涉及物质金钱的利益往往会让村民更注重提高环保意识，为了减少利益的损失自愿参与到环境保护和治理的工作中，提升参与的动力和积极性。

(2)声誉减损法。即组织村屯之间互评，通过公平的比较，相互监督的方式，激励村民通过评比的方式，建立赶超的心理，不断为环保活动而积极参与和努力，同时也利用村民对声誉的重视程度，刺激村民积极参与到环保活动中。声誉减损法以季度为单位开展互查评议活动，并及时公示排名结果，褒奖优秀表现的村户村民，同时也将表现不佳或较差的村户村民公示出来，起到正反对比作用，在精神上鼓励村民持续参与到环境保护中，同时也通过声誉的减损，刺激村民的羞耻心，引导末尾的村民不断改进心态、不断加强环保工作。

(3)优胜受益法。即由上级进行考评并对考评优秀者给予物质和精神奖励。通过正强化，来引导村民参与清洁环保活动的主动性和积极性。河池市宜州区乡内设立以奖代补专项基金，为了调动公众的积极性，每年会评比“清洁村、清洁屯、清洁户”，并给予适当的物质奖励。此项措施可以显著激励对物质和精神奖励有需求的村民；其为了奖励而积极努力地参与治理工作，注意房前屋后的卫生，同时为村内环保献力。

3.注重治理效果反馈和监督，形成了党群理事会、村民、保洁员的三方监督机制

公众参与农村环境治理的过程中，治理的效果反馈和监督环节十分重要；有效的监督机制，增强村民群众监督的实效性，提升公众公平感知。通过运用村规民约的约束作用，形成相互监督的氛围，并及时对环境治理效果进行反馈；党群理事会吸纳村民的有益建议，及时整改并公示整改结果，形成了党群理事会、村民、保洁员的三方监督机制。

党群理事会带领村民根据具有约束力的村规民约开展环境治理和监督工作。党群理事会组织村民草拟相关方案，召开村民大会通过后将由全体村民签订实行。村内日常保洁费及修建垃圾处理设施如垃圾池、沼气池等费用由党群理事会组织村民筹集资金，设施建设及维护的部分费用由政府进行补助。党群理事会带领村民集中清运陈年垃圾，配置垃圾桶实行垃圾分类；同时村民筹集资金、投入劳动、参与决策，增强村民的自主意识与参与的积极性。保洁员负责村庄日常卫生的维护与监督。

在达成普遍接受的共同契约后，村民之间便于沟通，有利于环境信息的交流，同时也能及时发现并传递污染信息，并且能够及时举报违约行为，相互之间也便于互相监督。有力和有效的监督环节，能够促使村民长期采取环保行为并为之负责，同时村民的效果反馈也能得到很好的分析和处理，进而促进公众参与机制的补充改善和农村环境治理的长效推进。

(二)激励公众参与农村环境治理面临的难题

河池市宜州区农村环境治理的工作模式及对公众参与的激励措施，是积极有效的探索与实践。但是，由于缺乏内外奖惩相结合、科学考核评价与监督约束机制为保障的系统长效激励机制，村民对乡村环境治理的参与仍面临以下难题：

1.政府、公众责任落实不明确，社会力量发挥不充分

河池市宜州区在整治农村环境污染的过程中，既要着重加强基层党组织的引领能力，也要注重村民群众的主体责任的落实，增进基层党组织、政府与村民间的相互信任，共同治理环境污染。首先，加强 “服务型”基层党组织的转变和建设；提高农村优秀党员的培育水平，增强党员代表及工作人员的综合实力，保持标杆形象。其次，明确党群理事会的职责和分工，完善相关职责规定，做好衔接协调工作，定期完善村规民约以适应发展，分阶段设立符合实情的环境治理目标，更好地实现强化激励。最后，积极鼓励引导企业、农村组织团体等主动参与到农村环境治理中来，壮大参与的公众力量，政府、企业积极主动公开环境信息，提高公众的信任度，保持“党领民办，群众自治”的特色优势，提高公众参与环境治理的长效推进。

