民族地区公共卫生服务体系的完善

2021-07-17方静文

民族学刊 2021年4期

DOI：10.3969/j.issn.1674-9391.2021.04.005

[摘要]突如其来的新冠肺炎疫情让我们继2003年非典之后再次与传染性疾病正面遭遇，也让我们反思当下的公共卫生体系，尤其是公共卫生服务相对薄弱却面临更大的境外输入风险的民族地区，需要如何提升才能应对此次疫情和日后可能出现的其他公共卫生突发事件的冲击。少数民族地区的经济发展状况、地处边境或边疆地区等独特的自然地理环境和社会景观、恶劣的气候和不方便的交通运输，给大流行防控带来了较大的压力，也在一定程度上影响了公共卫生服务的可及性。少数民族地区的公共卫生体系与其他地区相比仍然相对薄弱，城乡不平衡仍然存在。回顾1949年中华人民共和国成立以来公共卫生体系的发展历程，我们会发现，我们积累了预防为主的政策等宝贵经验，也走过了过度市场化的弯路。因此，总结经验，吸取教训，结合少数民族地区的实际，明确政府、社会和公民在公共卫生服务体系中各自的定位、作用和责任，坚持预防为主的原则，加强国际合作，都是完善少数民族地区公共卫生体系的重要内容。

[关键词]民族地区;公共卫生;疾病谱;预防为主

中图分类号：C957文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）04-0033-08

基金项目：国家社会科学基金（青年项目）“产痛和癌痛的社会性与文化意义研究”（19CSH055）阶段性成果。

作者简介：方静文（1985-），女，浙江淳安人，中国社会科学院民族学与人类学研究所铸牢中华民族共同体意识研究基地助理研究员，博士，研究方向：医学人类学、民族社会。北京 100081突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）让大家不得不正视传染病可能造成的巨大危机和风险，也让我们重新审视当下的公共卫生服务体系。作为保障国民健康的公共事业，公共卫生的意义不言而喻。对于民族地区而言，提升公共卫生服务除了保障居民健康，更有促进民族团结和民族共同发展繁荣的特殊意义。

何谓“公共卫生”？现代意义上的“公共卫生”是一个相对较新的概念，其出现不过短短200年。有鉴于公共卫生本身是一个复杂的概念，且人们对于其认知仍在增进，公共卫生的定义也就难有定论。曾光和黄建始在发表于2010年的《公共卫生的定义和宗旨》一文中发现既有文献中至少能梳理出18种公共卫生定义，并且对其中具有代表性的定义进行了详细地解读。比如早在1920年就已经提出，1952年被世界卫生组织采纳，并沿用至今的经典的温思络（Charles-Edward A. Winslow）定义。该定义认为：“公共卫生是通过有组织的社区努力来预防疾病、延长寿命、促进健康和提高效益的科学和艺术。这些努力包括：改善环境卫生，控制传染病，教育人们注意个人卫生，组织医护人员提供疾病早期诊断和预防性治疗的服务，以及建立社会机制来保证每个人都达到足以维护健康的生活标准。以这样的形式来组织这些效益的目的是使每个公民都能实现其与生俱来的健康和长寿权利。”又如2003年的非典危机催生了公共卫生的中国定义：“公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，促进人民身体健康的目的。”在上述界定的基础上，两位作者给出了自己的定义，即：“公共卫生是以保障和促进公众健康为宗旨的公共事业。通过国家和社会共同努力，预防和控制疾病与伤残，改善与健康相关的自然和社会环境，提供基本医疗卫生服务，培养公众健康素养，创建人人享有健康的社会。” [1]该定义强调了公共卫生的公共属性，也对其宗旨、目标和实现路径进行了阐述。

在实践中，专业公共卫生服务的主要包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、急救、采供血、综合监督执法、食品安全风险监测评估与标准管理、计划生育、出生缺陷防治等内容。专业公共卫生服务由专业公共卫生机构提供，主要包括疾病预防控制机构、综合监督执法机构、妇幼保健计划生育服务机构、急救中心（站）、血站等，原则上由政府举办。[2]

自中华人民共和国成立以来，民族地区公共卫生服务体系建设走过了怎样的历程？具有怎样的特征？面临什么样的挑战？又将如何完善呢？本文将从当下疾病谱的转变与公共卫生面临的挑战着眼，回顾民族地区公共卫生服务体系的建设历程，呈现此过程中总结的经验和教训，并思考完善和提升的可能性。

