论政府权力重心转移的政府模式设置和功能变化

[摘要]政府权力体系重心的转移，即政府权力体系的任务和运行方向有序地从一个重心转向另一个重心，其目的是建设公共性和服务型政府。公共政府和公共治理体制的建设和建构包括改革和完善选举制度、多元的合作治理体系的建构、公正成为公共政府和公共治理体系的核心价值原则。政府原有的功能结必须调整和转变。政府权力的三个转变：社会领域，从对社会的全面控制转到对社会公共事务的管理;经济领域，从计划管理和微观管理转为宏观调控;政治领域，从政治统治转为对利益矛盾和阶级阶层关系的调解。政治统治功能的两个弱化：极度弱化阶级斗争和专政的阶级斗争功能;弱化“纯社会主义”的意识形态。政府公共权力功能的四个强化：强化对社会公共利益的保护和创造;强化公共服务;强化公平分配;强化对社会政治秩序的建构和维护。

[关键词]政府权力重心转移公共政府功能变化

[基金项目]国家社会科学基金项目“调节阶级阶层关系的权利与权力体制研究”（15BZZ028）

[作者简介]李元书，黑龙江省社会科学院终身荣誉研究员 （哈尔滨150028）

[中图分类号]D6[文献标识码]A[文章编号]1000-3541（2021）04-0057-08

政府权力重心的转移，即政府权力体系的任务和运行方向有规律地从一个重心转向另一个重心。改革开放后，我国建立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度和市场经济的体制，这要求政府权力从改革开放前的以政治统治权力为重心和泛政治化，转向以公共权力为重心，形成公共权威，为所有的经济主体提供公共规则和服务;政治上的人民民主专政的国家政权是以人民为主体的政权，在本质上具有公共性、公用性;多种非公有制经济的发展特别是私营经济的大发展和市场经济体制的建立，使我国的社会结构特别是阶级阶层结构发生了大分化，调适调节阶级阶层关系和社会矛盾的任务提了出来，调适调节阶级阶层关系和矛盾的政府只能是公共政府、公共权威。政府权力体系和重心转变的方向和目标，是建设和建构公共性和服务型政府模式。

政府权力从以政治统治权力为重心转向以公共权力为重心表现为政府权力功能的转变。功能体现政府权力的本质属性，功能的转变，要求承载功能的政府机构的重建或改革。“文化大革命”结束后，我国政府机构逐渐实行从以政治统治权力为重心向以公共权力为重心的转移，至今仍在转移之中，因为改革还在持续，尤其是政治上的改革还没有完成。笔者在此将根据我国已有的经验，探讨从以政治统治权力为重心转向以公共权力为重心的政府模式设置和功能变化。

一、公共政府和公共治理体制的建设建构

政府权力体系从以政治统治权力为重心转向以公共权力为重心，目的是把阶级政府转变为公共政府，把全能政府转变为有限政府、法治政府，把泛政治化政府转变为公共管理和公共服务的政府，从而与以公有制为主体、多种所有制经济共同存在和市场经济体制的要求相适应。政府从微观的经济领域和微观的社会领域撤出，形成有限的公共领域，把公共利益的代表和维护、公共事务的管理、公共服务、公共物品的供给作为自己的主要任务和主要职责。

改革开放以后，党和政府果断地停止了以阶级斗争为纲的政治路线，把党和国家的工作重心转到了以经济建设为中心;党的十六大提出，“立党为公、执政为民”的政治理念，党的十六届六中全会、党的十七大、十八大、十九大都把“建设服务型政府”作为政府建设的重要目标;党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。执政党和国家工作重心的转移、建设服务型政府的目标和国家治理体系现代化总目标的提出和实施说明，我国政府正在从改革开放前的阶级政府、泛政治化政府，转向公共政府模式的建设和建构。笔者认为，公共政府模式的建设和建构应从以下三个方面着手。

