数字税收生态系统：运行机制与演进路径

2021-07-19蔡昌林淼李梦娟

清华管理评论 2021年4期

蔡昌林淼李梦娟

数字税收生态系统的概念与特征

（一）数字税收生态系统的概念

自然界中的生态系统是指由生物群落及其生存环境之间相互影响、相互制约、相互依存，共同组成的一种动态平衡系统。本文借鉴生态系统的自然规律，采用生态经济学研究方法，在社会经济领域引入数字税收生态系统的概念。

数字税收生态系统与自然界的生态系统有着极为相似的特征与运行规律，体现着人类借鉴生态系统、结合人类税收活动创造社会系统一种探索。数字税收生态系统就是以“互联网+”、大数据、数字经济等作为环境背景与技术工具，将税收生态系统各参与主体与环境背景联结融合为一体，从而实现各构成要素彼此制衡又相互促进所形成的有机统一的动态平衡系统。

数字税收生态系统的各参与主体通过信息、数据、资源的流动和传递，相互关联融合为一个具有稳定性和平衡性的系统。从生态系统视角分析，数字税收生态系统的基本构成要素由系统主体、运行平台和生态环境三个要素组成，如图1所示。

1. 系统主体。数字税收生态系统的参与主体主要是政府、纳税人、中介机构。其中政府是数字税收生态系统的主导者，其负责税收政策的制定与执行，通过一系列税收征管活动向纳税人征收税款，以及监督管理中介机构的行为。政府既是系统的规划者，也是系统的管理者；纳税人是数字税收生态系统的参与者与使用者，其负有纳税义务，根据自身经营情况向政府申报纳税；中介机构则是连接政府和纳税人的桥梁，一方面根据纳税人的需求定制合法有效的税务规划方案，维护纳税人合法权益，另一方面依据执业情况积极向政府进行反馈，为下一步完善税收政策提供建议。

2. 运行平台。运行平台是指支撑数字税收生态系统发展的一系列软硬件和操作系统的总称，主要包括大数据平台、区块链平台、云计算平台和人工智能平台。其中，大数据平台是基础，通过对涉税活动过程中所产生的结构化与非结构化数据进行采集，实现数据的集成整合，为数字税收生态系统的运行提供数据支撑。区块链平台为生态系统提供了安全保障。利用区块链的共识机制与可追溯性的特点，在生态系统中推行区块链发票，为解决系统主体的虚开发票问题提供了一个方案。云计算平台的应用则提高了数据存储和处理能力，系统运行成本也大大降低。人工智能平台是功能载体，能够将数字税收生态系统中的税收管理工作转型为智能化操作，实现税收服务智能化。运行平台是保障系统正常运行的物质基础，也是构建数字税收生态系统的基础条件，是维护系统运行的重要保障。

图1 数字税收生态系统的构成要素

3. 生态环境。数字税收生态系统的生态环境包括制度环境、经济环境、技术环境和社会环境。其中，制度环境是指国家出台的一系列影响或决定税收产生、运行的各类政策文件和相关制度等，制度环境指引着数字税收生态系统的运行方向；经济环境是指经济体制、经济周期、经济发展水平、宏观经济政策等一系列可能影响税收的经济形势，经济环境推动着数字税收生态系统的发展；技术环境是指当前以互联网技术为核心，以大数据、区块链、云计算、人工智能等为主的一系列为数字税收生态系统提供支撑力量的核心技术，技术环境不仅能打破系统边界、实现跨界创新，形成“内容+技术+终端+应用”的开放式数字税收生态系统，还能为税收生态系统带来跃迁机遇与空间拓展；社会环境则是指各参与主体处于伦理道德、法律规制和公众舆论监督下的环境条件，促使数字税收生态系统更趋向适应性、规范化方向发展。这四种环境条件相互融合，共同为数字税收生态系统的稳定运行提供基本保障。

（二）数字税收生态系统的特征

1.动态平衡性。动态平衡性是指在数字税收生态系统中，系统主体的自组织、自维持、自调控功能，经过长期的适应，使其逐渐具有精确的平衡性，形成一种稳态机制。动态平衡一方面讲求动态变化，即随着数字化变革的深入推进，数字税收生态系统也在作相应的调整，使之沿着数字化路径演进；另一方面是追求平衡，即系统主体通过信息、数据、资源交换与相互传递，达成一种协调、稳定的均衡状态。例如，当经济环境发生改变时，政府及时制定并在平台上发布税收政策，纳税人和中介机构根据政策优化业务安排，缓解了外部环境变化对数字生态系统的冲击。