2.内外奖惩结合匹配度不高，激励作用未能有效发挥

河池市宜州区充分利用内外奖惩结合的方式激励农户参与到环保活动中，但由于农户的需求随环境的变化使得原有的奖酬无法满足实际的利益需求。这就需要内外奖惩的动态结合，通过了解农户对内外奖酬的结果反馈，多方面考查村民利益所需，丰富奖惩项目如小孩上学条件、家庭发展物资需要、种植技术、培育技术等，充分利用农户的外在需求与内在追求进行相应的奖酬和惩罚，起到正负强化相结合的作用，多角度拓宽激励覆盖面的同时提升激励的幅度，满足农户的利益需求和内心满足，更大程度地引导鼓励其参与到农村环境治理工作中。

3.绩效考评的科学性有待提升，动态调整体系有待健全

河池市宜州区的监督考评机制结合群众自评、群屯互评、上级考评三个层次的评定方式，并利用“利益扣除、声誉减损、优胜受益”三种奖惩方法，有效地激励当地村民积极参与到清洁工作中。但河池市宜州区的评定方式方法还是比较粗放的，做法也比较粗糙。建议灵活运用现代评价工具如360度绩效考评法和平衡记分卡等对环境治理的绩效进行量化分析量化评比，建立行之有效的绩效评估体制，提高公平性的同时也能提高工作效率。同时互评环节也存在一定的主观因素偏差，缺乏稳定性。同时没有针对政府、企业等的需求利益，综合性不强且存在局限性，使得政府、企业、村户之间没有衔接的利益协调点，难以调动更多力量参与环境治理，也会使激励机制的长效性受到挑战。公众的利益需求不是一成不变的，是会随着环境变化的，同时会进行历史比较，所以为了保持公正性，要明确规定各项评定的指标和公开透明性，并根据环境变化动态调整各项指标以满足公众的实际利益需求。

4.监督约束力度仍需加强，问责反馈机制的落实不到位

河池市宜州区虽然已经利用评比活动对环境治理情况进行考察对比，但是缺少公众对结果的反馈，从而减弱了监督约束作用，也无法及时地调整相应的指标。注重反馈机制的建立，使得环保结果及污染信息得以及时地公布，村民的意见建议可以及时地反馈并进行整改，有利于环境治理的可持续发展。应利用网络新媒体的发展实现利益相关者之间环境信息的共享，增强参与积极性，同时还要完善联动的监督反馈机制，让更多社会力量参与到环境治理中。拓宽公众环境权益表达的渠道如充分利用新媒体等，同时加强对有“搭便车”或损害环境行为的农户的约束力度，提高惩罚强度，起到负强化激励的作用，推动公众积极参与到环境治理中。

三、优化农村环境治理中的公众参与激励机制的建议

借鉴波特和劳勒综合激励模型的理论精髓，促进激励→努力→绩效→奖励→满足等激励链的良性循环，是优化农村环境治理中公众参与机制的新思路和新路径。建议通过一系列激励手段，提高个体的努力程度，满足外部条件，促进公众的行动，并进行相应的奖励，不断提高公众参与的所获得的满足感，通过外部刺激与内部条件的相互作用，从而进一步促进公众将参与环境治理意愿转化为参与行动。公众参与农村环境治理激励机制的基本框架如图2所示：

图2 公众参与农村环境治理激励机制

优化农村环境治理中公众参与机制的基本思路是：探索合理的目标驱动机制和绩效评估机制，完善激励→努力→绩效环节；完善合理奖惩激励机制，促进绩效→奖励→满足环节链接；构建农村环境治理监督反馈机制，触发约束惩罚→不满足→负向激励的环节，促进满足→激励环节的回馈。在努力程度→工作绩效子环节中，公众对农村环境治理工作的努力程度将会对治理工作绩效产生影响。公众参与环境治理的主动性越高则越努力，那么农村环境污染改善程度越高，这时公众越能获得较高的自我成就感。在绩效→奖励子环节，将绩效作为奖励的依据。农村环境污染的改善会对期望值产生影响，环保工作成效越好，越能激发公众对完成环保工作后得到的良好环境、内在及外在奖励的实现，更能刺激公众的主动性与积极性。公众对奖励感知是否公平将会影响奖励→满足环节。奖励既要注重外在的物质奖励，也要注重内在精神的奖励，以提升公众的自我成就感，增强主体责任意识。要注意公众对奖励的期望与实际奖励匹配是否公平，公众对环境治理的工作付出是否得到了其认为应得的奖励。由此形成公众参与农村环境治理激励链不同环节的良性循环，形成长效可持续的激励效果。主要策略和措施是：

