新发展格局与京津冀都市圈化发展的构想

孙久文 高宇杰

一、引言

改革开放以来，我国积极适应宏观经济环境变化，经历了“以国内大循环为主”再到“内外循环互动”的发展格局。[1]加入世界贸易组织以后，我国紧抓全球化发展机遇，实施以“国际外循环为主”的出口导向战略，有力地促进了我国经济的高速增长。[2]近年来，我国经济发展的内外部环境均发生了深刻变化，逆全球化思潮迭起，全球经济增长乏力，国际政治经济格局不确定性增加，国内经济发展进入新常态。面对复杂多变的外部环境和经济转型发展的内在压力，我国亟需转变发展战略。2020年5月14日，中央政治局召开会议，提出“要构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。十四五规划进一步强调了国内大循环的主体地位。新发展格局是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择[3]，是根据我国经济发展形势做出的重大战略部署。

二、都市圈在新发展格局构建中的作用

要加快推动形成新发展格局，首先需要寻找促进双循环经济体系顺利运行的着力点。随着新型城镇化建设的不断推进和交通体系的不断完善，人口和产业不断向大城市及其周边地区聚集，形成了跨越大城市行政边界的都市圈发展模式，都市圈将逐渐成为带动区域发展的增长极。[4]2019年，国家发改委在《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中对都市圈进行了明确定义，“都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。都市圈是我国新型城镇化的重要空间形态，也是推动区域协调发展的重要空间单元[5]，不论是从供给角度还是从需求角度来看，都市圈的培育都有利于形成新发展格局。

都市圈在新发展格局构建中的作用主要体现在以下几个方面。

(一)是双循环经济体系运行的战略支点

都市圈为双循环经济体系的运行提供了坚实的经济基础和良好的区位条件，不论在经济总量还是在人口规模方面，都占据了较大比例，同时覆盖了我国重要的交通节点，是我国双循环经济体系运行的战略支点。

以肖金成等的都市圈划定[6]为依据，2019年，全国30个都市圈的经济总量为73.35万亿元，占我国经济总量的74.03%；人口总量为8.12亿人，占我国人口总量的58.02%。30个都市圈几乎覆盖了我国所有省会城市，其对周边地区具有较强的辐射带动能力，都市圈与其他地区及都市圈之间的紧密联系形成了广阔的城镇化区域，为城市群的形成提供了重要支撑。[7]以城市群空间范围进行计算，都市圈辐射的经济和人口总量更多。参考方创琳等对城市群的划定[8]，2019年，全国19个城市群的经济总量为83万亿元，占我国经济总量的83.76%；人口总量为10.36亿人，占我国人口总量的74.02%。

在交通运输方面，《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》划定了“十纵十横”的综合运输大通道，都市圈内所有核心城市均位于综合交通运输大通道上，且各条交通运输通道均穿过了一个或数个都市圈。都市圈彼此之间互联互通，嵌入了“横贯东西、纵贯南北”的综合交通运输体系中，形成了贯穿全国的交通枢纽网络。都市圈为新发展格局的形成构造了必要的交通基础，有利于区域内外循环体系的顺利运行，战略支点地位突出。

(二)是价值链创造的空间基础

以往我国的出口导向型战略主要依靠国际经济外循环带动国内经济内循环[2]，在全球价值链分工体系中处于被动地位；新发展格局的形成需要以国内需求为主导、综合利用国内外生产要素构建内需型价值链。都市圈内外圈层的发展差异为扩大内需市场潜力提供了重要抓手，城镇化的发展将极大提升农村居民的消费需求，同时都市圈通过发挥更大范围的辐射带动作用促进周边地区发展，将进一步提升周边地区的消费需求，市场需求的不断扩大为内需型价值链的培育提供了基础，都市圈成为内需型价值链的空间载体。具体来看，都市圈将通过以下三个方面来促进内需型价值链的重构。

1.有利于优化产业布局，促进完备产业链的打造与拓展

都市圈是产业链的重要组织单元，有利于解决单个地区产业链不完善的问题。以上海都市圈汽车产业为例，汽车产业具有产业链相对较长、上下游关联产业较为多样的特点，完备的产业链能有效提升区域汽车产业的竞争力。上海作为都市圈核心城市承担了设计研发、金融支持等环节，而无锡、常州、南通、泰州等外围城市承担了零部件制造和整车装配等环节。都市圈内各城市通过充分发挥比较优势，促进上海都市圈形成了较为成熟的汽车产业链。都市圈的培育有利于突破行政藩篱，有效整合各区域的比较优势，形成完善的产业分工体系，促进产业链上下游的空间紧密布局，加强产业链各环节的垂直联系，打造和拓展完备的产业链条。