1.改革和完善选举制度

政府的公共性包含政府的民主性原则，政府公共性体制的建构，首先是民主体制的建构。政府权力公共性的一个核心观念是，公民（人民）是国家权力的主体，政府是由全体公民在民主选举中选举的代表组成的，受公民的委托行使权力。民主选举是体现政府权力公共性的根本性制度，没有民主选举制度作基础，政府权力的公共性就得不到保障。其次，政府公共权力的行使、运转，只有具有合法性，才能得到人民的接受和认同。民主选举是公民对自己满意的代表的选择和授权。民主选举使代表和由代表组成的政府具有合法性，也具有权威性。合法性、权威性是政府公共权力的主要特性之一。

2.多元的合作治理体系的形成

现代公共理论认为，现代国家公共事务管理的主体不只是政府，而是以政府为核心主体，联合企业组织、社会团体和公民形成的多元的、多中心的行动体系。政府的主要任务是组织和提供资源，促进公共价值的形成[1]。

在多元的合作治理体系中，多元主体以互动的方式、相互合作的方式实现治理，以协商的方式确立和认同共同的目标，以合作的方式、互相支持的方式实现目标。在公共治理的过程中，政府承担“元”治理的角色，承担“建立指导其他参加者行为准则的基本使命”[1]。

3.公正成為公共治理体制的核心价值原则

社会公正是人类社会的终极性价值观，是政府公共权力、公共治理体制运行的核心价值原则，是政府公共性的生命。它是制定法律、公共政策的基本价值原则，是调节社会矛盾的基本价值原则，是处理社会问题和公共问题的基本价值原则，是提供公共服务和公共物品的基本价值原则，是公共管理者群体从政、公民参政的基本价值原则。如果政府公共权力的掌握者、操作者不按公正的价值原则行事、处事、办事，即不按公正的价值原则运行，政府公共权力就会改变属性。

二、政府权力功能的三个转变

构建公共性和服务型政府模式，构建以政府为核心主体的现代化治理体系，必须调整和转变政府原有的功能结构。

1.社会领域：从对社会的全面控制转向对社会公共事务的管理

我国在建国初期，为了粉碎帝国主义的包围，为了巩固新生的国家政权，在苏联政治体制的影响下，建立了高度集权的、管制型的政府制度，对社会实行全面的控制性管理。该制度的主要表现形式是：其一，通过“单位”组织把社会上的所有人都组织到“单位”之中。在城市，工人和知识分子被组织到各种各样的企业、事业单位组织中;在农村，农民被组织到政经合一的合作社和后来的政社合一的人民公社的层级体系中，从结构上把农村社会组织起来。其二，通过一系列的社会制度控制、阻止社会的流动。通过户籍制度、粮油供应制度，将农业人口和城镇人口严格区分开来，形成二元化的城乡结构;通过僵化的劳动用工制度和单位制度，将城镇居民无单位的和有单位的严格区分开来;通过僵化的人事管理制度，将工人和干部严格区分开来。严格的界限把三大身份群体——干部群体、工人群体、农民群体严格分割开，切断了它们之间的流动渠道，把人们固定在既定的身份圈，后天努力对此改动的可能性很小 [2]478。其三，政府在社会领域的主要功能，就是通过单位制度、城乡分离的户籍制度、就业制度、人事制度、粮油供应制度、票证制度，实现对社会的控制性管理，并维持城乡二元化的社会结构。这种高度集权的控制性管理，不但抑制了人的自由和思想解放，抑制了人的社會积极性和创造性，阻止了社会流动，使人们的身份地位固化，而且导致政府机构庞大、繁杂、臃肿、效率低下，导致政府运行成本高昂。

改革开放后，特别是在社会主义市场体制建立后，我国政府通过城市和农村基层群众自治组织的建立、政府的简政放权、政府职能的多次调整、政府权力清单制度的设立（2013年）、“行业协会商会与行政机关的脱钩总体方案”的推出（2015年）等举措，使我国政府正在从全能型政府转向权力有限型政府，正在从对社会实行全面控制转向社会建设、转向社会公共事务的管理。