(一)构建科学合理的目标驱动机制和绩效评估机制

1.探索合理的目标驱动机制

设定合理机动的目标，统筹兼顾农民个人利益与农村环境治理整体利益，促进农村环境治理工作保质保量的开展和提高公众参与其中的积极性与期望值。根据地方实际设定合理的激励目标，西部地区农村较为偏远落后，要结合当地具体情况，在保障满足基本公共设施及村民的温饱医疗等的基础上，适当地开展当地村民能力范围可及的污染治理工作和环保活动，从每家每户再到公共区域逐步开展；东部地区农村较为发达且治理水平较高，则可以利用当地人才、技术开展深层次的污染治理工作，扩大公众参与的渠道，让公众的力量渗透到环境治理的各个环节当中。要注意结合实际情况，因时、因地制宜保持地区之间目标的科学性，同时要根据当地治理的状况及时调整近期目标，灵活运用公众力量实现长远目标。

2.创新绩效评估机制

(1)设置科学合理的考核标准。为了保证绩效的激励作用，同时又兼顾公平，要着力制定合理并且科学的考核标准。在现有的公众参与农村环境治理的考核中，主要是按活动内容、项目及时长来进行考核，除此之外，也可以根据不同地区的具体情况，加入累加积分制的考核管理方法，将治理工作和环保活动量化为具体的分数分值，并加强对过程和结果的考察，相应的加减分数，对公众的参与行为和结果进行评估，形成公平有效的考核形式和结果。

(2)多方参与考评，增强考核的有效性。为了提高考评的有效性，综合各方利益，应将地方政府、村民代表纳入绩效考核代表中，开展群众自评、村屯互评、上级考评以及鼓励委托第三方开展绩效考核和成效评估，多方位地考核环保工作的开展成果，提升考评的公平性及有效性，更有利于提高公众参与的积极性。

(3)设置动态修整机制。为了使考核结果尽可能地满足公众的实际需要，要根据政策环境的变化、治理工作内容的变化、突发情况的出现，及时调整考核标准及方式，保证考核公平性的同时让公众仍能感到公平与满足，进而推动公众参与农村环境治理激励机制的可持续发展。

(二)完善内在奖励和外在奖励相结合的激励机制

有效结合内外在奖励，激发参与积极性。合理的设置和分配物质、精神奖励的水平是激发公众参与积极性的有效手段，同时也能有效地改变“搭便车”现象。

内在奖励主要是指精神方面的奖励如成就感、荣誉感等的实现，能够从内在激发公众参与环境治理的积极性。农村的特点是邻里关系较好，同时也能通过群众自评和互评相互促进和相互监督。通过选优、争优，树立学习典型，满足公众的精神需求与自我成就感，同时也可以营造良好的“你追我赶”的环境治理氛围，进一步提升参与的积极性。还可以通过公示反面例子，利用公众的羞耻心理，反向刺激公众积极投入环保工作中。运用职位晋升等自我实现的奖励对环保互动的组织者(大部分为村干部)进行激励，使其更积极、更热情地投入工作。通过评比国家级生态村、省级生态村、环保先锋模范等，不仅可以加大环境保护的宣传，提高社会的关注度，还能够激发公众克服各种困难，实现环境治理的目标。