一、疾病谱的转变与公共卫生面临的挑战

在公共卫生领域，疾病谱（disease pattern）是一个常常被提及的概念，指的是将疾病按照其危害程度而作出的排序。若以疾病谱的转变来划分，人类历史可以划分为传染病时代、慢性病时代和退化性疾病时代。在传染病时代，天花、霍乱等疾病严重威胁人们的健康，夺走了许多生命;进入慢性病時代，癌症、心脑血管疾病等成为城乡居民的主要致残、致死因素;而在部分发达国家已经进入的退化性疾病时代，人们又与阿兹海默症等不期而遇。[3]

疫病是曾经最突出的公共卫生问题。在人类社会发展史上，疫病从未缺席，可以说，人类社会的发展史就是与疫病相抗争的历史。中国自然也不能幸免，疫病曾经一度是国人面临的首要的卫生问题。

新中国成立之初，医疗卫生事业基础极为薄弱，可资利用的医疗卫生资源很少。1950年全国卫生会议的报告中对当时的状况有所介绍：“保健医疗机构简陋，分布不平衡，有的徒有其名，脱离实际，中西医间，西医之间形成了派别分歧，互相倾轧，只为少数人服务，广大农村普遍缺乏医药，农民只有求神拜佛，遇有疾病流行，只有听天由命，而我国全人口的发病数累积每年约一亿四千万人，死亡率在千分之三十以上，其中半数以上是死于可以预防的传染病上，如鼠疫，霍乱、麻疹、天花、伤寒、痢疾、斑疹伤寒、回归热等为害最大的疾病，而黑热病、日本住血吸虫病、疟疾、麻风、性病等，也大大侵害着人民的健康，妇女生育绝大多数尚操之于旧接生婆之手，造成了百分之四十左右的婴儿死亡率。”[4]

全国的状况如此，囿于自然环境、经济社会发展状况等的少数民族地区面临的卫生问题更为严峻。根据新中国成立后的调查，当时少数民族地区危害最大的疾病有三种：性病、疟疾和其他传染病以及产科和小儿科疾病，[5]对这类疾病的应对均属于现代公共卫生的范畴。为此，1951年第一次全国少数民族卫生工作会议制定了《防治少数民族地区性病、疟疾与推行少数民族地区妇幼卫生工作方案》，开始“集中力量在蒙古族、藏族地区开展消灭性病，在西南、中南民族地区开展消灭疟疾和妇幼疾病的工作。至50年代末，我国基本消灭了严重威胁少数民族群众生命安全的鼠疫、性病、天花、疟疾和布鲁氏菌病等传染病”，“80年代，地甲病、结核病和地氪病等地方病也基本得到控制。”[6]

随着传染性疾病逐渐得到控制，慢性非传染性疾病的危害却日渐凸显。世界卫生组织发布的报告指出：20世纪的卫生革命以及随之发生的人口转型带来了不可逆转的疾病谱的变化：非传染性疾病取代传染性疾病成为最主要的致残致死因素。[7]在中国，类似的疾病谱转变始于20世纪70年代。根据《中国居民营养与慢性病状况报告（2015年）》：2012年，全国居民慢性病死亡率为533/10万，占总死亡人数的86.6%。[8]就区域而言，慢性病死亡率呈现出农村高于城市，西部高于中部，中部高于东部的特征[9]。一项针对滇西少数民族地区的调查显示，当地慢性病患病率高，与居民的饮食结构、吸烟、饮酒的生活方式等密切相关，不仅影响居民健康，在经济上也造成极大的疾病负担。但目前的慢性病管理仍然多局限于医疗干预，缺少政策法规、环境整治等预防性措施，因此效果不佳。[10]

特别需要指出的是，疾病谱的转变并非前后相继的更替，而往往呈交叠之势，无论是慢性病时代还是退化性疾病时代，传染病的威胁从未走远。[2]以冠状病毒为例，新世纪以来已经发生过3次大的流行，包括2003年的非典、2012年的中东呼吸综合征以及2019年的新冠肺炎。其中，尤以此次新冠肺炎疫情影响范围最广，是1918年大流感以来全球最严重的传染病大流行，也是第二次世界大战结束以来最严重的全球公共卫生突发事件。