2.开放共享性。开放共享性是数字税收生态系统的核心特征。正如自然界生态系统中的草地，既能保持水土平衡，又能为牛羊等动物提供食物和能量，同样一种生物，在自然界生态链中发挥着多种作用，形成各主体之间的相互关联性和互补效果，这就是共享性。同理，在数字税收生态系统中，税务部门通过建立涉税信息、资源共享机制，以政府为核心，利用各种渠道将税务信息适度地向纳税人、中介机构开放，实现涉税信息、资源在不同主体之间的流动。实现涉税信息、资源共享是保持系统开放共享性的重要条件，也是保持系统动态平衡性的基本要求。

3.技术变革性。现代信息技术是维持数字税收生态系统活力的基础保障，技术变革是数字税收生态系统发展的动力之源。当下，大数据、区块链、云计算和人工智能等核心技术为数字税收生态系统赋能，使得系统更彰显多元化，更具有创新性。由数字税收生态系统的内涵特征可知，其组成要素中包括技术环境，这意味着技术不是限制系统发展的壁垒，相反只有在技术创新的前提下，数字税收生态系统才能实现高效运转。

数字税收生态系统的结构与功能

从数字税收生态系统的动态平衡性、开放共享性和技术变革性三大特征出发，深入渗透到系统的内部要素，要素之间的相互关系为数字税收生态系统的特征提供了微观基础，要素之间的融合与关联是其基本特性。数字税收生态系统的理论模型从结构、特征和功能三个角度出发，并向外延伸拓展到系統的稳定性，深入分析数字税收生态系统的结构与功能（见图2），以提升数字税收生态系统的社会协同共治水平。

图2 数字税收生态系统的结构与功能

（一）数字税收生态系统的结构

数字税收生态系统的结构由系统主体、运行平台和生态环境三者共同组成。换言之，数字税收生态系统是政府、纳税人和中介机构基于一定的平台对税务数据和信息进行分析、处理的一个整体性系统。在此基础上除了硬件设备、软件系统和参与主体这些客观因素外，还包括围绕税收的一系列外部环境，诸如制度环境、经济环境、技术环境和社会环境等主观规范环境，从而形成的一个具有动态平衡性、开放共享性和技术变革性的有机整体。数字税收生态系统的结构之间达成一种资源共享、能量流动的状态，从而形成基于技术创新、共生共荣的数字税收生态系统。

（二）数字税收生态系统的功能

1.税收治理智能化。在数字经济时代，大数据、区块链、云计算和人工智能普遍得到应用，数字税收生态系统将高度实现现代化，这将促进我国税收治理的数字化、智能化、现代化，是实现“智能税务”的理论基础。数字税收生态系统主要通过纳税人管理、业务流程管理和税收遵从管理三个方面对我国的税收治理产生影响。首先利用大数据技术对纳税人的信息、权利、义务和状态管理集成涉税信息元数据；再将业务流程进行划分，分项目对税款征收进行管理；经过上述两个步骤后，再将数字税收生态系统内部的系统主体进行评估审计、税务稽查判断其税收遵从风险；最后结合日常税收征管，实现三个管理一体化，统一征管数据的标准和口径，实现全国征管数据集大成，为实现税收治理的制度化和智能化奠定数据基础和数字化技术支撑。

2.社会治理现代化。数字税收生态系统的构建可以整合现有的服务渠道，通过构建人工智能平台，为全国的线上、线下纳税服务平台提供统一标准的渠道接入功能，自动实现智能化纳税服务；其次，数字税收生态系統多渠道、多方位满足纳税人的纳税服务需求，通过对纳税人的服务需求进行动态分析，利用战略决策引擎提升纳税服务质量，建立多元化办税体系；第三，数字税收生态系统还通过公众交互渠道归集纳税人的服务反馈。在“智能税务”丰富的外延和前瞻性功能推动下，加强智能政务建设，促进社会治理现代化。

3.法律治理规范化。数字税收生态系统遵循法律规范，由于数字税收生态系统促使其系统主体通过信息、数据、资源共享形成一个“闭环”，利用数字税收生态系统实现跨部门、跨机构的信息互联互通，税务信息不仅更加透明，也更加符合数字化管理要求。这就为税务信息的法律治理规范化奠定了基础。由于目前我国尚存在数字信息法律制度方面的缺陷和不足，因此在使用税务信息时关注数据安全性，以法治化手段严加防控，避免数据泄露对国家和社会造成重大安全隐患。

