基于社会资源整合的民生档案资源 建设与开发路径研究

赵品

民生档案是人民群众在参与社会活动中所产生，并与自身利益息息相关，具有查考利用价值的材料、资料，是社会管理活动的历史记录和维护群众权益的原始凭证。2011年，国家档案局印发了2次《国家基本专业档案目录》，首次正式将民生档案定性为基本档案，并将满足我国各项民生建设和人民群众基本需求的婚姻登记、拆迁档案、城乡居民最低生活保障档案、公积金档案等14种专业档案划入民生档案范畴。结合各地区实际工作来看，民生档案的概念外延在不断地扩展变化。如2019年北京地区档案馆馆藏的民生档案门类超过40余种，除上述已明确14种外还新增了知识青年档案、劳动用工档案、计划生育档案等多种专业档案，涉及到民政、司法、教育等多个类别。

石家庄市鹿泉区档案馆成立于1959年8月，是集中统一保管区级机关、团体、企事业单位和乡镇档案资料的国家综合性档案馆，是鹿泉区爱国主义教育基地。1996年5月被河北省档案局确定为全省县级档案馆规范化建设试点。2000年晋升为省一级档案馆，2012年通过国家二级档案馆驗收。库房现有馆藏档案8.9万卷、17万件。近几年鹿泉区档案馆民生档案工作始终走在石家庄地区前列，具有区域代表性，以其为对象开展民生档案资源建设和开发研究对于石家庄地区基层档案馆开展此项工作具有典型的借鉴示范意义。同时，开展民生档案资源建设与开发研究工作也是档案工作者密切联系“档”群关系的重要举措，是兰台人在新时代践行习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现，具有极其重要的现实意义。

一、当前我国民生档案研究的特点

1.民生档案研究起步较晚。民生档案的概念是在党的十七大报告指出要加快推进以改善民生为重点的社会建设的背景下提出的。随后国家档案局于 2007 年印发了《关于加强民生档案工作的意见》（档发 [2007]12 号），其中明确提出民生档案一词。同时，在知网通对关键词“民生档案”进行检索查询，相关文献数量以2008年为分水岭，2007年相关文献约有46篇，2008年相关文献数量达到398篇，呈现井喷式增长。

2.学界对民生档案研究的分歧较大。分歧主要集中在对“民生档案”概念是否认同，否定者认为民生档案的提出并无实际意义，是档案工作者在以“民生”为热词的时代背景下“创造”的新词，国外学界并无此类提法，其提出缺乏科学性和严谨性。同时，民生档案其内涵较模糊，外延也较宽泛，如果放宽定义标准其几乎囊括了各类档案，因此认为对单独对民生档案开展学术研究缺乏科学性和严谨性。肯定民生档案的学者则认为民生档案的内涵需明确，这样才能为民生档案学科发展奠定坚实的理论基础，并进一步推动各级档案馆有效开展有关工作。

3.民生档案研究成果显著。十余年来档案学者对民生档案的内涵、资源建设和开发利用、安全保护进行了积极探索。随着互联网技术的快速发展和行政审批改革的推进，业界对于民生档案研究又深入到信息资源整合、档案异地查档跨馆服务和“一站式”服务研究等领域，丰富了民生档案研究成果。

二、民生档案的含义及特点

1.民生档案的含义

诚如前文所述，学术界关于如何理解民生档案一直存在较大分歧。有学者通过举例的方式将民生档案划分为教育、卫生、住房、社保等与人民群众自身利益直接关系的各门类档案;有学者认为民生档案就是涉及民生的专门档案，应将民生档案划为专题档案，只是将分类进行了细化;还有学者认为民生档案的提法太过于笼统，没有意义，无法进行现实操作。

作者认为民生档案是顺应时代发展的产物，符合国家发展产业政策。一方面，关注民生、改善民生是党和国家的方针政策。各级档案部门应当积极响应国家号召，转变思想，改进方式，顺应时代发展要求。另一方面，档案工作的最终目的就是档案利用，贴近群众、方便群众的服务方式是档案工作的发展方向。当前学术界对民生档案的含义未达成一致，但民生档案的现实意义是存在的，把握好民生档案的内涵是做好档案服务民生的前提。 民生档案是机关、企事业单位或组织、个人在工作、学习、生活中形成的，具有保存价值的档案，与民众息息相关，老百姓关注度高，查阅需求量大的档案综合体。

