电影产业税收优惠政策沿革与发展

卢孟杰 张琦

税收政策对电影产业发展的影响历来为国内外学者的研究重点，学界普遍认为，税收政策对电影产业的发展具有重要的促进作用。国际方面，Sigrid Hemels（2004）分析了欧洲的税收优惠政策与文化产业投资之间的关系，他认为税收优惠促进了文化领域的投资。[1]Albani F M等人（2010）指出意大利对电影产业的扶持政策由直接的财政资助转变为间接的税收优惠激励，降低了企业税收成本，有助于企业进行再投资、再生产，扩大生产规模、转变投资方向，从而产生更大的经济效益。[2]

国内学者对于我国电影产业税收政策的研究主要集中在政策现状、现存问题及完善措施。漆亮亮梳理了现行税收政策体系下电影产业必须承担的税费，包括增值税、企业所得税等多项税费。[3]刘正山、慕玲从电影的筹备期、制作期、宣发期、放映期等环节以及电影制造业、电影建设项目等9个产业环境对电影税收政策体系进行了梳理。他们认为，电影产业的税收与其他产业大体相似，但是各个环节的税收却有不同，既要考虑共性也应兼顾个性。[4]

从现有文献可以看出，当前我国电影产业税收政策的研究主要基于税种和产业链两个维度。以产业化进程的时间线为尺度进行政策梳理有助于对各时期税收政策与产业发展政策的适配度进行分析，从而对每一时期的税收政策作出评价，为新时期电影产业相关税收政策的制定提供参考。

一、中国电影产业税收政策梳理：基于产业发展历程

（一）2002-2006年：电影开启产业化改革，税收政策框架初步形成

2002年，“十六大”之后，政府将文化产业纳入国家发展的宏观战略中，电影产业成为重点发展对象。在此背景下，中国电影开启了产业化进程。最初，电影产业政策包含于文化产业发展政策的体系框架之中。2003年，国务院发布《文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》①（国办发〔2003〕105号），提出了电影行业相关税收优惠政策。首先是企业所得税，优惠对象包括政府鼓励的新办企业、试点电影文化集团以及高新技术文化企业，优惠措施包括新办企业免征前三年的企业所得税、集团合并缴纳以及对符合高新技术企业认定的文化企业实行企业所得税低税率优惠;其次是增值税，优惠对象为经国务院批准成立的电影制片厂销售的电影拷贝收入;最后是营业税，优惠对象为电影发行企业的电影发行收入。

2005年，财政部等部门联合下发《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》②（财税〔2005〕2号），对上文提及的税收政策相关问题给予落实。这一时期，有关部门针对电影产业与市场化改革相继出台了一系列政策规定，代表性的政策法规有2002年颁布的《电影管理条例》、2003年颁布的《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》和《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》。2002年到2006的五年间先后出台了十多项政策文件，电影产业的政策体系基本建立。在此期间《关于加快电影产业发展的若干意见》（广发影字〔2004〕41号）发布，这份立足产业顶层设计的文件集中体现了这一阶段产业发展的目标，即培育市场主体、提升电影生产与经营能力、丰富电影产品，增强产业整体实力和竞争力。

（二）2006-2009年：产业化改革初现成效，政策范围扩展

2006年，根据“十一五”规划中提出要增加对文化事业的投入，建设较为完备的公共文化服务体系，国务院颁布《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》，提出继续对宣传文化单位实行增值税优惠政策，对电影发行单位实行营业税优惠政策。2008年，国办发〔2008〕114号文件①发布，实为对国办发〔2003〕105号文件的延续与修订，首先将政策适用范围扩大为所有文化企业;其次对电影企业享受的优惠政策作出了更加明确的规定;最后，明确提出经营性文化事业单位转制为企业免征企业所得税。2009年，国务院颁布《文化产业振兴规划》，明确提出应通过发展新技术，提升影视产业生产能力，提出围绕重点行业建设产业园区并给予财税等政策倾斜。为落实这一规划，文化部于同年颁布《关于加快文化产业发展的指导意见》，针对产业结构、市场秩序以及产业竞争力提出了更为具体的产业发展目标。同年，财政部等三部门联合下发财税〔2009〕31号文件②作为财税〔2005〕2号文件失效后的延续政策，贯彻落实国办发〔2008〕114号文件相关精神，继续实施电影产业相关增值税、营业税与企业所得税的税收优惠政策。

（三）2010-2016年：电影产业高速发展，各类政策稳定延续

2010年，中国电影年票房首次突破百亿大关，产业化改革效果明显。这一时期电影产业政策开始逐渐独立于文化产业政策，拥有属于电影产业自身的纲领性文件。2010年，国务院办公厅发布《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》（国办发〔2010〕9号），提出这一时期的政策目标，即实现产业跨越式发展、实现从大国到强国的历史性转变，对创作经营能力、科技支撑、产品供给以及竞争能力等方面提出了相应的要求。2011年，《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》经十七届六中全会通過。随后，财政部发布《关于贯彻落实十七届六中全会精神做好财政支持文化改革发展工作的通知》（财教〔2012〕33号），提出各项政策的完善与落地措施。首先，继续在税收优惠方面支持文化事业单位转企改制，将政策执行期再延长五年;其次，继续鼓励文化产业与高新技术的融合发展，给予相应税收优惠以促进新文化业态的形成与发展;最后对于税收政策的扶持力度、稳定性与操作性提出了具体的要求。

2012年，中美双方就解决WTO电影相关问题的谅解备忘录达成一致，进口片配额度大大提升，《关于对国产高新技术格式影片创作生产进行补贴的通知》（电专字〔2012〕1号）等政策文件相继出台，以鼓励国产影片提升技术含量与内容质量，以应对好莱坞高格式视效大片的冲击。