（三）数字税收生态系统的稳定性

稳定性问题存在于任何一个经济系统中，是指系统在运行过程中或者在干扰力的作用下能否保持原来的状态。数字税收生态系统的特征包括动态平衡性、开放共享性和技术变革性，这三者将会共同决定数字税收生态系统的稳定性。数字税收生态系统的稳定性主要包括以下内涵：一是自我调节的稳定性，即对系统内部的信息传递、资源流动进行着自我调节，系统主体间的反馈是实现自我调节的主要方式；二是消除外界干扰的稳定性，这主要表现在当外部环境发生变化时，可能会对数字税收生态系统造成一定的冲击，这时，系统会进行运转维护，尽力消除外来干扰。通过这两种稳定性，数字税收生态系统将会保持自身正常功能，维护其运行的稳定性。一旦数字税收生态系统的稳定性遭到破坏，例如数字经济的兴起导致数字税收生态系统面临主体虚拟化和交易隐蔽化两大冲击，会进一步加大我国税收征管的难度，使数字税收生态系统的构建面临规则挑战，从而可能引发全球数字税收治理问题。

国家必须要维护数字税收生态系统的稳定性和安全性，这可以通过以下措施实现：

（1）增加生态系统的参与者和主体参与度，有利于提高系统的调节能力。在自然生态系统中，不同系统的自我调节能力是不同的。一个生态系统的物种组成越复杂，生产能力越高，它的自我调节能力也就越高。物种多样性高的生态系统包含了能够抵御特定环境扰动的物种，从而补偿了扰动对系统所造成的影响。在数字税收生态系统下，提高第三方平台的参与度，推行第三方平台税款扣缴制度，能够更好地应对外部的冲击，提高系统的抵抗力。数字经济背景下，第三方平台既是信息交换、资金收付的媒介，也是信息流和物流的记录者。让第三方平台对经营者的应税所得进行代扣代缴税款，以形成政府对数字经济实施监控的有效管理链条，能够起到提高征管效率、加强税收监管、降低征税成本的作用。

（2）系统主体的互动协同也是维护数字税收生态系统稳定性的重要保障。系统主体之间要建立良好的协作关系，实现信息共创共享，建立一种共生关系。物质交换、流动速度越快，自然界生态系统越稳定。而税务信息共创共享相当于物质交换、流动，各参与主体提高税务信息的共享效率，就越能增强数字税收生态系统的稳定性。作为数字税收生态系统的主导者，政府部门之间要建立协同共治制度。加大各部门间合作共治的力度，由国税总局联合公安部、工商总局、国土资源部、金融机构等有关部门共同出台纲领性文件，明确各政府部门在合作共治中的权利与义务，联合执法、协同共治。

图3 数字税收生态系统+大数据平台运行机制

（3）数字经济的兴起为数字税收生态系统提供了发展动力，也带来了挑战。在自然界生态系统中，系统的能量输入越多，稳定性越强。同理可知，数字税收生态系统的各参与主体也应根据实际情况和自身优势，将大数据技术当成系统的能量输入工具，积极开拓系统开放共享、动态平衡和技术变革的渠道，完善系统运行机制，发挥大数据技术在系统稳定性中的促进作用。

（4）系统参与主体在有效进行税务信息交换时，也要保持彼此之间的独立性，维持系统的动态平衡关系，推动数字税收生态系统演化为一种兼顾技术变革与稳定性要求的动态均衡系统。

数字税收生态系统运行机制

（一）数字税收生态系统+大数据平台运行机制

随着大数据技术的广泛应用，数字税收生态系统中系统主体进行一系列活动产生的税务数据的规模、复杂性远远超过了传统意义上的税务数据。税务数据不再是简单的数字，而成为了一种资源，甚至可以说是一种资产。在大数据技术盛行之前，纳税人、政府以及中介机构间处于“信息孤岛”的状态，税务数据无法实现及时交换与高度共享。随着税收生态系统+大数据平台的应用，税务信息可以在政府间、政府和社会间实现数据互通共享，在部门间实现高度融合，实现了征管数据大集中，统一了征管数据的标准和口径，改善了税收征管环境，能够支撑新一代税收信息化建设。