单就报告的病例数和治愈率来看（见表1），此次疫情对于民族地区的影响不算严重。但疫情的影响从来不局限于卫生领域，而往往影响到国家经济社会发展和人们日常生产生活的方方面面。首当其冲的是民族地区的经济，表现为经济增速显著下降、主要经济指标明显下滑、消费需求负增长、三大产业发展失速等问题，而且这种失速可能是结构性的，会持续很长一段时间。[11]這种影响在服务业表现得尤为明显，比如近年来，民族地区的旅游业发展势头强劲，成为多地的优势主导产业，但在疫情影响下，旅游全产业链受到重创。[12]此次疫情也因为影响贫困人口增收、扶贫产品销售、扶贫项目建设等而对民族地区的脱贫攻坚构成严峻挑战。[13]此外，疫情也给民族地区的特定人群如大学生的就业、创业造成了影响。[14]

表1民族地区疫情分布

地区确诊死亡治愈境外输入内蒙古3031270226广西26022588贵州14721451云南214220840西藏1010青海180180宁夏750750新疆98039030全国86184463481131数据来源：国家及各省、区卫生健康委员会官方网站;新型冠状病毒2019-nCoV疫情实时动态省市地图（截止2020年11月7日）。

与此同时，民族地区的自然地理和生态环境等还为疫情防控带来了更多困难。如今，疫情在国内虽偶有病例出现，但得到了较好的控制。反观世界其他地区，疫情依旧肆虐。因此，当下疫情防控的重点变成了“外防输入、内防反弹”。与其他地区相比，民族地区面临境外输入的风险更大，防控压力也更大。因为在我国约2.28万公里的陆地边境线和140个边境县（市、区）中，有1.9万公里边境线、111个边境县（市、区）在民族地区。[15]以云南为例，2010-2015年，云南全省共有3种8000余例传染病通过境外输入，引发多起突发公共卫生事件。[16]因此，从国际机场到边检站再到口岸的出入境海关，民族地区的军警民齐心协力护边防疫。另外，一些特殊的气候状况也会影响到疫情的传播，比如一项对中国高海拔民族地区即青藏、川藏等高原地区疫情的流行病学研究发现，这些地区面临高海拔和氧气稀薄;气候寒冷，病毒存活时间长;与多国接壤，边境传播风险大等不利于防控的因素。[17]

从疾病谱的角度，人类正在从瘟疫流行的传染病时代进入到慢性病时代。然而疾病谱的转变并非前后相继的更替，此次新冠肺炎疫情在全球的爆发和蔓延即是明证。因此，当下公共卫生体系所面临的是新旧疾病、传染病和慢性病的叠加，而民族地区特殊的地理、生态、气候等则在一定程度上增加了应对这些疾病的难度。

二、民族地区公共卫生服务体系的建设

近代城市化的过程常常伴随着人口聚集和公共卫生状况的恶化，城市由此成为疫病的温床。但也因为疫病的威胁，城市成为了中国近代公共卫生事业起步最早的地方，出现了公共卫生的上海模式、北平模式等。[18]甚至有的学者指出，“公共卫生作为世界性问题，主要是城市问题”[19]。与之形成鲜明对比的是，近代农村公共卫生建设非常滞后，除却陈志潜等在河北定县实验中的乡村公共卫生实践（1937年因为日军侵华而中断），几乎再难找到其他例子。所以就广大农村地区而言，基本上仍处于如下境地：“既无良好医疗之设备，民众又无卫生常识之可言，偶遇疾病流行，死亡载道，无法制止，往往委之天命。”[20]这种每逢大疫只能听天由命的状况一直持续至1949年中华人民共和国成立。此后中国公共卫生服务体系的建设与发展大致经历了三个阶段。

