积分制促进乡村振兴的内在机理与实现机制研究

唐轲 周易

摘 要：积分制作为促进乡村振兴的有力抓手，已在全国一些地方试点并推广。充分认识积分制在乡村振兴中的作用机理与实现機制具有重要的科学内涵与实践价值。基于治理现代化视角，本文从治理主体创新和制度、机制、体制创新两个层面剖析了积分制促进乡村振兴的内在机理。根据宁夏新旗村典型案例，积分制通过拓展评价内容、创新运作机制、健全工作体制开辟了助力乡村振兴的新路径，但在实践中仍存在一些问题，据此提出了相关政策建议。

关键词：乡村治理;积分制;乡村振兴

乡村治理作为国家治理的基石，其治理体系和治理能力的现代化关乎乡村振兴战略实施的成败。近年来，一些地方为解决农民参与乡村治理积极性不高等问题，通过引入积分制，收到了良好效果，发现一批好做法好经验。2020年8月4日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》提出，积分制是推进乡村治理体系和治理能力现代化的有益探索，要因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制。积分制是在农村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价，形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励，以形成一套有效的激励约束机制。目前，积分制还处在实践探索阶段，充分认识积分制在乡村振兴中的作用机理与实现机制具有重要的理论价值与现实意义。

一、积分制促进乡村振兴的内在机理

党的十九大报告提出了关于实施乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”方针。“二十字”方针涵盖了乡村振兴的五大具体目标任务。“二十字”方针所体现的五大目标任务是相互联系的有机体，不仅要准确把握这“二十字”方针的科学内涵和要求，还要把握好这“二十字”方针所包含的五大目标任务的内在逻辑性和相互关联性。具体而言，产业兴旺是乡村振兴的经济基础，生态宜居是乡村振兴的环境基础，乡风文明是乡村振兴的文化基础，治理有效是乡村振兴的社会基础，生活富裕是乡村振兴的民生目标。积分制影响乡村振兴的路径可以总结为：一是积分制通过治理主体创新与制度、机制、体制创新影响“治理现代化”-“治理有效”，而治理有效属于乡村振兴的有机组成部分，因此影响到乡村振兴;二是积分制影响“治理有效外因素”，进而影响乡村振兴。“制度、机制、体制创新”中的制度可以分解为两个部分，一部分制度与“三制融合”相关，进一步与“治理有效”关联，最终影响乡村振兴;另一部分制度与“治理有效外因素”关联，进一步影响乡村振兴。“治理有效外因素”具体指除治理有效外的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”。

（一）积分制的引入有利于多元主体协同共治

面对日益复杂、叠加交织的乡村治理难题，过去以政府为单一主体的治理模式弊端凸显。现代化治理要求将村民、社会组织等徘徊在治理边缘的群体纳入到治理主体体系中，尊重其主体地位，提升其话语权，进一步释放治理潜能。积分制的发展涉及不同层级政府（中央、地方）、社会组织（企业、扶贫机构、NGO组织、慈善机构等）、村民三类主体。积分制的引入促使政府、社会组织和村民共同参与乡村事务治理，从而形成多元主体的治理格局。在此格局下，各主体需明确其责任与职能，相互协作，从而促进积分制的有效实施。具体而言，政府需要引领、组织和规划;社会组织需要提供ICT技术、资金、物质、管理等支持;村民需要积极参与、配合并发挥主人翁的作用。积分制的推广与应用离不开各级政府的引导、支持与协调，ICT技术在积分制中的应用离不开社会组织的深度参与，积分制的持久实施更离不开广大村民的积极响应。

（二）积分制的引入引致“制度、机制、体制”创新

积分制的引入引致制度创新。积分制促进乡村振兴的第一关键在于积分制度设计内容与乡村振兴的有机结合，即制度创新。全国不同地方乡村治理的初始目标有所不同，由此决定了各地积分内容（乡村振兴目标任务）的初始差异。随着积分制的逐步发展，积分制的积分内容不断得以拓展，如从最初的单一环境整治向环境整治、文明乡风营造共同发展。乡村振兴内容广泛，涉及产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个方面。积分制促进乡村振兴的前提是乡村振兴的五个方面与积分内容的绑定。该绑定对农户的行为起到了约束、示范、激励效应，这一效应最终体现为农户的积分，完成了“乡村振兴目标任务/行为→积分”的第一次兑换。