政府权力的功能从对社会的全面控制转向社会建设和对社会公共事务的管理，其实质是调整国家与社会、政府与公民的关系，其关键点是政府的民主化、政府权力的有限化，社会的组织化、民主化。在时下的中国，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[3]32，把政府不能管、管不了、管不好的社会事务交给社会和社会组织，逐渐形成“大社会、小政府”的社会模式。

2.经济领域：从计划管理和微观管理转向宏观调控

1956年社会主义改造基本完成以后，我国在经济领域建立了高度集权的经济体制。其主要特点，一是，用统一的、严密的国家计划对国民经济进行管理，不仅包括对各经济部门、分部门、行业、地区的计划，还包括生产、流通、分配、消费等各个环节的计划，还包括各个企业生产什么、生产多少的计划等，政府就如一个大企业，真正的企业犹如一个企业的车间。二是，政府直接管理企业，其方式是政府决定企业生产什么、生产多少;政府委派国家干部担任企业的组织领导，组织指挥生产，落实计划;政府对企业的生产和计划的执行进行检查、监督。

改革开放以后，我国逐渐建立起市场经济的体制。市场经济要求企业具有独立性、自主性，要求企业自主经营、自负盈亏;市场经济要求市场主体成为经济人，利润的最大化是企业主的主要目的;市场经济要求通过价格机制有效配置资源，促进经济的发展;企业生产什么、生产多少，由企业根据市场的需求决定;市场经济是自由竞争的经济，资源的有效配置、企业的获利、产品质量的提高、生产技术和管理的进步、国家经济的发展，都是在市场竞争中实现的。市场经济的这些要求和特点，要求政府从全能政府转向有限政府，从对经济的计划管理转向宏观调控，从对企业的直接管理转向对市场的开拓和监管。

市场经济体制下的政府是有限政府、小政府，但有限政府、小政府不是弱政府、无能的政府，而是小而精、能力强的政府。在市场经济社会，政府的主要经济功能是宏观调控，创造统一的国内市场并开拓海外市场，实行市场监管，创造、建设稳定的社会政治环境。在这些功能中，宏观调控，即调控总需求和总供给的平衡，处于更为重要的位置。

3.政治领域：从阶级统治转向对利益矛盾和阶级阶层关系的调解

改革开放前，我国社会包括党和政府深受“国家是阶级统治的机关”、是“阶级压迫的机关”的影响，把阶级性看成是国家、政府机关的唯一本质，把阶级统看成是政府的核心职能。在所有制方面的社会主义改造完成后，剥削制度、剥削阶级在我国已经消灭，我国的阶级结构已经发生根本性变化，只剩下工人阶级、农民阶级两个阶级和一个知识分子阶层。但毛泽东错误地估计了当时中国的阶级斗争形势，于1957年重新提出无产阶级与资产阶级之间的矛盾是当时社会的主要矛盾，于1963年又提出阶级斗争为纲的理论，“文化大革命”期间又提出无产阶级专政条件下继续革命的理论，并把无产阶级的全面专政写入了“七五”宪法，导致阶级斗争扩大化、无产阶级专政扩大化，造成一系列的冤假错案。

改革开放后，党和国家停止长达十年的“文化大革命”，停止了“以阶级斗争为纲”的政治路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上。为了推进经济发展，对经济结构和经济体制进行了重大调整和改革，建立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，以及市场经济的体制、按劳分配和按生产要素分配的分配制度、市场化的劳动用工制度等。经济结构、经济制度、经济体制的重大调整和改革，促使我国社会利益结构分化、社会结构和阶级阶层结构分化和复杂化，导致利益群体之间、阶级阶层之间的利益矛盾日益突出。在市场经济社会和民主政治社会，绝大多数利益矛盾和利益冲突，包括某些政治利益的矛盾，都是可以调解、化解的。作为社会公共权力载体的政府，不是站在哪个阶级一边去消灭另一个阶级，而是以公共代表的身份调适阶级阶层之间的关系、调节利益矛盾、化解社会矛盾和冲突。这是市场经济社会中公共政府的主要功能之一。