2.有利于促进产业链的区域化集聚发展，发挥集聚经济效应

在形成完备产业链的基础上，产业链的集聚是提高地区产业竞争力的重要推动力。[9]产业链集聚不同于产业集群，其不仅关注产业链局部环节在空间上的集聚，更关注产业链各个环节的共同集聚。在单个城市内部，基于地区比较优势有条件形成产业集群，但是产业链集聚要求产业链各环节的空间靠近，这就要求具有不同比较优势的地区紧密合作，在各地区内部形成产业链单个环节的集聚，而在地区之间形成产业链的上下游垂直合作，都市圈内部中心城市和周边地区的一体化发展为产业链集聚提供了空间基础。都市圈的培育有利于促进区域产业链的集聚发展，促进相同产业环节及上下游产业链之间的知识溢出，发挥集聚经济效应。此外，多样化产业链条的集聚也有助于行业间互补知识的共享，提高创新效率，发挥产业多样化效应。[10]

3.有利于促进国内价值链与全球价值链的衔接，推动新发展格局的形成

价值链是产业链的重要组成部分，引导了产业链的对接和融合方向。[11-12]都市圈内产业链的拓展延伸和区域性集聚为重塑国内价值链提供了支撑，有助于提升国内价值链的广度和深度，促进国内价值链的优化升级。这样以来，就改变了以往仅以单一环节加入全球价值链竞争的局面，进而以完整的国内价值链参与全球各国之间的价值链竞争[13]，突破我国全球价值链低端锁定的困境，提升我国在全球价值链中的地位，影响并重塑全球价值链。因此，都市圈将成为国内价值链创造的重要空间载体，推动国内价值链与全球价值链的有效对接。

(三)是双循环的重要门户枢纽

1.是参与国际循环的重要开放门户

当前所有都市圈均拥有航空口岸，青岛、大连、南京等沿海沿江城市还拥有水运口岸，上海、深圳、广州、哈尔滨等城市拥有三种及以上的口岸。都市圈覆盖了水运、航空、铁路、公路等多种运输方式，对外商品贸易运输通道畅通，在参与对外商品贸易方面具有显著的交通优势。除商品贸易之外，服务贸易也是我国国际贸易的重要组成部分。截至2021年5月，我国共设立了28个服务贸易创新试点城市，其中26个均位于都市圈内。随着电子商务的蓬勃发展，跨境电商逐渐成为推动服务贸易增长的新引擎。[14]我国设立了105个跨境电子商务综合试验区，其中61个处于都市圈内。由此来看，无论在商品贸易还是在服务贸易方面，都市圈在参与国际经济循环中均具有重要地位。此外，都市圈还享有多重对外贸易政策优惠，我国目前设立的21个自贸区和110个综合保税区中，分别有20个自贸区和75个保税区位于都市圈内。

2.是双循环高效运行的功能平台

都市圈内部人口规模大、人口密度高，企业分布密集，集聚经济效应强。尤其是北京、上海、广州、深圳等城市属于省会城市或者国家级中心城市，是重要的金融中心、物流中心、研发中心、创新中心，城市功能结构齐全，极核作用明显，人员流动更加频繁、信息流动更加快速、资金流动更加畅通、商品流动更加高效、知识流动更加迅速。都市圈为各类要素的流动、集聚、整合提供了重要的平台支撑，在要素配置中发挥关键作用，有利于打通生产、分配、交换、消费的各个环节，促进双循环经济体系的顺利运行。

3.是国内大循环畅通运转的生产基地

双循环新发展格局的形成需要有强大的制造业作为基础，都市圈内集聚了大量的优质制造业，当前A股上市企业中，81%的制造业企业均位于都市圈内。随着数字经济的蓬勃发展，产业数字化转型成为现代制造业发展是必然趋势。都市圈内科技创新水平较高，为推动制造业的数字化转型提供了有利的条件，未来将有更多的优质制造业向都市圈内集聚。此外，制造业和服务业的融合发展是我国制造业转型升级的重要方向，都市圈内同样聚集了大量优质的服务业，A股上市企业中金融业、教育业和科技服务业等知识密集型企业几乎全部位于都市圈内。这将进一步推动都市圈打造成为坚实的生产基地，为国内大循环的顺畅运转提供产业基础。