2.民生档案的特点

与其他门类档案相比较，民生档案具有以下鲜明的特点：

（1）强烈的民本性。民生档案是涉及普通人的档案，它的出发点和落脚点都在围绕一个“人”字，记载的全部是与群众工作、学习、生活等息息相关的内容，对于服务民生、改善民生具有重要史料价值，这是以人为本的理念在档案工作中最具典型的体现。

（2）突出的广泛性。民生档案内容丰富，包罗万象，包括但不限于：人事档案、婚姻档案、学籍档案、户口档案、医保档案、社保档案、知青档案、人口普查档案、房产档案，兵役、公证、土地承包、征地拆迁、突发性公共卫生事件等涉及民众生产、生活的档案。民生档案涵盖了最基层、最普通群众工作生活的方方面面。

（3）明显的社会性。民生档案记录了个体在社会活动中的轨迹，是人与社会、人与组织、人与人之间关系的真实记载。因此具有鲜明的社会属性。

（4）鲜明的时代性。民生工作随着社会和时代的变化也在飞速发展着，民生的范围不断扩大，与之产生的民生档案内容越来越丰富。工作中，为满足群众日益增长的民生档案利用需求，档案部门必须适应新形势要求，拓宽渠道、扩大接收范围、丰富馆藏资源，为民众提供高效、及时、准确的档案信息。例如有部分时效性较强的民生档案，如社保、房产等随国家政策的变动，其收集范围、保管期限都会随之作出调整，社保档案中的医疗、养老、工伤、失业、生育等门类也会定期或不定期的作出调整，并产生相应的归档资料。所以，民生档案管理是动态变化的，须不断进行完善和补充。

三、民生档案资源建设与开发的内涵及其现实意义

1.民生档案资源建设与开发的内容

民生档案资源建设包含两个层面，一方面，包括对相关档案资源的收集，并尽量做到全面、连续、细致;另一方面，需要将零散的档案以某种形式进行整合，从而形成有价值的整体，以实现档案资源1+1>2的整体效益。对于高质量的民生档案资源建设而言收集和整合是缺一不可的，收集是资源建设的前提，没有档案数量的积累，档案资源建设就如同无源之水无本之木;同时，档案整合也是资源建设的重要一环，其成效几乎直接决定着民生档案资源建设的质量。

民生档案開发是指有关部门和个人根据其现实需求，在保证民生档案信息安全的前提下，以各种形式和方法，将民生档案中所包含的各类信息进行挖掘，最大限度满足利用者需求，以提高档案信息利用效率的一种过程。根据开发受众的多少可将民生档案开发方式归为以下三类：

（1）非排他的开放式的宣教类型。主要包括公布民生档案馆藏情况，包括档案数量、档案结构、档案目录等，也包括围绕专题档案开展的各类会议、展览等活动。

（2）针对利益相关者开展的档案利用类型。这一方式最为常见，方式上可通过阅览、复制、摘录或由档案部门出具证明来实现。

（3）针对研究人员的特定利用类型。如档案学者或工作人员根据学术或工作需要，对某一类民生档案资源进行深度挖掘，以此用于特定目的的行为。其本质上是对档案信息资源的深度整合。

2.进行民生档案资源建设与开发的现实意义

（1）丰富馆藏资源，提升社会服务能力。保障和改善民生是政府工作的重要内容，民生档案本身就是在党和政府高度关注民生问题的大背景下提出的，它的产生促进了档案工作理念的转变，档案资源建设开始向人物特别是普通人物档案倾斜，档案利用主体也由原来的机关事业单位转变为个人。据统计，鹿泉区档案馆2000年-2007年所接收进馆的婚姻、就业、农村土地确权等各类民生档案约为13763卷，接待利用群众7446人，2008-2015年数量分别为47745件、16464人，均有大幅增长。

（2）有效解决社会问题，维护社会稳定。一方面，群众办事通过利用记载其个人信息的民生档案，有效处理现实中遇到的困难和问题，有效保障合法利益。如档案馆在查档业务中接待过许多破产国企职工，为其参加工作时间和工龄的认定提供了帮助，有效解决了这部分群体的实际需求，消除了信访隐患。政府机关也以搜集保存的民生档案资源为依托，以民生档案原始凭证为依据，尽力还原客观事实，为有效解决行政过程中所遇到的矛盾纠纷，为高效解决涉军、涉诉问题提供有力依据，保障了经济社会的和谐发展。