积分制促进乡村振兴的第二关键在于积分与物质激励的相互挂钩，即动力机制创新。农村属于熟人社会，一开始，碍于面子等原因，农户不得不对积分积累作出一定的关注或反应，但这种反应相对被动、迟缓。只有当积分真正与物质利益挂钩的时候，积分的效果才得以真正显现与长久维持。此种情形下，积分逐渐演变成为一种“货币”。这种演变有效解决了农户长期以来内生动力不足的问题，完成了“积分→商品”的第二次兑换。

积分制促进乡村振兴的第三关键在于有效的组织保障，即体制创新。基于项目管理逻辑，任何项目或政策的实施都离不开组织领导与组织运作。积分项的设定、修改、认定等实施细节离不开相关组织的评议;积分评议过程、“积分→物品”兑换等需要坚持公平、公开、公正的原则，离不开相关组织的监督。综上，“制度、机制、体制”创新实现了“三制融合”，进而影响“治理有效”，最终影响乡村振兴。

二、积分制促进乡村振兴的实践路径

新旗村位于宁夏回族自治区固原市泾源县兴盛乡以西3公里处，辖区面积7.2平方千米，属于回族聚居区。2020年，全村辖2个自然村，5个村民小组，总人口942人，其中劳动力767人。全村拥有耕地1385亩，退耕还林还草2128亩。供水、供电、道路、住房、“农网工程”等基础设施建设实现全覆盖。新旗村属于传统的贫困村，其支柱产业为草畜、苗木、劳务、旅游。2020年，该村通过实施闽宁协作发展项目建立滑雪场和草畜产业扶持项目，有效带动了贫困群体增收，全村人均可支配收入达8900元，全村建档立卡贫困户48户206人，现已全部脱贫，这个村所在的泾源县完成了贫困县摘帽。

2017年9月，泾源县兴盛乡红星村推行垃圾兑换制度，即在村部建设垃圾兑换超市，让村民利用可回收垃圾来兑换积分。随后，红星村尝试将村规民约也纳入到积分兑换的内容之中，以此鼓励群众参与乡风文明建设，取得了可喜成绩。泾源县在此基础上结合全县实际，紧扣乡村振兴实施目标，尝试将“产业、人才、文化、生态、组织”五个振兴内容全部纳入到积分考核内容中，提出了以“付出—积累—回报”为原则的新版乡村治理积分卡制度。2018年7月，参考红星村的样板和泾源县的指导建议，新旗村“两委”结合本村实际，以环境卫生整治为抓手，创新实施乡村治理积分卡制度，全面推进乡村振兴。经过近3年的不懈努力，新旗村在乡村治理积分卡制度的推行中后来居上，2020年被评为“自治区文明村”，荣获“全国法治示范村”。截至2019年，泾源县在90多个村庄全面推行积分卡制度。2020年7月，固原市决定在5个县（区）62个乡镇的180个行政村进一步推广乡村文明实践积分卡制度，并成功入选农业农村部树立的8个供各地学习借鉴的典型案例。

（一）拓展评价内容，建立合理指标体系

拓展评价内容是在原有“可回收垃圾兑换积分”的基础上，尝试将“产业、人才、文化、生态、组织”五个乡村振兴内容以积分制形式量化出来。具体而言，乡村振兴为一级指标，五个振兴作为二级指标。在每个二级指标下，分别构建三级指标，并对相应的三级指标予以科学赋分，以此规范、约束村民的行为。最终设置正向激励赋分项30项（其中积分项24项、特殊嘉奖6项），扣分项16项。例如，在“产业振兴”方面，设置主动发展产业脱贫、扩大产业规模等7项积分项，把“等靠要”作为扣分项，通过鼓励建档立卡贫困户发展产业主动申请脱贫、致富带头人带动群众共同富裕等方式，引导群众积极发展增收产业，为产业振兴增添动力;在“人才振兴”方面，设置主动送子女接受义务教育、掌握实用技能等7项积分项，把子女辍学等两种行为作为扣分项，引导群众在积极参加技能培训、引进技能人才、争做“致富带头人”等方面下功夫，吸引广大人才为家乡建设献计献策，为人才振兴激发活力;在“文化振兴”方面，设置积极参加农民夜校、参与“学习强国”等11项积分项，把收取高额彩礼等8种行为作为扣分项，激发群众参加村级文化体育活动、推进民族团结等方面的热情，为文化振兴增光添彩;在“生态振兴”方面，设置主动兑换可回收垃圾、保护村庄环境等10項积分项，把乱扔垃圾、乱排污水等11种行为作为扣分项，引导群众积极参与保护自然环境、主动开展垃圾兑换等活动，为生态振兴凝聚合力;在“组织振兴”方面，设置积极参与村级事务、新时代农民讲习所活动等14项积分项，将不积极参与村级事务等11种行为作为扣分项，引导党员群众在支持村“两委”工作、调解矛盾纠纷等方面作表率，提高群众的自觉性和自律性，为组织振兴提供保障。