(四)是产业发展的资源聚集区

都市圈内文化、科技、教育资源集中，矿产资源丰富，基础设施建设水平较高，为双循环新发展格局的形成提供了有力的资源设施保障。

在文化资源方面，都市圈文化遗产丰富，不少城市都是历史名城，文化底蕴丰厚，文化资源汇集。文化资源不仅是发展文化旅游产业的关键资源，同时也是吸引国内外人才流入、开展国际交流合作的重要资源，有助于形成独具特色的地区文化软实力，都市圈内各城市之间的文化融合也有助于打造开放包容的文化环境，促进经济包容性发展。

在科教资源方面，都市圈高校数量众多，尤其是优质高等教育资源分布集中，共有106所211高校位于都市圈内；科研机构密集，九成以上的国家重点实验室落户在都市圈内。优质的教育资源和顶尖的科研机构将强有力地促进都市圈打造创新链，促进创新链、产业链和价值链的融合，为双循环带来强大的创新驱动力。

在矿产资源方面，都市圈蕴藏着丰富的工业矿产资源。杭州都市圈内的武义县素有“萤石之乡”的美誉；贵阳都市圈内的开阳县、昆明都市圈内的晋宁县和武汉都市圈内的保康县等是我国重点规划的磷矿基地；青岛都市圈内的平度县是我国三大微晶石墨储量基地之一[15]；成都都市圈内的自贡市和内江市是我国规划的钾盐重点勘查区。这些非金属矿产资源是经济安全产业、战略性新兴产业及国防安全产业的重要原料，是我国重要的战略性资源。种类众多、储量丰富的矿产资源为都市圈高端制造业的发展提供了得天独厚的资源优势。

不仅如此，都市圈内高铁、高速、机场、港口等基础设施互联互通的水平相对较高，促进了矿产资源、能源资源等要素的便捷流通，同时也为数字经济下新型基础设施的建设创造了良好的基础。

三、京津冀都市圈构建的基础

京津冀城市群是我国北方经济增长的核心，也是参与双循环的重要组成部分，京津冀地区的发展对于双循环体系的顺利运行具有重要意义。自《京津冀协同发展规划纲要》实施以来，京津冀地区整体实现了较快增长。2020年京津冀三地人均可支配收入分别达到6.9万元、4.4万元和2.7万元，2014年到2020年年均增长率分别为7.7%、7.2%和8.5%。在交通一体化、产业转移和产业转型升级等方面均取得了较大进展，“一核双城三轴四区多点”的空间布局基本实现，为都市圈的培育提供了良好的基础和条件。

(一)京津冀都市圈构建的产业基础

1.京津冀交通一体化快速推进

交通领域是京津冀协调发展的重点突破领域，也是构建现代化都市圈的基础。2015年天津到石家庄之间的高铁开通之后，形成了以北京、天津、石家庄为核心节点的高铁枢纽网络；2020年京张高铁、京哈高铁北京至承德段的开通，意味着三个节点城市与其相邻城市之间高铁线路的全线开通，基本形成了以北京、天津、石家庄为核心的1小时通勤圈。在高速公路建设方面，随着津石高速、京昆高速、京石高速等高速公路的建成通车，跨省高速公路主干线路基本打通，区域路网联通水平全面提升。截至2019年底，京津冀地区的高速公路营业里程达9938.5公里，比2014年增长了24.5%。整体来看，《京津冀协同发展交通一体化规划》打造的“四纵四横一环”交通网络已经基本形成。

2.产业转移顺利推进，北京非首都功能得到有效疏解

京津冀政府共同出台《京津冀产业转移指南》等政策文件，规划打造了46个专业化产业转移承接平台，并通过出台《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》等文件，较好地解决了三地政府利益分配的问题，推进了产业转移的顺利进行。北京市十五届人大四次会议《政府工作报告》显示，目前北京已经基本完成一般制造业企业集中退出、区域性批发市场大规模疏解任务，非首都功能疏解取得初步成效。在产业转移的推动下，人口空间布局也得到优化。自2017年起，北京常住人口规模开始不断下降，2016年至2019年常住人口减少了19.4万人，2019年底北京常住人口为2153.6万人，已经达到《京津冀协同发展规划纲要》制定的2020年常住人口控制在2300万人以内的目标。