三、 政治统治功能的两个弱化

政府权力从以政治统治权力为重心转到以公共权力为重心，意味政治统治权力和政治统治权力功能的弱化。

1弱化阶级斗争和专政的阶级斗争功能

工人阶级运用阶级斗争的手段获得权利或权力、获得利益，从时间上说，主要发生在工人阶级在整体上处于被压迫、被剥削的历史时期和争夺政权的革命时期。人民民主专政政权的专政职能主要指对反抗人民民主专政政权的敌对势力进行专政和压制。“当工人阶级已经取得政权、掌握政权，已经当家作主的历史条件下，当剥削阶级已经被消灭的历史条件下，社会主义改造已经完成的历史条件下，工人阶级的政党及其政权就应大大弱化阶级斗争。在这里，为什么只使用极度弱化或大大弱化阶级斗争的提法，而不是完全取消阶级斗争的概念和提法。因为，国内外敌对势力还存在，以美国为首的帝国主义至今仍亡我之心不死，目前正在采取一切手段包围和遏止中国的崛起和发展。只要有国外敌对势力的存在，在国内就会产生出某种敌对势力，况且在国内也存在着产生敌对势力的因素，这是被国内外历史经验所反复证明了的事实。

邓小平在1981年主持制定的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，在否定‘以阶级斗争为纲的错误政治路线时写道：‘在剥削阶级作为阶级消灭以后，阶级斗争已经不是主要矛盾。由于国内的因素和国际的影响，阶级斗争还将在一定范圍长期存在，在某种条件下还有可能激化。既要反对把阶级斗争扩大化的观点，又要反对认为阶级斗争已经熄灭的观点。[4]787我们认为，这个决议的观点是很正确的”[2]482。

毋庸置疑，市场经济社会存在利益群体之间的矛盾和冲突，包括阶级阶层之间的利益矛盾和冲突。但是，这些利益矛盾和冲突都是可以调解、可以化解的，调解这些矛盾只能用民主的方法、谈判协商的方法、制度改革的方法、政策调整的方法，而不能用“以阶级斗争为纲”的政治方法。

在现代发达的市场经济社会和发达的民主政治社会，不可能产生和提出“以阶级斗争为纲”的政治理论，也没有一个政党和政府把“以阶级斗争为纲”作为政治路线推行和实施。“以阶级斗争为纲”的政治路线在当时中国社会的提出和推行有其深厚的经济、社会结构、文化和政治基础。经济基础：经济非常落后，小农经济，国家控制仅有的经济资源，控制人的生活生存条件;社会阶级阶层结构：阶级阶层结构简单，只存在工人阶级、农民阶级两个阶级和一个知识分子阶层，农民占人口的绝大多数;文化基础：由于农民占人口的绝大多数，使小农意识、臣民意识、官本位意识、个人崇拜意识有了存在和泛滥的载体;政治基础：政治权力高度集中，国家权力集中于少数人，特别是集中于政治领袖一个人，实行家长制的政治领导和管理。

农民占人口的绝大多数是政治上高度集权的社会结构基础。在发达的市场经济社会和发达的民主政治社会，不存在这些条件，也就不可能产生和推行“以阶级斗争为纲”的理论和政治路线。随着我国市场经济体制的健全、完善和社会主义民主政治的发展，提出和推行“以阶级斗争为纲”的政治路线的社会基础变得越来越薄弱，或者说，已几乎不可能。

2.弱化“纯社会主义”的意识形态

意识形态是一种思想体系和信仰体系，是特定阶级、社会集团用以为现存的或构想中的社会形态制度的解释、辩护或批判、改造某种社会形态制度的理论体系。这就是说，一定的意识形态是一定的社会形态制度的思想理论基础，是该社会的主流文化。