数字税收生态系统+大数据平台的运行机制如下：首先，大数据分析平台中的数据集市、数据仓库和统一视图将大量的税务数据统一集合，形成税务元数据；其次，通过数据治理平台可以对税务元数据进行分析、整理，将税务元数据进行甄别，剔除无效数据；再次，根据数据生命周期，将过时数据剔除，保持税务数据的时效性。通过大数据分析支持平台、数据治理平台的相互作用，将分析处理后的数据转入数据集成平台，对税务信息进行分析、处理、决策和执行。通过上述一系列的操作，系统中的税务数据以开发和开放两个数据接口为渠道，可供数据使用者和服务提供者同时共享使用。而税务数据贡献者则可以向数字税收生态系统+大数据平台提供数据，获取相应服务。具体运行机制如图3所示。

（二）数字税收生态系统+区块链平台运行机制

区块链技术是提升税收治理能力的新型技术手段，是实现税收治理现代化的良好契机和重要抓手。依照区块链技术的特点，数字税收生态系统+区块链平台在增值税专用发票上的應用更加普遍，基于此，下文将重点从发票管理的视角探讨其运行机制。

在数字税收生态系统+区块链平台中，数字税收生态系统中的参与主体在区块链技术的推动下形成一个完整的闭环。在该运行机制中，政府负责制定相关发票规则，通过对发票的核准和管控，使发票管理趋于规范化。此外，政府还负责纳税人的基本信息，通过不同纳税人之间的交易活动及涉税信息，在该平台上形成各个“区块”，在以后报账企业对发票审核入账时，便于甄别报销发票是否处于“区块”间构成的闭环，以判断发票的真伪；纳税人从开票企业手中认领发票，获得相应服务，并实时更新自己的纳税信息，将发票进行整理后打包给报账企业，报账企业对发票进行验收后，将发票审核入账，并支付发票金额或予以报销；报账企业除了支付发票款或报销款之外，还要负责对发票进行校检，并将校检结果及时反馈给政府。具体运行机制如图4所示。

图4 数字税收生态系统+区块链平台运行机制

数字税收生态系统+区块链平台运行机制在全国范围内推广应用，纳税人的身份信息、交易情况、资金流动及发票流转状况都会真实、完整、有效地记录在该平台的“区块”中，并随着时间的变化不断更新。这为税收征纳活动提供了税务大数据支撑，为我国实现税收治理现代化奠定了数据基础；另外，通过该平台的运行，“区块”与“区块”之间的连续性可以避免因信息传递错误或被篡改所带来的信息失真问题，这将节约税收征管成本，提高纳税人的税收遵从度；数字税收生态系统+区块链平台的一个本质特征就是不可篡改性，正是由于这一特性使得平台在运行中能够监控交易执行中的发票状态及其合规性，促进系统主体间交易发票开具的真实性与合法性，为发票管理提供基本保障。

图5 数字税收生态系统+云计算平台运行机制

（三）数字税收生态系统+云计算平台运行机制

纳税人的税务数据是实现税收治理现代化的核心资源。面对数字经济这一势不可挡的发展趋势，政府要想全面掌握纳税人的涉税活动，就必须实现税务数据集成和共享，进而实现数据向服务转化，而能够聚集分散资源、再以服务形式提供给受众的云计算，自然就成为实现税收治理智能化的技术路线。

数字税收生态系统+云计算平台主要通过云端、云应用和云平台达到信息管税的目的。在该平台的运行体系中，以纳税服务和网络开票为核心的税务私有云、税务行业云和税务公众云，通过网络开票APP、网络税控收款机和自助办税终端等各种智能税务云应用，实现对纳税人的安全管理、数据管理和信息管理，促进政府的资源调度效率，通过资源的虚拟化完成税务管理工作。数字税收生态系统+云计算平台为政府、纳税人、中介机构提供不同的信息服务，实现税务行业“从云到端”的整体云计算解决方案。具体运行机制如图5所示。

云计算平台能处理大规模的海量税务数据，使用多个“云”实现数据的存储与传递。数字税收生态系统+云计算平台的建立可以促进税务信息管理智能化，对于政府而言，有助于其形成新型、互动的税务管理模式，树立良好的纳税服务形象，为纳税人提供高效而全面的服务。数字税收生态系统+云计算平台技术特征与服务模式与税务应用具有高度契合性，在政府面临复杂信息且难以统筹税务数据时，该平台不仅能实现税务行业内部数据的采集和共享，还能帮助政府将数据转换为服务，提升纳税服务价值，促进信息管税活动不断趋于完善。