3.产业结构不断优化调整，发展新动能加速形成

2014年到2020年，天津、河北产业结构发生了较大调整，第三产业占比分别提高了15.1和14.5个百分点，2020年第三产业占比分别为64.4%和51.7%，均已形成了稳定的“三二一”型产业结构；北京服务业的主导地位不断加强，2020年第三产业的占比达到83.8%。在产业结构优化的基础上，三地加快培育发展新动能。以高技术制造业为例，2016年到2020年，京津冀高技术制造业产值年均增长率分别达到10.6%、7.7%和6.1%；占规模以上工业总产值的比重稳步提高，2020年三地高技术制造业产值占规模以上工业总产值的比重分别达到25.6%、15.4%和19.4%，对产业增长的贡献率不断提高。

(二)京津冀都市圈构建的空间基础

尽管近年来京津冀城市群取得了较好的发展成就，但与长三角和珠三角城市群相比，仍然存在着较大的发展差距。在经济总量方面，京津冀经济总量相对较低，且增长速度相对较慢，2017年到2019年，京津冀GDP总量占全国的比重有所下降，而其他两个城市群的GDP占比分别提高了1.47和0.13个百分点。在人口集聚方面，京津冀人才吸引力不足，2017年到2019年，京津冀常住人口占全国的比重略微下降，而其他两个城市群的常住人口占比整体呈上升趋势。从人均GDP来看，2019年京津冀人均GDP分别比长三角和珠三角低5.04万元和6.06万元。此外，京津冀经济密度较低，区域经济发展不平衡，2019年地均GDP仅为长三角的41%和珠三角的25%，以人均GDP计算的基尼系数也明显高于长三角和珠三角，且差距呈现不断扩大的趋势。整体来看，京津冀城市群的内部空间结构不够合理，区域协调发展水平仍然有待加强。

城市空间结构的优化对于促进区域经济增长具有重要意义，合理的城市结构体系有利于促进城市群协调发展。[16-17]为了进一步比较不同城市群内部空间的结构特点，本文参考邹琳等[18]的做法，利用改进的引力模型测算各城市群内部的经济联系情况。城市群内部各城市之间的经济联系强度Fij的表达式为：

(1)

式(1)中，Fij表示城市i和城市j之间的经济联系强度；Mi和Mj分别表示城市i和城市j的经济总量(亿元)；Pi和Pj分别表示表城市i和城市j的常住人口规模(千万人)；Dij表示城市i和城市j之间的距离，本文采用两地之间最短通勤时间(分钟)来衡量；kij是引力系数，一般取值为1；b为距离衰减系数，一般取值为2。

由于城市空间的经济联系存在着方向性，参考彭芳梅[19]的研究方法，可以得到城市之间不同方向的作用强度：

(2)

(3)

(4)

(5)

Pi表示城市i对城市群中所有城市的经济影响力，衡量了城市i的辐射带动能力；Ni表示城市群中所有城市对城市i的经济影响力，衡量了城市i接收其他城市辐射的情况。如果Pi大于Ni，说明城市i是城市群中较为核心的城市，辐射能力较强，(Pi-Ni)越高说明城市i在城市群中的地位越处于核心。

本文利用2019年的数据对京津冀、长三角和珠三角三大城市群内部的空间联系强度进行测算，识别出了各城市群内部的核心城市，并测算了非核心城市的平均经济影响力，结果见表1所示。

表1 三大城市群引力模型测算结果

可以看出：第一，京津冀城市群缺乏节点支撑。京津冀目前初步形成了3个核心城市，而与其面积接近的长三角共形成了6个核心城市，核心城市数量较少导致对城市群的支撑作用不够，无法充分发挥增长极的拉动作用。第二，核心城市辐射力不足。与其他城市群相比，石家庄作为核心城市的对外经济影响力过小，辐射带动能力较弱，即使是长三角内部核心地位最低的合肥和宁波其对外净影响力也在0.2以上，而石家庄的对外净影响力仅有0.07；北京的对外辐射强度也小于上海、苏州等城市。第三，都市圈非核心城市的经济联系紧密度较低。京津冀非核心城市对其他城市产生的影响力相对较弱，同时其他城市对非核心城市的影响也较弱，导致整体上京津冀非核心城市的经济联系紧密度弱于长三角和珠三角。本文的结论与已有研究较为一致，刘湘平等利用复杂网络分析方法得到的结果表明：长三角和珠三角的城市群结构体系较为合理，京津冀城市群核心城市的辐射作用不足，在核心城市与中小城市之间存在“断层”。[20]