（二）创新运作机制，优化积分兑换过程

新旗村通过建立积分卡和爱心公益超市，努力将积分兑换落到实处。首先，在积分兑换管理中，建立爱心超市积分兑换信息系统，即为每个农户办理一张积分卡，将信息技术引入积分制的实践中，以降低积分兑换管理成本。积分兑换信息系统包括村民管理、村民登记、村民信息、积分卡充值、信息导入等内容，便于村民随时查看账户积分，也可以在爱心超市进行物品兑换，兑换的标准为1个积分=1元人民币。其次，新旗村以爱心公益超市作为积分兑换的实施载体，通过引入外部资源来保障积分兑换商品的持续供应。爱心公益超市命名源于其经营的商品主要来源于社会捐助商品或社会捐助资金所购买的商品，这些商品主要是当地村民所需的一些基本生活或生产用品。爱心超市运营过程中，由运营者市场化管理，自负盈亏，政府对积分兑换短缺部分（扣除房屋租金、社会捐赠和废品销售等经营成本）给予补贴。

（三）健全工作机制，实现积分管理标准化

新旗村着力抓好积分评议小组和监督管理小组两支队伍建设，将标准化治理理念引入积分管理。具体表现为：积分评议小组由村民代表大会选出的3～5人组成，负责积分评比，其工作职责是每月对农户的床炕衣被、室内院落、房前屋后卫生等内容进行评比和赋分。积分主要来源于“个人申报—小组成员平时发现—群众反映”渠道，最终由每月的村民民主会议议定。积分结果定期在公示栏、积分评比微信群进行公示，同时将公示后的积分录入农户的乡村治理积分卡。监督管理小组由村“两委”成员民主推荐的3人组成，主要负责监督积分评议小组的工作及超市运营的规范性、兑换物品的公平性。除此以外，还负责积分核算、财务公示等相关业务。

三、积分制促进乡村振兴的实现机制

2020年，新旗村全村累计积分58361分，累计兑换35243分，参与群众达2578人次。村民参与乡村治理的积极性得以提高，自我行为约束得以强化，村庄环境卫生明显改善，民风向上向好。但还存在一些问题，主要有以下四个方面：

（一）乡村治理积分卡制度的目标聚焦度不高

新旗村乡村治理积分卡制度的直接目标是实现乡村治理有效，而乡村振兴本身涵盖了“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”五个方面，要实现的目标较大，不够聚焦。从前文分析可知，新旗村的积分卡制度在生态振兴、文化振兴和组织振兴方面有着明显的积极作用，但在产业振兴和人才振兴方面收效甚微。一方面，乡村治理积分卡治理目标定位得不够清晰，导致积分卡治理制度难以有效融合于基层既有的绩效考核制度;另一方面，不同类型人员（比如普通农户与管理者，不同类型管理者）之间的协调难度加大。因此，力图通过积分卡制度来推进乡村振兴的实现面临诸多挑战。

（二）乡村治理积分卡制度考核内容科学量化有待完善

首先，指标选取不够合理。指标选取要考虑科学性和可操作性两个方面，新旗村乡村治理积分卡指标选取的可操作性尚可，但科学性有待完善。比如乡村治理积分卡赋分表中的特殊嘉奖部分和文化振兴两个一级指标下的部分二级指标定义内容有所重合。其次，指标赋值不够合理。比如，产业振兴的二级指标中，该农户在评定期内引进外商在本村发展产业，则为该农户加50分，按照1分=1元的标准来计算的话，该农户仅能获得50元的物质奖励，在当前该地区产业基础薄弱的大环境下，其激励作用明显不足。

（三）乡村治理积分卡制度的物质激励不足

乡村治理积分卡制度中的商品来源于“爱心公益超市”，而“爱心公益超市”的商品或资金主要来源于爱心人士和社会捐助以及政府补贴。资金的不充足很大程度上制约了爱心超市经营商品的数量和质量，由此导致这些商品对农户的吸引力不足。究其关键原因，主要在于该村的支柱产业基础较为薄弱、村集体收入有限。