四、鹿泉区档案馆民生档案资源建设与开发现状

1.工作成绩

（1）较早地建立规范化民生档案体系。2008年11月，鹿泉市（2014年经国务院批准，撤鹿泉市设鹿泉区）档案行政管理部门提出建立规范化民生档案体系构想，即统一标准，分散放置，加强监管，实现档案资源共享最大化。2009年3月31日，为强力推进鹿泉市委惠民生战略，落实政府为群众办实事意见，鹿泉市纪检委、档案局、法制局联合印发《关于建立规范化民生档案体系的意见》，决定把在社保局、工商局、人民医院等11家单位存放的企业登记办证、职工养老保险、土地房屋登记、新型农村合作医疗，初、高中生学籍等14类22种档案划为民生档案范围，在不改变原有档案所属和工作模式的基础上，联合对11个单位档案室加挂牌子，使12.2万卷纳入档案馆管理范围，全面完成建立规范化民生档案体系和档案资源整合任务，形成规范化民生档案体系。

（2）民生档案利用方式与时俱进。2010年以前，档案利用者查阅利用档案流程为，工作人员是按审批权限调出纸质档案，利用人员直接查阅或借出档案馆利用。2010年后，随着全文数字化，馆藏招工用工、工资待遇、户口迁移、土地承包等涉及民生的档案，在阅览室计算机上即可查阅利用。随着办公条件的变化，档案证明出具形式也发生了变化，一是1981年前，由工作人员将有关档案材料原文抄写到空白纸或摘抄档案资料专用卡片上并加盖档案馆印章。二是1988年配备复印机后，将有关档案材料进行复印，在复印件上加盖档案馆印章。三是随着2010年馆藏档案数字化工作开展，民生档案基本上实现了电子调阅，可以直接通过计算机打印档案材料并加盖档案馆印章。

（3）民生档案利用成果显著。在档案利用次数上2008年-2020年年均档案利用4000余人次，比上一区间数值增长2倍。利用效果上，通过直接向民生档案利用当事人提供证明，有效解决了相关人员在政策落实、享受低保待遇、户口迁移、完善人事档案等各类民生需求，产生了明显的经济和社会效益。同时，为全区编史修志工作提供有力支持。近年来，随着鹿泉区人大、史志办倡导并组织的农村村志编写工作深入开展，已有一百多个村的编写人员到档案馆查阅档案，区档案馆每年向其提供包括党政组织沿革、隶属关系、双委干部任免、工农业生产、经济建设、国民经济统计数字、文化教育等方面的大量档案历史资料，为村志编写起到很大的促进作用，使农村干部群众更加了解本村悠久的历史、醇厚的乡风、杰出的人物、丰富的物产和与时俱进的变化，促使他们更加热爱家乡，为把家乡建设得更加文明、幸福、富裕做出更大的努力。

2.存在的问题

（1）民生档案资源的建设和利用重视不够。主要包括两个层面：一是上级领导对档案工作重要性认识上还存在差距，在档案部门领导干部配备上，存在明显的不足，或将即将退休的干部安排在档案部门，或将年轻的档案领导干部抽调参与其他重点工作，导致这部分人员在档案工作中积极性不高、精力投入不足。二是民生档案形成单位对档案资源重视不够，相关的档案管理制度落实不到位，搜集整理民生档案资源的意识较为薄弱，致使本单位民生档案工作管理缺位。一些部门在处理工作问题时，仅满足当下，不考虑长远，未将民生档案工作列入日常工作议程并建立相关的档案管理长效机制。

（2）档案库存总量和结构不合理。一方面，民生档案库存总量较少，现有馆藏档案中仅有婚姻、户籍、招工用工、土地承包等类型民生档案，占比较低。随着电子化办公方式的普及，产生了大量的民生电子档案，该类型档案较为分散暂未纳入档案馆统一管理。另一方面，民生档案库存结构不完整，主要表现在民生档案类别不全和缺乏连续性。鹿泉区档案馆现有婚姻、劳动用工等民生档案10种，其他诸如社保、医疗、计生、学籍等类型的民生档案均在相关业务单位保管，并未向档案馆移交;同时，馆藏民生档案如户籍档案仅有部分乡镇移交，且在时间上无法形成连续。

（3）檔案保管利用条件有所不足。一是档案库房保管难度大，现有档案库房设置在建筑顶层，不利于档案防潮。同时，库房中档案专用的消毒和除湿设备缺失，这些直接影响到档案能否长久保存。二是档案功能用房不足，目前仅有档案查阅、裱糊修复、编研、服务器等业务用房，缺乏单独的档案鉴定、消毒等功能用房和用于举办档案展览和宣讲报告的专门场所。三是档案库容趋近饱和，未来将无法按计划接收档案进馆。当前库房前共有空置密集架12列，可摆放档案2.4万盒，随着年底前农村土地确权档案和独生子女档案大量接收进馆，库容将进一步饱和。以上这些制约因素都将极大的限制民生档案资源建设和开发工作的开展。