整体而言，京津冀和珠三角、长三角在城市空间结构上存在着一定差异，珠三角和长三角已经初步形成了多中心、强联系的空间格局，这种空间格局的形成是珠三角、长三角地区长期进行空间结构调整的结果。长三角和珠三角注重通过都市圈的培育促进城市空间结构的优化，较早地展开了都市圈规划编制工作。南京于2002年就开始联合周边的镇江、扬州、马鞍山等城市启动编制了南京都市圈发展规划，广东省政府也在2009年发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》中规划了广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈。此后，珠三角和长三角不断出台和完善促进都市圈发展的政策文件，目前长三角已经逐渐形成了以上海、杭州和南京为中心的三个都市圈，其中南京都市圈成为全国首个规划获批的都市圈；珠三角周围也已形成了以粤港澳为主的都市圈。这些都市圈的形成促进了长三角和珠三角完整产业链的培育，扩大了中心城市的辐射范围，加强了核心城市与中小城市的经济联系，为城市群的发展提供了重要支撑，从而形成了强大的区域竞争力，有力地支撑了区域经济的发展。

因此，不论是从当前双循环发展战略的背景出发，还是从优化京津冀空间结构、提升区域竞争力的现实需求出发，在京津冀协同发展已经取得较好成就的基础上，均需加快京津冀都市圈的培育和发展。

四、京津冀都市圈化发展的构想

以都市圈支撑京津冀世界级城市群的建设，形成都市圈化发展的态势，是对京津冀协同发展未来空间选择的基本设想。

(一)京津冀都市圈空间范围划定

在京津冀城市群内部，《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀城市群划分为中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区共四大功能区。目前，京张高铁、京哈高铁北京至承德段已经开通，北京到西北部生态涵养区的通道打通，位于西北部生态涵养区的张家口、承德加入了北京1小时通勤圈。此外，北京周边地区的廊坊、保定与北京经济联系较为紧密，因此可将北京、张家口、承德、保定、廊坊划分为北京都市圈。天津、秦皇岛、唐山、沧州均具有滨海优势，同属于东部滨海发展区，在滨海产业合作及沿海港口联动发展方面具有较大空间，因此可将这4个城市划分为天津都市圈。石家庄、衡水、邢台和邯郸同属于河北中南部地区，河北省政府目前也在全力推进冀中南功能拓展区建设，并规划将这些城市打造为以石家庄为中心的都市圈，因此可将这4个城市划分为石家庄都市圈。

(二)北京都市圈发展与演化的方向

都市圈是城市发展的高级空间形态，对于扩大中心城市辐射范围、释放经济增长潜能具有重要意义，北京都市圈的发展要解决好北京作为中心城市本身存在的问题。此外，重点加强北京作为中心城市的辐射带动力，以京津冀协同发展战略为指引，坚持共商共建共享的区域协调发展理念，促进产业、交通、环境等重点领域的协同推进。

1.加快副中心建设，培育新的城市增长极

城市副中心建设将在城市原有中心之外形成新的中心，优化城市内部空间结构，减少原有中心城区规模过度扩张带来的负外部性，新中心的形成能够进一步发挥集聚经济效应，激发城市增长活力。目前，通州城市功能框架已初具雏形，北京市级行政中心也已搬迁至通州，基础设施建设不断加快，教育、医疗、文化等公共服务正在不断完善。未来仍然要进一步加快企业搬迁转移进度，提高副中心要素集聚能力，加强经济承载力和吸引力，加快形成新的城市增长极，释放城市增长潜力。

2.巩固和发挥北京创新中心的作用，完善科技创新生态系统

北京是全国的科技创新中心，根据北京市十五届人大四次会议《政府工作报告》，北京市目前拥有国家高新技术企业2.9万家，独角兽企业93家，并规划建设有中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城等科技创新平台和创新型产业集群。在双循环战略背景下，亟需推动科技创新发挥更大作用，以尽快弥补关键技术短板，打通国内大循环的痛点和堵点。此外，双循环新发展格局也将改变都市圈内部创新要素的流动方式，由原有的单向流动转变为双向流动。因此，要进一步加强北京作为中心城市的创新驱动作用，加强科技创新平台、创新产业集群等创新主体的互动，优化都市圈内部创新空间布局，形成良性循环的科技创新生态系统。