社会的主流意识形态具有政治统治的功能。政治统治者可以通过对舆论、传播工具的控制及对统治阶级的意识形态的宣传、论证、灌输，使其普遍化为全体人民的思想和信仰;可以通过对文化、教育、艺术、宗教等部门的控制，灌输统治阶级的思想体系;可以通过人民执行、模拟依照统治阶段核心价值观制定的社会制度，使其潜移默化地接受、认同统治阶级的意识形态，从而很自然地、心悦诚服地接受统治阶级的统治。舆论宣传机构、传播机构、学校、宗教机构都是实现政治统治的社会政治装置。

目前我国社会处于社会主义初级阶段，不同性质的生产力形式并存，农业社会与工业社会、知识社会并存，不同性质的所有制形式并存，市场经济体制的建立和运行，以及对外开放，为文化和思想意识的多元化提供了社会基础，这就要求弱化“纯社会主义”的意识形态、原苏联式的意识形态，弱化纯阶级统治式的意识形态，寻求、创造、倡导适应社会主义初级阶段的、发展了的马克思主义意识形态，寻求、创造、倡导绝大多数社会群体、绝大多数人认识、认可的意识形态。例如，中国共产党第十八次代表大会的报告中所提出和倡导的“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善”[3]29。这就是我国在社会主义初级阶段具有共识性的意识形态和社会主义核心价值观。

四、 政府公共权力功能的四个强化

政府权力从政治统治权力向公共权力转变，不仅表现为政治统治权力功能的弱化，而且表现为公共权力功能的强化。

1.强化对社会公共利益的保护和创造

公共利益是社会共同体的全体或绝大多数成员共同受益的那些利益参见周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，《南京社会科学》，2007年第1期。，是他们生存和发展的基本条件。政府保护和发展社会公共利益，就是对社会共同体全体或绝大多数成员生存的基本条件、基本环境和发展的基本条件的保护和创建。

对社会公共利益的保护是任何类型、任何性质的政府都应具有的功能，是公共政府建立的社会基础和前提。政府公共权力功能的强化，首先是保护公共利益的功能和创造发展公共利益的功能的强化。强化对公共利益的保护功能，是指把保护公共利益列为政府的首要职责，并健全和完善保护措施。公共利益包括：有利于人的生存和发展的良好的生态环境，有清洁的空气、未污染的水资源;河道的疏浚、通畅，防洪和水利灌溉设施的修建和健全;铁路、公路、桥梁、机场等公共运输设施的修建、通畅;邮电信息通讯设施的建立和健全;疾病防治和公共医疗卫生体制的建立和健全;公共教育设施的建设;国家秩序的稳定安全、社会秩序的稳定安全，人民的生命和财产得到有力保护;等。公共利益的保护就是对这些关于人的生存和发展的共同利益和基本条件的保护。

社会主义国家的公共政府不仅是公共利益的保护者，而且是公共利益的创造者、发展者。强化政府公共权力的功能包含对公共利益的创造和发展。创造、发展公共利益，即政府运用公共权力制定反映社会发展方向、有利于社会发展、能为全体人民带来共同利益和福祉的发展战略、路线、规划、基本政策等。例如，邓小平提出的中国社会主义现代化的战略，胡锦涛、习近平提出的中華民族复兴的战略，国家关于教育、科学技术发展的战略和规划，交通运输、通讯设施的规划和建设，基础科学的研究和投入等。这些战略、规划、研究的实施，不仅能够推动整个国家和社会的发展，使国家富强起来，而且会提高每一个中国人的物质文化生活水平，增强每一个人的科学文化素质，提高每一个人的生存能力，为每一个人提供充分的生存和发展的条件，增强每一个人的幸福感。习近平总书记在十九大的报告中提出开启全面建设社会主义现代化国家新征程的战略安排，将在本世纪中叶“把我国建设成富裕民主文明和谐美丽的社会主义强国”。届时全体人民将基本实现共同富裕[5]23。这是对公共利益的最大创造.