外在奖励主要是指物质性的如奖金、补贴及培训技术等激励措施。目前，农村环境治理的奖酬措施仍然是较为地方性的，具有当地特色却没有明确具体的奖酬保障措施，导致一些外在奖酬没有发挥引导公众力量的作用。所以，要事先制定适合的绩效评价指标体系，对公众的工作执行情况进行打分，使公众参与环境治理所付出的努力应得的奖酬能够“有迹可循”并能及时落实。与此同时，要根据当地的经济状况，适时加大环境治理的财政投入，及时给予公众补贴的同时也能够有更多的精力投入到环境污染的治理中。

(三)健全农村环境治理监督反馈机制，发挥正向激励和负向激励的双重作用

1.加强监督约束力度，触发约束惩罚→不满足→负向激励的环节

有奖有罚才能使得正负强化激励发挥作用，加强对农村环境治理的利益相关者的约束，激励与约束协调开展才能更好地规范公众参与的运行。监督约束机制主要是对公众参与环保活动的“搭便车”行为、损害环境行为的农户进行约束和惩罚。要将约束和惩罚的损失程度升高，如除了物质惩罚及公示监督外，还要规定行为不当的农户短期内不能享受村内公共服务和评比活动等。由此一来，理性的农户就会发现投机取巧的损失要远高于收益，起到有效的约束作用。

2.构建激励信息反馈平台，促进满足→激励环节的回馈，推进下一个激励过程循环

构筑信息反馈平台，引导村民群众主动参与环境治理，有利于将激励机制融入农民的生产生活中，拓宽农民参与渠道的同时弥补主要激励手段未涉及的方面。首先是共享资源平台，通过网站的建立、新媒体的运用，提升信息的公开透明度及资源的利用率，并拓宽治理信息及激励信息的反馈渠道。其次是宣传培训平台，加大对农民环保、治理知识的宣传力度，使其对环保工作更得心应手并为之努力。并通过交流宣传，反馈激励信息，增强农民的参与积极性。最后是非正式制度监督平台，根据当地特色建立符合法规的村规民约，在行之有效的条件下，能够充分体现农民环境治理责任和义务，同时为环境治理提供良好的引导和保障条件。

(四)健全农村环境治理保障机制，为激励链的有效循环提供支撑

1. 建立健全法律保障，规范激励公众参与行为

首先，建立健全有关公众参与的法规和制度，明确监督主体责任，在严格执法的氛围下推动公众参与的深入开展。目前，地方环保法规多为原则和抽象的条款，还缺少明确细致的可操作性的法律规定来引导、保障公众参与环境治理的具体开展。同时要规范公众依法有序参与环境保护工作，这是激励环境治理公众参与广泛开展所必须采取的首要政策，以此来实现环境治理公众参与的法制化和制度化，从而保障公众参与农村环境治理的有序性。其次，政府对于公众参与环境治理的权力赋予，需要明确行使权力的范围，使之公开透明且有力度。最后，加强农民群众的环保法律意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法环境权益，学会承担自身的责任与义务而不是单纯地关注自身的环境权益。

2.加强农村人才的培养

农村地区劳动力流动较大，青壮年劳动力向城市地区转移，这就影响农村环境治理中公众力量的发挥。地方政府应利用当地的实际条件，引进种植养殖技术，带领村民开展特色农业，同时运用互联网，开展“互联网+”事业，起到留住劳动力，吸引人才回归的刺激作用。同时要重视农村精英人才的培养、培训，提升其专业技能水平，使其起到先锋带头作用，带领村民积极参与到各项工作中。加大农村教育力度，拓展人才队伍，并通过政策吸引外来人才，逐渐壮大公众参与的坚实力量。

3.增强信息技术的支持

环境治理过程中，信息的透明公开十分重要，能够起到提前预防和污染治理的作用。借助信息化手段和新媒体的运用，建立完善的环保信息公开平台，开展事前预防、污染详细成因、治理方法参考及污染黑名单公布等；为村民群众参与环境治理提供便利，同时能够借助环保技术让其及时了解污染的产生和治理的方法。还有技术设备的支持，通过第三方技术部门对当地具体的污染状况、成因进行分析，能够及时治理并在一定程度上对未发生的污染起到预防作用。