3.吸引国内外人才向北京聚集

人才是创新活力的源泉，人才集聚是城市持续高质量发展的基础。近年来，各都市圈纷纷出台了人才吸引政策，“抢人大战”竞争激烈。与之相比，北京为破解“大城市病”，严格控制人口规模、疏解低端产业，2016年到2019年北京常住外来人口下降了9.36%，人口控制措施取得了较好的成效。但与此同时，近三年来北京应届毕业生的留京比例不断下降；高层次科技人才也出现了外流趋势，近年来北京市国家杰出青年科学基金获资助者净流出29人，而上海、天津等地区则呈现净流入状态。[21]因此，北京要把握好人口规模控制与人才引进的平衡，避免人才持续流失带来的人口老龄化和城市活力不足的问题，促进人口的双向流动，增强人才集聚力，提高城市竞争优势。

4.促进产业协同发展，推动北京与周边河北省各地区的产业有效对接

京津冀协同发展战略实施以来，从中央到地方相继出台了一系列产业转移规划和政策文件，建设了一批承接产业转移的特色园区和功能平台，京津冀产业融合发展水平不断提高，创新合作不断加强。然而，仍旧存在着转移产业供需不匹配、产业布局不合理、产业链次链环节发展薄弱等问题，带来了产业链不强、创新链不牢、供应链不稳等风险[22]，产业协同发展进程仍然有待加强。在北京都市圈发展的过程中，要注重打造完整的产业链条，因地制宜地推动形成布局合理的产业分工体系。充分利用北京作为研发中心的优势，推动产业链持续优化升级，促进产业链、创新链和供应链深度融合，以及北京都市圈价值链与全球价值链的有效衔接。

5.加快构建一体化的交通网络，促进 “轨道上的京津冀”更加畅通便捷

交通一体化是京津冀协同发展的基础，目前北京与周边城市之间的高铁均已开通，公路联通程度也不断提高。然而，北京都市圈的同城化通勤需求仍未得到有效满足，中心城市与周边区县的交通连接仍不畅通。一方面，需要加快发展市域(郊)铁路，其是连接都市圈中心城市和周边城镇组团的便捷公共交通服务系统，能够更好地提供同城化的通勤服务。北京市域(郊)铁路建设严重滞后，2019年底北京市域(郊)铁路仅为115.3公里，仅占轨道交通线路总长度的14.94%，而东京、纽约都市圈市域(郊)铁路占比均在80%以上。[23-24]另一方面，需要积极打破行政壁垒，完善轨道交通换乘枢纽体系，加强点对点的通勤能力，促进交通节点的有效衔接。

6.贯彻生态优先发展理念，共同推进京津冀生态环境协同保护

生态文明建设有利于倒逼产业结构转型升级，加快生产方式转变和消费模式转型，因此都市圈的高质量发展必须要以良好的生态环境作为支撑。京津冀地区山同脉、水同源、气相通，同属一个自然生态系统，京津冀协同发展必然要求推进生态环境协同保护。从生态空间格局来看，北京都市圈内的张家口和承德地区位于北京市西北部，是京津冀的水源涵养区和生态环境支撑区，是京津冀地区重要的生态保护屏障。因而，在北京都市圈建设过程中，要加强生态环境保护协同发展，强化资源环境生态红线约束，提高生态环境承载力；以举办冬奥会为契机，发展绿色经济、循环经济、低碳经济；创新生态保护体制机制，建设多元化生态补偿机制，完善生态环境联防联控、共建共治共享机制。

(三)天津都市圈发展与演化的方向

天津都市圈工业基础雄厚，拥有较为完备的产业链。都市圈中心城市天津市是我国重要的工业基地，工业门类齐全，航空航天、装备制造、石油化工、汽车工业等产业优势明显，战略性新兴产业发展迅速。在都市圈外围城市中，唐山市是我国现代工业的摇篮，钢铁、煤炭、水泥等重工业发达；沧州市的石化工业历史悠久，正在加速形成绿色石化产业集群。此外，天津都市圈濒临渤海，区位优势独特，港口条件优越，滨海产业集群规模初现，具备建设海陆空联动综合交通运输体系的基础。

目前，天津都市圈仍处于初级发展阶段，中心城市的辐射带动作用不足，都市圈内产业协同分工水平较低。天津市作为中心城市近年来经济发展滞缓，经济增速连续几年位于全国后列，经济增长韧性不足，在2020年疫情冲击下经济增速仅为1.5%，比全国平均水平低0.8个百分点。中心城市经济活力不足导致其辐射带动能力较弱，都市圈外围城市的经济发展水平较低，2019年唐山、秦皇岛和沧州平均人均GDP为6.48万元，比全国平均水平低0.61万元；经济增速也相对较低，近5年的GDP平均增速仅为4.66%。本文认为，其发展要依靠雄厚的产业基础和良好的区位优势，重点解决好以下三个方面的问题。