2.强化公共服务

在现代市场经济社会和现代民主政治社会，政府公共权力服务的对象是多元的，市场经济主体要求政府成为权威的公共政府，以构建市场经济运行的公共规则，创建并保护良好的市场经济环境，保护市场主体特别是资本主体合法的财产和利益;各个利益群体、各个阶级阶层要求政府站在公正的立场上，制定公共的制度、法律、政策，调节它们之间以及社会中的矛盾冲突，保护它们各自的权益和生存环境，保障社会的稳定;社会的弱势群体、贫困群体要求政府站在公共政府的立场上，为他们提供生存保障、社会保障和社会救助，为他们提供支持和帮助;公民则从政府是公民主权的受托者的角度、从政府是公共机构的角度，要求政府为全体公民服务，政务公开，为全体公民提供政治参与和监督的途径。

政府公共服务的四个对象，在一定意义上即政府公共服务的四个含义。强化公共服务，其一，强化政府的公共服务意识，政府不是管制政府而是公共服务政府，公共服务是社会主义国家政府的本质。其二，在市场经济社会，强化公共服务是指强化对上述四类服务对象的服务。只对某一类服务对象或某几类服务对象服务，而不对所有的服务对象服务，即服务对象的残缺、不完全，意味着公共政府服务功能的残缺、不完全。其三，公共服务的均等性，这是体现公共性、公正性的重要基点。我国在建国后推行的二元化的城乡发展战略、改革开放后推行的区域型发展战略，使城乡之间、各个区域之间公共服务的均等化的问题较为突出。在我国，逐步实现城乡之间、各个区域之间公共服务的均等化是公共政府的一项功能性目标。其四，改革政府的施政方式，从管制型施政方式转变为服务型施政方式。

3.强化公平分配的功能

收入分配问题是经济学和政治学共同研究的课题，经济学侧重于从调动各种生产要素的积极性，促进经济增长的角度，研究收入分配问题;政治学则侧重于从公平正义的角度，从促进社会和谐稳定、保障公民权利和权利平等的角度，研究收入分配问题。

收入分配主要分为初次分配和再分配两个层次。初次分配的主体是企业、是市场，分配的根据是资本、劳动、技术、管理等生产要素的贡献，分配的结果是由市场中的供求关系、价格机制、竞争机制以及风险因素共同作用决定的。初次分配的结果是不平等的，收入差距很大，因为参与初次分配的生产要素的主体所拥有的生产性资源在生产过程中的地位不同、重要性的程度不同、功能不同、产权地位不同，以及量和质的差异，这些都会导致分配结果的差别。这是由按生产要素的实际贡献合理分配所导致的分配差距，没有加上资本家对劳动者剩余劳动的无偿占有。如果加上资本家对劳动者剩余劳动的无偿占有，那么收入差距会更大。

在当下的中国，收入差距过大，这是学界和政界都认同的。因此，强化政府的公平分配功能，既具有重要性、必要性，也具有紧迫性，而强化政府的公平分配功能也是实现政府权力向公共权力转移的重要支点和环节。

强化政府的公平分配功能，主要是强化政府在再分配过程中的分配功能。政府是再分配的主体。政府在公平公正的价值原则下，通过税收（包括增税、减税）、转移支付、社会保障、公共服务、补贴等方式，调节在初次分配中形成的较大差距，使收入分配差距缩小到绝大多数人较为满意的程度。

虽然初次分配的主体是企业、是市场，但政府在初次分配中也不是毫无作为的。政府可以通过对地区、行业最低工资指导线的划定，通过建立工会与企业主关于劳动者工资报酬谈判协商机制，通过劳动力产权制度的建立等制度机制，影响初次分配，实现初次分配中的有限公平。

4.强化对社会政治秩序的建构和维 护

在社会生活中，“秩序描述的是惯常的、稳定的与可预见的行为”[6]36。秩序的对立面是社会无序、随意、混乱、极端行为，如暴力等。秩序包括经济秩序、社会生活秩序、政治秩序等。