（四）乡村治理积分卡制度实施中部分群众利益兼顾缺失

根据对新旗村的实地调研，发现该村约有20%的农户不能完全遵从积分卡制度的相关规定或难以将制度内化于心。这里主要有两种情形，第一种是积分卡制度没有有效地衔接当地外出的部分农户。外出的部分农户通常在外务工或从事个体经营，其收入水平相对于本村较高，对村中的组织归属感较低，而积分卡制度的设计中又没有很好地与这部分群体的利益融合，比如较多的村级活动出勤量化考核、较低的产业振兴指标量化考核等，因此导致积分卡制度和这部分群体的融合度不足。另外一種是在国家打赢脱贫攻坚战的战略任务下，过多的外部资源或者补贴流向建档立卡的贫困户，这种“厚此薄彼”的扶持政策导致部分农户心理失衡，于是对基层的各种制度（包括积分卡制度）产生排斥心理。

四、结论与政策建议

基于对新旗村乡村治理积分卡制度的深入观察，本文研究了积分制推进乡村振兴的作用机理以及实现机制。为了更好地完善积分制，实现乡村治理有效，进而推进乡村振兴，针对乡村治理积分卡制度在实践中存在的问题，本文提出以下针对性政策建议：

第一，着力拓展积分制的目标范畴。尽管积分制在全面推进乡村振兴中不可能“包治百病”，更不可能“毕其功于一役”，但可以通过不断拓展积分制的目标函数，丰富积分制的管理方式，使其在目标导向和秩序供给上与五位一体的乡村全面振兴更加契合。如让其与乡村信用体系建设相结合，既能降低不良贷款风险，提升农民现代契约意识和诚信意识，又能促进农村金融更好地服务乡村振兴尤其是产业振兴，激发乡村创新创业动力和活力。

第二，科学量化乡村治理积分卡制度的内容。首先，指标选取的科学化。建议对既有指标的科学性作进一步论证，剔除不科学指标，增加既有科学性又有操作性的指标。建议增加产业振兴和人才振兴的重要衡量指标，如在发展农地托管服务等农业社会化服务体系、拓展农村电商服务等方面作出带动贡献的，在积分量化上对其予以充分体现，这样既有利于促进乡村产业振兴，又有利于营造服务、奉献的社会风尚，还有利于培育乡村专业人才。其次，指标赋值的科学化。原有指标设计中的取值范围过于简单，一般只有2～3个值，建议增设指标取值的区间范围。为加强乡村振兴薄弱环节的建设，建议增加乡村产业振兴和人才振兴衡量指标的赋值。

第三，加大物质激励力度。足够的物质激励是积分卡制度能够真正发挥作用和持续运行的核心。当前“爱心公益超市”的资金或补贴来源有限，今后可以逐步健全以政府补贴为主、社会捐助为辅、商业营运补充的超市长效运行机制。在具体操作层面，可以向上级政府争取乡村振兴积分卡管理制度的专项资金;努力发展壮大村集体经济，并将其中的部分盈余资金用于积分卡制度的物质支持。

第四，注重协调少数群众的利益。针对外出务工或者经营的农户，要积极地与其进行沟通，并详细解释最新的积分卡制度管理政策。在积分卡制度管理政策的设计中要充分考虑这部分群体的利益诉求。例如，赋分指标的设计要充分发挥这类群体在“产业振兴”和“人才振兴”短板上的积极贡献。建议尝试通过积分卡制度，结合家乡建设情怀，吸引和鼓励他们返乡创业，鼓励他们加入家乡乡村振兴建设事业。针对那些对基层政策长期有不满情绪的农户，要及时沟通、教育和引导，向他们认真解释既有政策的目标、差别性和实施过程。尤其在一些具体的政策实施过程中，努力做到公平、公开、公正。

参考文献：

[1]黄祖辉.准确把握中国乡村振兴战略[J].中国农村经济，2018（4）：2-12.

2019年度河南省重点研发与推广专项（软科学）：河南省乡村振兴实施考核动态监测及优化研究（192400410264）;2019年国家社会科学基金（西部项目）：乡村振兴战略下西北少数民族特色村寨保护与发展的实证研究（19XMZ076）;中国博士后科学基金第67批面上资助二等：基于不同类型经营主体的农地流转对农业生产“非粮化”的影响研究（2020M672241）

（第一作者唐轲，郑州大学乡村振兴研究院讲师，河南省社会科学院博士后，主要研究方向：乡村治理现代化;通讯作者周易，宁夏大学法学院讲师，主要研究方向：乡村治理）