1.以高质量发展为引领，激发中心城市的增长活力

目前，天津正处于经济发展动能转换的深度调整期，传统产业产值不断下降，战略性新兴产业和服务业保持了高速增长，逐渐成为当前经济发展的主要驱动力，这些产业将成为未来天津经济增长的主要源泉。因此，天津要坚持以高质量发展为引领，以创新驱动动能转换、增强发展内生活力，增强科技创新对发展的支撑作用；促进传统制造业智能化升级，推动产业链的完善和价值链的提升；发展壮大战略性新兴产业，建设全国先进制造业产业集群；打造现代绿色产业体系，加快金融、咨询、信息服务等生产性服务业发展，提高都市圈周边城市的生产效率，释放都市圈增长潜能。

2.建设沿海临港产业带，提升产业协同发展水平

天津都市圈分工合作水平较低，产业同质化发展问题严重，应当以《京津冀产业转移指南》为指引，着力构建合理的产业分工格局，推动建设沿海临港产业带。在推动都市圈中心城市高质量发展的基础上，逐步将石油化工等产业转移至沧州等地区，加强天津与沧州在化工产品研发方面的合作，推动炼化一体化等重大项目建设，促进沧州绿色石化产业集群规模不断壮大；充分利用曹妃甸等港口规模优势，将钢铁、汽车零部件制造等产业逐步转移至唐山等地区，并加快发展先进制造业；以秦皇岛为中心，打造滨海旅游休闲带，推动天津和秦皇岛的医疗资源合作共享，促进秦皇岛养老服务业及健康服务业的发展。此外，利用独特的沿海区位优势，推动沿海港口集群发展，建设世界级港口群；促进都市圈内交通运输体系的高效衔接，打造海陆空联动物流体系，协同建设北方物流集散中心。

3.重振滨海新区，巩固区域增长极

滨海新区位于天津东部沿海地区，面积有2270平方公里，常住人口有299万人。滨海新区的定位宏大，其依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，目标是建设成为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心、国际物流中心和环境优美的宜居生态型新城区。然而，近年来随着天津经济的减速，滨海新区的发展势头相对较弱。实际上，天津滨海新区作为经济发展的增长极，有着很多其他地区无法相比的优势条件：滨海新区处于环渤海地区的中心位置，有北方最重要的港口天津港，经济技术开发区、天津东疆综合保税区、中新天津生态城等改革要素齐全，亦有渤海油田、大港油田等资源型企业。当前的问题是，滨海新区功能区众多，各自为战；大量写字楼闲置，加上教育资源、医疗资源等不足，在吸引人才等方面滞后。本文认为，要重振滨海新区，应给予滨海新区新的定位，明确其与北京城市副中心、河北雄安新区同等的京津冀增长极的地位，重新配置发展资源，加强基本公共服务，吸引高端人才。

(四)石家庄都市圈发展与演化的方向

河北省政府积极培育发展现代化都市圈，省十三届人大三次会议《政府工作报告》首次提出要培育以石家庄为中心的冀中南都市圈，十四五规划也明确提出要打造石家庄现代化都市圈，发挥辐射带动作用。石家庄都市圈位于河北省南部，距离北京和天津均为300公里左右，是河北省经济的重要组成部分，2019年GDP总量占全省的37.5%，人口总量占全省的37.8%。其与河北省的整体经济发展水平存在着一定差距，2019年石家庄都市圈人均GDP为3.99万元，比河北省平均水平低0.55万元。石家庄都市圈的发展有利于破解河北省中南部的发展困境，提升中南部地区的发展实力，缩小省内发展差距，促进京津冀区域协同发展。

从都市圈中心城市的发展情况来看，石家庄作为中心城市的首位度不够，经济实力偏弱。与河北省各城市相比，石家庄2019年的GDP总量为5810亿元，位于唐山之后，人均GDP为5.29万元，比唐山低3.38万元。与太原、济南、郑州等周边省份的省会城市相比，石家庄的发展差距更为明显。石家庄的经济规模整体较小，常住人口规模和郑州接近，均在1000万人左右，然而GDP总量仅为郑州的一半；人均GDP和人均可支配收入也明显低于其他城市。从都市圈外围城市的发展情况来看，都市圈内部发展差距相对较小，邯郸、衡水和邢台的经济总量均在3500亿元以下，人均GDP均不足4万元，处于全省中下游发展水平。