第一阶段，1949年-20世纪80年代：预防为主与“中国模式”。如前所述，传染病肆虐和妇幼保健水平低是中华人民共和国成立初期少数民族地区面临的主要公共卫生问题。雪上加霜的是当时民族地区的医疗卫生条件十分恶劣，“可用‘缺‘空‘少来概括，即医务人员奇缺，医疗点大量空白，卫生、防疫、保健、妇幼等事业太少。”[5]以贵州省为例，1949年，全省仅有医院71个、诊疗所336个，床位737张，卫生人员1191人，且多集中于省会贵阳。[21]为此，1950年第一次全国卫生会议的总结报告特别指出：“中国是多民族的国家。少数民族地区，卫生环境更为恶劣，帮助他们发展卫生事业，也应该作为我们一个重要的任务。”[22]1951年召开的第一届少数民族卫生工作会议确定了少数民族地区卫生工作的方针和任务，以扫除性病、防治疟疾以及妇幼保健等公共卫生领域为工作重点。[5]此后，针对少数民族地区的特点，政府陆续推出了一系列政策和措施。除了在中央卫生部设立民族卫生处，并在各级设立民族卫生科以主管民族地区卫生工作的基础上，有鉴于民族地区原有的基础太过薄弱，医疗机构的建立采取了比较变通的办法，即争取建立固定的医疗机构和专业的公共卫生机构，但在条件尚未成熟的地方，辅以机动的巡回医疗队和疫病防治队，以解燃眉之急。突出的例子如中央民族卫生大队深入民族地区，开展巡回医疗、疫病防治、妇幼保健和人员培训等，效果显著，影响广泛。[5]

第一次全国卫生会议还确定了我国卫生工作的方针，即“以预防为主”，并对其内涵进行了阐述：“医药是人类与疾病做斗争的科学，参加这一斗争的是人民全体。卫生工作者是这一斗争的先锋，是这一斗争的组织者与领导者。卫生工作者如果不把这种科学，这种斗争的方法教给人民，使人民懂得怎样做，自己也动手来做，单靠少数卫生工作者是不能真正解决问题的。过去，卫生工作者一般地是与广大群众隔绝的，因而往往只能作一些治疗工作，卫生工作人员中也往往产生对于卫生工作的单纯治疗观点。现在，既然以服务人民大众为前提，就不但要勤勤恳恳地努力为人民治好病，而且要不等人民有了病再给治，要主动的发动群众与疾病作斗爭。这种主动的斗争就是预防。”同时，会议也指出，“以预防为主，并不是忽视治疗工作，那是行不通的。预防是反对没有发生的疾病，治疗是反对已经发生的疾病，只有两者互相结合，才能达到战胜疾病的总目的。”[22]

正是依靠预防为主的方针，辅以低成本的医疗，中国得以在很短的时间内就在基本公共卫生服务方面取得了重要进展。在预防和消除传染病方面，如前文所述，至50年代末，我国基本消灭了严重威胁少数民族群众生命安全传染病，至80年代，许多地方病也基本得到了控制。同时，基本卫生保健服务的广泛可及性和公平性大大改善了城乡居民的健康，[23]从国际通用的衡量人群健康水平的两大指标人均预期寿命和婴儿死亡率来看，至1981年，中国人口的预期寿命已经从新中国成立以前的35岁左右增加至67.9岁，婴儿死亡率则从200‰左右降至34.7‰。[24]由此，中国创造了被世界卫生组织所推崇的“以最小投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。[25]

第二阶段，20世纪90年代-2003年：重医轻防与非典危机。在《中国公共卫生的危机与转机》一文中，王绍光系统考察了中国公共卫生的发展，发现：自改革开放之后，中国经济高速增长，卫生事业经费投入也在逐年增加，人均卫生费用大幅提升，但这样的投入却未能如期带来公共卫生状况的相应改善，反倒一度出现了举足不前甚至倒退的现象。比如传染病发病率在经历了急速下降之后，于1995年以后降幅放缓;有的疾病如肺结核甚至有回升的迹象;有的已经被消灭的性病、地方病如血吸虫病等也有死灰复燃之势。同时，新的公共卫生问题如职业病、艾滋病、精神病、自杀等也对当时的公共卫生服务体系造成冲击。究其原因，王绍光将之归咎于卫生领域对于经济增长和市场的迷信，并且认为有鉴于公共卫生的信息不对称以及尤为强调公平性等特点，这种迷信不仅导致公共卫生领域政府失职和市场失灵的双重困局，也影响到了公共卫生服务的公平性和可及性，致使地区、城乡之间的差距越来越大。[23]

经济发展相对滞后又多分布于西部和乡村的民族地区在此浪潮中受到的冲击相对更大。卫生经费与地方财政挂钩的政策导致了民族地区卫生投入不足;市场化之下的人才自由流动使得条件艰苦的民族地区缺乏对于公共卫生专业人才的吸引力，专业人才匮乏也因此成为许多民族地区公共卫生机构尤其是基层机构面临的共同问题。[26]