2014年，国办发〔2014〕15号文件③发布，作为对国办发〔2008〕114号文件的延续。同时，随着影视行业纳入“营改增”试点范围，《进一步支持文化企业发展的规定》中明确“一般纳税人提供的城市电影放映服务，可以按现行政策规定，选择按照简易计税办法计算缴纳增值税。”此外，《规定》首次提出落实文化企业中小微企业发展的优惠措施。2014年，七部委联合下发《关于支持电影发展若干经济政策的通知》（财教〔2014〕56号），继续对电影产业实行税收优惠政策，优惠期限延长至2018年12月31日。这一阶段，电影产业进入高速发展时期，但是存在影片质量不高、影片质量与收益不成正比等不良市场现象，因此相关主管部门制定了《关于对优秀国产影片进行奖励的通知》（电专字〔2016〕1号）等奖励措施，以期通过经济刺激手段，提升国产影片整体制作水平。这一时期，以《失恋33天》（滕华涛，2011）和《心花路放》（宁浩，2014）为代表的国产中小成本电影异军突起，取得了口碑与票房的双丰收。

（四）2017-2019年：行业整顿回归理性，政策企稳略有“紧缩”态势

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，规定由中央宣传部统一管理电影工作，这标志着中国电影产业发展进入新时期。

在影视行业“阴阳合同”事件“爆雷”后，《关于治理影視行业天价片酬“阴阳合同”偷逃税等问题的通知》的发布开启了影视行业税收秩序整顿的工作。随后，国家税务总局下发《关于进一步规范影视行业税收秩序有关工作的通知》（税总发〔2018〕153号），要求各税务机关按照“自查自纠、督促纠正、重点检查、总结完善”的步骤，推进规范影视行业税收秩序工作。尽管影视行业税收问题成为当年度的热点话题，但是国家对于电影产业的税收优惠扶持政策仍旧得到了有效的延续，12月，国务院发布《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》①（国办发〔2018〕124号），作为对国办发〔2014〕15号文件的延续，主要内容没有重大变化。

2019年，中央全面深化改革委员会印发《关于深化影视业综合改革促进我国影视业健康发展的意见》，强调了影视产品的意识形态属性，要求影视业必须与国家站在统一战线，具有国家层面的战略思维意识;指出推进影视业改革要从完善创作生产引导机制、规范影视企业经营行为、健全影视评价体系、发挥各类市场主体作用、加强行业管理执法、加强人才队伍建设等方面统筹推进改革。这一阶段的“税务风波”对全行业的长期发展造成了深刻的影响，中国电影产业开始进入“冷静期”和新一阶段的“调整期”。

二、电影税收优惠政策的发展特点、问题与建议

（一）电影税收优惠政策的发展特点

1.稳定性与延续性。自产业化改革以来，以国务院、财政部、国家税务总局为主导的相关政府主管部门，发布了若干份或涉及或针对电影产业发展的税收政策。这些文件在执行期到期后均有相应文件进行接替与补充。例如，国务院于2003年发布的针对文化产业发展与事业单位转制的105号文件，在2008年、2014年、2018年均有延续、修订与扩充，关于电影企业涉及的营业税/增值税、企业所得税等税收优惠政策均得到的稳定的延续。

2.针对性与适配性。通过对以上四个时期我国文化产业与电影产业阶段性发展目标的梳理，可以看出，税收政策与宏观产业发展政策具有较高的适配性。无论是及时跟进产业改革范围扩展、政策适用范围，还是针对大力发展“高概念国产片”鼓励企业提升科技水平，都可以看出政府有关部门对于电影产业发展的关注与支持。

（二）电影税收优惠政策的发展问题与建议

1.政策框架固化。针对这一问题，有关部门应当在继续保持当前税收优惠政策稳定与延续的前提下，在现有框架体系内，针对诸如电影事业发展专项资金等备受业内议论的税费进行改革与调整，切实站在产业发展的立场，为中国电影产业打造一个完备的税收优惠政策框架体系。

2.立法层级不高。政策级次不高会导致存在大量的临时性、过渡性文件，一方面会造成电影税收优惠政策体系冗杂，另一方面也不利于从业人员合理合法利用有关优惠政策。针对这一问题，有关部门应当对具有长期性和稳定性特点的政策文件进行整理，一方面可以进行政策汇编，另一方面可以考虑将此类政策的法律层级提升，形成真正稳定的法律条文，维护电影产业税收优惠政策体系长远向稳发展。

参考文献：

[1][荷]Sigrid Hemels. Tax Incentives for Cultural Investments： Some Policy Considerations[ J ].European Taxation， 2004.

[2][意]Albani F M， Bettelli B， Boccardelli P， et al. Italian Tax Incentives for Film Industry： The Impact on the Domestic Sector and on the State[ J ].SSRN Electronic Journal， 2010.

[3]漆亮亮.完善我国电影产业税收政策之探讨——不足、借鉴与改革[ J ].中国电影市场，2015（03）：26-30.

[4]刘正山，慕玲.中国电影行业税收的框架、问题与对策[ J ].中国电影市场，2019（04）：54-59.

【作者简介】卢孟杰，女，山东泰安人，北京电影学院中国电影产业发展研究院影视管理学专业硕

士生;

张 琦，男，湖北荆州人，北京电影学院管理学院副教授，硕士生导师，主要从事电影投

融资、电影产业研究。

【基金项目】本文系北京市教育委员会社科计划资助项目“中外电影制片管理教育比较研究”（编号：SM202010050003）阶段性成果。