石家庄都市圈要紧抓发展机遇，深入实施创新驱动发展战略，加快新旧动能转换。科技创新是破解经济增长困局，打造经济发展新引擎的重要方式。与其他地区相比，石家庄在科技产出和高科技企业培育方面存在不足。2018年底，石家庄万人专利授权数仅为11.72件，在东部省份省会城市中排名最低；高新技术企业数量仅为1800家，在所有省会城市中排名第16位，低于济南和郑州2000家左右的水平，与西安、武汉、长沙、南京、杭州等城市相比则相差更多。

北京非首都功能疏解为石家庄都市圈的发展带来了良好机遇。石家庄是我国重要的铁路交通干线枢纽，具备良好的工业发展区位条件，是北京和天津产业转移的重要承接地。因此，要紧抓产业转移发展机遇，通过产业转移促进产业转型升级，在产业转移过程中注重企业提质升效，加快打造和培育一批高科技企业；加强科研经费投入，促进跨区域科技合作，提高转移企业技术水平，并通过辐射和扩散作用，促进科技创新和经济发展的融合，加快培育经济发展新动力。

五、“十四五”时期促进京津冀都市圈化发展的政策建议

(一)以北京、天津和石家庄都市圈为基本单元，加快构建高标准市场体系

双循环经济体系的运行需要打通区域之间人员、商品、信息、资金等的流通障碍，降低流通成本，提高跨区域资源配置效率，完善的市场体系是双循环经济顺利运行的基础。北京、天津和石家庄都市圈作为双循环经济体系在京津冀地区运行的战略支点，是参与双循环的主要空间单元。因此，要以这三个都市圈为基本单元，按照《建设高标准市场体系行动方案》的要求，从以下几个方面来加快构建高标准的市场体系：第一，完善市场规则。逐步完善并实施知识产权保护、市场准入清单、公平竞争等市场制度，约束市场主体行为，促进市场主体有序竞争。第二，优化市场环境。加强市场基础设施建设，推动形成诚实守信、公平竞争的市场环境，释放市场主体活力。第三，加强市场管理。提高市场监管和政府服务水平，加强事前事中事后监管协同推进，促进市场主体遵循市场规则经营。第四，完善信用体系。加快完善社会信用体系建设，健全社会担保体系，增强全民信用意识。第五，降低物流成本。促进商品和要素在京津冀之间更便捷的流通。

(二)加快培育北京城市副中心、雄安新区和滨海新区三大区域发展新增长极

京津冀地区一直以来遵循以北京、天津和石家庄为增长极的城市群发展模式，增长极内部的人口集聚程度较高，城市规模大，各种大城市病很难根除。这种情况造成了区域内部发展差距较大，协同发展水平较低，区域整体经济效益不高的现状。[25]将京津冀城市群的发展模式转换为都市圈化的发展模式，有利于优化城市产业和人口空间布局、丰富城市功能结构、做大城市经济规模，形成合作互补的城市分工格局。

(三)加快建设三大都市圈之间的网络与通道

为了满足都市圈内部的通勤需求，提高都市圈一体化程度，我国于2019年出台了《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》，提出要推动都市圈内部形成多层次的轨道交通体系。京津冀三大都市圈整体上已经形成了互联互通的交通和网络格局，但在点对点的连接方面仍不够畅通，网络布局仍然有待细化和优化。未来要加快构建三大都市圈之间的高效网络连接通道，促进各类生产要素和商品服务的流通，促进形成高效产业循环体系。

(四)尽快启动北京、天津和石家庄都市圈总体规划

南京都市圈作为长三角城市群的一个重要组成部分，成为全国首个规划获批的都市圈。加快启动北京、天津和石家庄的都市圈总体规划十分必要。首先，科学划定都市圈的空间范围。综合考虑按照中心城市人口规模、经济实力、辐射能力，以及区域发展战略需求等因素来选定中心城市，按照一小时通勤圈的定量标准，结合中心城市与周围地区的实际通勤情况、产业发展布局等，划定空间范围。其次，从国家战略需求和完善区域空间体系、培育区域竞争优势、推动经济转型升级的角度出发，按照国土空间开发保护新格局的要求，结合京津冀各地区发展实际，编制整体空间布局规划和有针对性的发展规划。