秩序对于人类的生存和发展至关重要。第一，秩序与人的安全生存紧密相连。安全包括身体安全和心理安全，即在身体上不被暴力侵犯，在心理上有安全感、稳定感。安德鲁·海伍德认为，安全、秩序是“人类需求中关键的——也许是最关键的——要素”[6]159。第二，秩序是人类进行经济活动、社会活动、政治活动的基础和前提。例如，人类要生活生存，就必须进行生产，生产出人类所必需的生活资料和生产资料，而生产必须有安全、和平、稳定的社会环境。第三，国家政权只有在和平、稳定的秩序中，才能巩固和持续。因此，任何一个政治统治阶级、统治集团，总是把建构稳定的政治秩序作为巩固其统治权力和统治地位的首要任务。

安全、稳定的社会秩序、政治秩序是人类的共同需要，建构这样的秩序是政府的公共权力和统治权力共同的功能。安全稳定的社会秩序和政治秩序也是一种“公共品”，建构安全稳定的社会秩序、政治秩序是政府权力的公共性功能。安全稳定的社会秩序、政治秩序不会自然生成，需要权威的政府进行建构。英国政治学家安德鲁·海伍德认为：“秩序通常同纪律、规章和权威等观念联系在一起。从这个意义上，秩序代表着某种社会控制形式，它在某种程度上是‘自上而下强加的”[6]156。这就是说，政府公共权力的一个主要功能就是，建构和保护安全稳定的、可持续的社会秩序和政治秩序。

强化政府的社会秩序、政治秩序功能，首先，政府权力的掌握者和整个公共管理者群体，要树立建构良好的、绝大多数人都认同的社会秩序、政治秩序是政府的基本任务、基本职责的观念。其次，在大多数人认同的公共性、公正性观念下，建构可以持续存在的社会秩序规则。秩序是与法律、规范联系在一起的，要运用法律规范将秩序规则法律化、规范化、有序化。再次，政府通過一定的方式，给予民间社会的有利于秩序生成或建构的习俗、惯例、乡规民约权威性的“认同”，使其成为具有权威性的社会规范的重要组成部分。最后，运用法律维护社会秩序。强化政府的社会秩序功能，不仅要制定、建构使社会安全稳定的秩序规则和规范，而且要建立、建构维护社会秩序的法律规范和司法体制，对破坏社会秩序的犯罪行为予以严厉的惩罚。没有惩罚就不能维持安全稳定的秩序，但惩罚不能畸轻畸重，而应是罪罚相当。

[参考文献]

[1]孙健.西方国家公共行政范式的演变及其发展趋势[J].学术界，2009（6）.

[2]李元书.当代中国社会结构的分化与政治发展研究—调节阶级阶层关系的理论和制度[M].北京：中国言实出版社，2017.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社，2012.

[4]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（下）[M].北京：人民出版社，1982.

[5] 中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社，2017.

[6][英]安德鲁·海伍德.政治学核心概念[M].吴勇，译.天津：天津人民出版社，2008.

[责任编辑于光大]The Changes of Governments Pattern and Function after Government

Power  has shifted its Priority from Political Rule to Public AuthorityLI Shu-yuan

Abstract：The priority shift of a government power system， which means the priority of tasks and operation orientation of a government power system regularly shift from one to another， is in fact aimed at building a government of public service. Building and constructing a public government as well as public governance institutions including reforming and perfecting electoral system， constructing a plural cooperative governance system， making justice become the core value of a public government and public governance system. Governments former function structure must be adjusted and shifted， which include： First， there should be 3 shifts in government power： in social area， overall controlling over the society should be shifted to managing social public affairs; in economic area， planning management and micro-management should be shifted to macro-management; and in political area， political rule should be shifted to mediating interest contradictions and relations of classes as well as strata. Second， the function of political rule should reduce in two respects： class struggle as well as its function in dictatorship should extremely reduce; the ideology of “pure socialism” should reduce. Third， four functions of public authority in government should be intensified： the function of protecting and creating social public interests should be strengthened; the function of public service should be strengthened; the function of fair distribution should be strengthened; and the function of constructing and maintaining sociopolitical order should be strengthened.

Key words：Government PowerShift of Priority Public Government Function Change of Public Government2021年第4期（总第288期）THE NORTHERN FORUMNo4，2021Total No288