事实上，医疗卫生领域的市场化也侵蚀了中国卫生工作“预防为主，防治结合”的基本方针。至20世纪90年代多年的公共卫生努力取得了明显的效果，许多传染病得到了控制甚至完全消灭，疾病谱由传染病到慢性病的转变也在无形中转移了公共卫生服务体系的焦点。在此背景下，政府又逐渐减少对于公共卫生领域的干涉，各级医疗卫生机构在市场竞争中为了逐利，越来越忽视低回报的预防，而将目光集中于显然更有利可图的治疗，以至于逐渐形成了“重治疗而轻预防”的局面，也割裂了医防互动或防治结合的传统，严重削弱了公共卫生机构的预防和保健职能。上述困局很快在2003年到来的非典危机中酿成了苦果。[23]

第三阶段，2003年至今：化危机为转机，完善公共卫生服务体系。好在危机中也酝酿着转机，自那时以来，中国公共卫生取得了进一步的发展。首先，非典危机使得公共卫生事业重新得到重视，直接促进了相关法律法规的出台和疾病防控技术与制度的更新。2003年5月，《突发公共卫生事件应急条例》（2003年5月9日中华人民共和国国务院令第376号）公布实施，应对突发事件开始进入法制化的轨道; 2004年1月1日，中国传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统（简称网络直报系统）上线，4月1日，在全国范围内正式启用，对各类传染性疾病展开监测，该系统纵向纳入了全国所有乡级以上的卫生机构，横向则覆盖全国所有的卫生机构，包括医疗、监督、疾病预防控制的机构，并且取代以往逐级上报的方式而采取直报，即各级医疗卫生机构均可以直接报告到中国疾控中心。其次，针对非典危机中暴露出来的医疗卫生系统的问题，中国于2009年启动了新一轮医改，在《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）中提出“促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务”。根据此意见，卫生部等三部委共同发布了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发〔2009〕70号），旨在“通过实施国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，明确政府责任，对城乡居民健康问题实施干预措施，减少主要健康危险因素，有效预防和控制主要传染病及慢性病，提高公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，使城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

经过多年的摸索，如今民族地区的公共卫生体系更为完善，基本公共卫生服务的内容不断丰富，成功防范和应对了甲型H1N1流感、H7N9等突发疫情和其他突发公共卫生事件。民族地区专业公共卫生机构数、人员数和床位数得以增长（见表2），居民健康水平进一步提升（见表3）。

局部地区的个案作为缩影也可管窥民族地区公共卫生事业发展的成效。以大理为例，解放前的大理卫生状况差，瘟疫横行，但中西医医疗机构少，且费用高昂，非普通大众所能负担，致使人们有病只能求助于土医草药或求神拜佛。[27]因此，1942年，当霍乱沿着滇缅公路蔓延至大理的时候，并未能即刻得到识别和重视。直至肆虐一周之后，大多数人才意识到灾难的降临，但现代意义上的公共卫生对策仅限于一个教会学校、一家仅拥有20张病床的医院、以及其他几所当地学校提供的疫苗注射。有限的公共卫生资源显然无法应对疫情，所谓病急乱投医，人们不得不求助于打醮、土药方、道德规劝等其他手段。[28]

反观如今的大理，公共卫生服务体系不断完善，公共卫生服务水平不断提高。疾病监测、报告网络不断健全，传染病发病率得到很好的控制，不仅做好了结核病、血吸虫病等旧传染病的防控，面对艾滋病、手足口病等新的流行病以及越来越凸显的慢性病等也均建立了相应的防控机制。[29]

从民族8省区的数据到个案，从中可以发现新中国成立以来民族地区的公共卫生事业的发展，但同时也应看到，民族地区与全国其他地区之间的差距依然存在。从上述表格看，广西是民族八省区中，唯一一个在专业公共卫生机构数、人员数和床位数等三个指标上均超过全国平均水平的地区。此外，新疆的公共卫生机构数高于全国平均水平，云南的公共卫生人员数多于全国平均数，而其余几个省区的专业公共卫生资源均落后于全国平均水平。人均预期寿命的情况也相似，虽然民族地区的人均预期寿命逐年增长，但除了广西，其他省区与全国平均水平相比仍有差距。简言之，公共卫生领域地区不平衡的问题依然存在。