（4）档案专业技术人才缺乏。一方面，专业档案人员数量无法适应档案增长需要。随着经济社会发展，馆藏档案数量也在不断增加，档案门类也在不断扩展。根据《地方各级档案馆人员编制标准》（试行）的标准进行测算，鹿泉区档案馆现有馆藏容量需配备工作人员25名以上，现有的工作人员不到要求的一半。另一方面，档案编研和信息化人员紧缺。现有工作人员档案工作年限较短且未受过档案全日制教育，档案相关的基本历史背景知识、古汉语知识和书法鉴别等能力不足，导致在档案资源深度挖掘上难以短期出亮点、出精品。同时，随着机关事业单位物无纸化办公推进，未来民生档案载体必然以数字化为主，档案信息化人才储备不足。

五、对改进民生档案资源建设与开发的措施及建议

1.进一步提高民生档案工作意识

一方面，要增加民生档案工作的自觉性。地市级以上档案主管部门要定期开展培训指导，提高基层综合档案馆工作人员对民生档案的认识，以更好地谋划民生档案工作发展思路。同时，基层综合档案馆要加强对民生档案管理工作的调研，深入基层，真正了解群众需求，跟随社会发展趋势，主动为基层群众提供档案服务。另一方面，要以考核倒逼民生档案发展，地方政府要将各县（区）档案工作特别是民生档案工作纳入单位年度考核之中，考核结果直接与绩效等奖励挂钩，切实推动各地对档案工作的支持，更好地促进民生档案工作部署有效落实。

2.强化民生档案收集整理

基层综合档案馆要调整馆藏资源建设思路，进一步改变原有“重物轻人”的档案工作思路。一方面，对辖区内机关事业单位民生档案现状进行摸排。集中人力物力，对辖区内单位逐个展开调查，彻底摸清区域内民生档案资源分布情况、数量质量以及重要程度，做到底清、数明。结合本地实际并以就业、卫健、社保、养老、不动产等领域的民生档案为重点，及时做好相关政府部门民生档案资料的建档指导工作，符合档案整理规范且群众需求较大的民生档案可以提前接收进馆。另一方面，要转变思路，改正以前偏重文书档案指导，不重视民生专业档案管理的倾向，将民生档案收集整理关口前移，既重视档案质量和数量，又注重档案内容和结构，加快优化馆藏结构。

3.强化民生档案投入

各级党委要提高对档案工作的认识，牢记档案工作为民服务宗旨。一方面，要强化档案领导队伍的建设，从政治和生活上关心档案干部的成长，努力解决工作和生活中存在的实际问题，让其更加心无旁骛的去谋划落实民生档案工作。要提高档案领导干部队伍的稳定性，注重选拔有志从事档案工作的年轻干部进行重点培养，适当降低档案干部队伍流动性，让真正懂业务、干事业的领导干部能够长期投身档案事业。另一方面，加大政策资金投入，既要按照有关政策要求足额保障工作经费，确保档案资料征集、保护、开发利用工作及时进行，也要确保档案安全设备及时到位，着重补齐硬件短板。同时，档案库房面积不足是基层综合档案馆的共性问题，要下大力气改善。

4.强化专业人才供给

一方面，增加高校档案专业人才培养，根据自身实际情况适当扩大档案学专业招生计划。加强各地方档案馆同当地高校的合作与交流，促进档案学专业性人才的培养。使当地档案机构与高校档案专业教学有机联系在一起，既有利于丰富档案馆工作人员的理论知识，也有利于提高高校档案学专业学生的实践能力。另一方面，做好现有档案馆工作人员的培训管理。由地市级以上档案部门牵头，做好档案人员岗位培训、继续教育和专题培训等工作。通过加强培训组织管理，优化培训手段和方式，坚持现场和线上培训相结合，加强师资队伍建设等，不断提高培训工作质量。同时，要积极邀请业界专家学者，组织业务领导和骨干接受培训，培养一批懂知识、有技能、会管理的档案专业技术人才。

总之，民生档案的管理工作是一门需要深入研究的学科，从民生档案的资源建设到开发利用的全过程还有许多值得探索和改进的地方。只有提高档案现代化管理意识，掌握档案的管理规律，适应时代发展，才能使民生档案管理工作更好地贴近群众、服务群众。

作者单位：石家庄市鹿泉区档案馆