（四）数字税收生态系统+人工智能平台运行机制

随着人工智能技术的发展及其在社会经济领域应用的不断深入，数字税收生态系统+人工智能平台的搭建也成为必然趋势。数字税收生态系统+人工智能平台的运行机制的路径依赖如下：一是要以税收数据归集为切入点，以数字税收生态系统+人工智能平台为渠道，将来自于征管系统、发票系统以及第三方的税收数据进行整合，形成数据源；二是充分利用现有的服务渠道和应用，对数据源进行分析和抽取，以人工智能平台为保障，对数据源进行专项管理，实现税基分析；三是以发票管理、全税种管理、税收优惠管理为基准点，通过对接数字税收生态系统+人工智能平台，实现全流程、智能化税务管理。通过以上三项基本操作，即可将数字税收生态系统中的税收管理工作转型为智能化操作，实现税收服务智能化，诸如税务机器人、12366自动应答服务热线和智能邮箱等税收服务活动，就涵盖智能化操作。数字税收生态系统+人工智能平台的具体运行机制如图6所示。

数字税收生态系统+人工智能平台主要在以下方面发挥优势：首先，数字经济时代下，系统主体的税务信息可能会存在模糊性、隐蔽性的问题，人工智能平台通过协作分布思维提高税务信息的处理能力，减少税收征管难度；其次，人工智能平台对税务信息的分析和处理，具有一定的自主性，释放出处理繁冗复杂税务信息的人力；最后，人工智能平台运行速度快、成本低，为我国税收治理现代化提供技术保障。

图6 数字税收生态系统+人工智能平台运行机制

数字税收生态系统的演进路径

自然界生态系统的演进规律从广义上可以理解为生态系统朝着生态结构复杂化、功能强大化方向发展。正如自然界生态系统存在基本演进规律一样，数字税收生态系统在当今数字经济背景下也呈现以下三种演进路径，即数字化路径、法治化路径和智能化路径。对数字税收生态系统演进路径的研究，有助于分析、掌握数字税收生态系统的未来演化规律，创造和控制促进系统演化的环境与条件，有助于提升我国税收治理体系与治理能力现代化。

（一）数字化演进路径

随着“互联网+税务”战略的深入推进，数字税收生态系统将沿着数字化路径演进，实现与当前经济运行模式的深度融合。数字化演进路径具体表现在两个方面：一是数字税收生态系统能实现税务数据的互联互通、深度共享、优化配置，更重要的是能实现智能分析，发挥税务数据的风险预警、及时响应、风险应对机制；二是数字化能实现税务数据的线上、线下深度融合，借助数据资源的实时互馈，以政府为核心，向政府机关、社会机构逐渐渗透，使不同部门共同形成税收数字生态链，形成一种税收系统资源，推进政府、市场、社会的协同共治，实现数字税收生态系统的可持续发展，提升国家的税收治理能力。

（二）法治化演进路径

目前我国税务领域信息化建设的基本方针是“统筹规划、国家主导；统一标准、联合建设；互联互通、资源共享”。在该方针指导下，税务工作将围绕如何构建税务信息化管理平台，如何实现税务信息的全国覆盖、共建共享目标展开。数字税收生态系统以云计算和大数据平台作为税务数据的技术基础，协助税收征管系统调取税务数据；人工智能平台负责自动收集纳税人数据，自动评估纳税申报信息的真实性；区块链技术为保障发票真实性、防范虚开，为税务管理赋能。即推动政府依托各类新兴技术实现税收征管的可视化，通过对税收违法行为的动态监控，实现纳税人“业财法税”的融合，提高纳税人的税收遵从度，形成法治化数字税收生態。

（三）智能化演进路径

未来的数字税收生态系统将以人工智能平台为基础，结合大数据、区块链、云计算等新兴技术的发展，逐步实现集成全国统一的税收征管、纳税评估与税务稽查的预警响应机制。在纳税服务方面，未来的数字税收生态系统将会根据纳税人的需求，自动优化系统设置，实现以用户为导向的智能化纳税服务系统；数字税收生态系统的智能化演进规律在税收征管方面主要体现为形成全国统一的税收征管体系，建成覆盖全国范围、为业务系统、办公系统、视频等应用提供数据传输通道的综合性通信平台，实现智能管税、智能分配和智能风险控制，创造一个智能化税收征管生态环境。在税务监管方面，随着数字税收生态系统的智能化演进，系统将会对纳税人的基本信息、财务状况和纳税情况进行智能化分析，不仅能判断纳税人是否存在逃税避税行为，还能对税务人员的执法行为进行监督。在预警响应机制方面，数字税收生态系统能为系统主体的税务风险进行智能化检测与预警，当出现申报偏离正常情况、申报出现差错或税务风险较大时，系统会通过预警响应系统予以提示。