三、完善民族地区的公共卫生体系

回顾历史可以发现新中国成立以来民族地区的公共卫生事业虽然几经波折，也曾在世纪初面临巨大危机，最终发展到当下的程度，成就有目共睹。但新问题随之出现，突出的是急性传染病与慢性病的叠加之势对当下公共卫生体系的冲击。因此，当下民族地区的公共卫生体系需要从两个方面着力，即一方面加强对可能出现的疫情的监测预警、应急反应能力和医疗救治体系建设;另一方面，加强对慢性病的管理。在上述研究的基础上，笔者对民族地区的公共卫生事业有如下思考：

第一，政府主导和社会动员。公共卫生事业的特殊性，决定了政府角色的不可或缺。“公共卫生具有公有、公益、公平、公开和公信五个特点，这“五公”也构成了不可突破的公共卫生红线。[30]公共卫生作为公共服务的定位、服务的公平性和均等化以及面对突发公共卫生事件时的联防联控、对口支援、国际合作等均需要国家的在场和调控。文章开头引用的公共卫生的中国定义，就对政府在公共卫生领域的责任进行了明确和具体的界定。此次疫情发生后，在政府的组织下，全国其他省份纷纷驰援湖北，其中不乏来自内蒙古、广西、云南、贵州、宁夏等民族地区的医疗队。346支医疗队、4.2万余名医务人员，再次展示了对口支援的制度优势，也是民族交往交流交融在公共卫生领域的生动诠释。在政府主导的同时，也应重视个体和社会在公共卫生体系中的角色。正如1950年全国第一次卫生会议所指出的，对抗疾病的应该是“人民全体”。通过爱国卫生运动改善环境卫生，通过个体饮食、运动等生活方式的改变预防慢性病以及疫情期间的社区治理和服务都是社会动员的突出表现。

第二，预防为主和医防互动。预防为主不仅是我国医疗卫生事业发展一贯坚持的原则，也是现代预防医学和公共卫生制度的基石。预防由三级预防构成：“一级预防又称病因预防，是在疾病或伤害尚未發生之前采取预防措施，目的在于回避或降低风险，具体做法是一方面通过健康教育改变有害健康的观念和行为，另一方面采用免疫手段预防疾病的发生，同时还要改善影响人类健康的生活或工作环境以及自然环境。二级预防又称临床前期预防，包括疾病监测、体检、专项筛查、实验室检测，目的是及时发现疾病。三级预防又称临床预防，目的是通过诊疗手段防止患者的病情恶化，同时防止患者人群的扩大。”[31]在慢性病成为居民健康的主要影响因素，但传染性疾病的威胁仍需要时时警惕的当下，民族地区的公共卫生体系面临双重压力。所幸，无论是慢性病还是传染病，“可以预防”是其共同点，这也是医疗卫生服务体系中专业的公共卫生机构和医疗卫生机构相结合的契机和出发点。[32]。从健康教育入手，改变不良的生活方式，提高健康意识;改善人居环境;推广定期体检;实施慢性病监测等均是值得重视的常规手段。

第三，加强国际合作。病毒不分国界，随着人口的大规模流动和物流的四通八达，病毒的传播速度更为迅速，传播范围更广，就像《血疫——埃博拉的故事》一书中所写到的， “来自热带雨林的危险病毒，可在24小时内乘飞机抵达地球上的任何城市。航空线路连接了全世界的所有城市，构成网络。”[33]换言之，局部的公共卫生问题很有可能发展成为全国乃至全球性的公共卫生问题，而不断累积的境外输入病例和云南边境地区的偶发疫情，无不在提醒我们，对于地处边疆的民族地区而言，疾病防控领域的国际合作不可或缺。

疾病谱的变化使得当下民族地区的公共卫生体系需要面临慢性病和传染性疾病的双重威胁，而民族地区的经济发展状况，地处边疆、气候恶劣、交通不便等独特的自然地理和社会环境则带来了更大的防控压力，也在一定程度上影响公共卫生服务的可及性，致使民族地区的公共卫生体系与其他地区相比仍然相对薄弱，地区、城乡不平衡的问题依然存在。回顾新中国成立以来公共卫生体系的发展历程可以发现，我们积累了预防为主等优秀的经验，也走过过度市场化的弯路。为此，总结经验、吸取教训，并结合民族地区的实际，明确政府、社会和个体等在公共卫生服务体系中的角色定位和分工、坚持预防为主的卫生工作原则以及加强国际合作等就成为完善民族地区公共卫生体系的重要内容。

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