新时代基层政府网格化治理实践路径分析

林鸿华

(福建师范大学公共管理学院,福建 福州 350117)

社区是一座有机城市最基础的细胞单位，其良好的管理方式是城市有序运转的基本保障。近年来，随着我国进入城镇化的后半阶段，城市治理面临的态势也愈加复杂，传统的管理模式难以适应当下需要，网格化治理模式应运而生。网格化治理在社会维稳和提供精细化服务上表现出巨大的社会治理功效，在社会管理中发挥着重要作用。在治理现代化的目标下，基层网格化治理又面临着新一轮创新。党的十九大报告提出要推动社会治理重心向基层下移，通过打造共建共治共享的社会管理新格局，不断提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平[1]。在新一轮改革过程中，应注重基层公共权力系统、社会参与系统的内外部联动协同建设，在创造多元化治理格局的同时稳步提升社会公共服务的供给效能。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，网格化联动治理是基层政府直面社会转型需要思考的新课题，也是中国特色基层社会治理模式创新的重要举措。

1 网格化治理运行的内在逻辑

网格化治理是党的十八大以来为实现我国基层社会治理现代化提出的重大实践创新之一[2]。网格化治理是通过下沉治理重心、综合调动治理资源来增强基层政府的治理能力、提升基层治理效能的一种新治理模式。目前，基层网格化治理模式运行的内在逻辑主要包含网格划分、资源配置、责任包干、考核激励四个核心要素[3]。

1.1 网格划分:细化基层治理单位

网格的划分是在社区的组织架构基础之上向下划分出若干网格，将社区所承担的治理任务进行拆分，细化到各个网格中。具体做法是:街道作为一级网格，负责规划整体街道辖下的全部网格工作；社区或村作为二级网格，负责所属区域内的治理工作。在农村以村民小组，在城市则是以楼栋等为单位划分出第三级网格；在必要情况下，可在三级网格的基础上再进一步细分网格层次。层层细化，每个单位负责一片具体区域，使得治理地域明确，工作具体到人，当任务下达后，可层层落实到岗位，有利于提高社区的工作效率，从而提升社区治理的整体效果。

1.2 资源配置:下沉政府治理资源

街道是政策落实的基础单位，也是具体执行各种任务的单位，而更具体的工作要由辖区内的社区来承担。要想对辖区居民提供优质且快速的服务，提高公众的满意度，还需破解体制机制顽疾，将治理资源一并下放。比如，下沉党政资源并借此激发社会活力。首先，把党的基层组织与网格结合起来，根据实际情况在基层网格建立党组织，利用网格的触手实现党服务社会的资源再配置。其次，人员下沉。由街道机关科室的负责人和社区(村)党组织负责人组成网格化治理的负责人，将网格工作绩效与干部的考核挂钩，产生鞭策效应，确保工作有成效。最后，事权下沉，将基层社会治理过程中的事务处置权下放到指定的网格内，调动基层人员发挥自主创新能力，及时处理治理过程中遇到的问题，省去层层上报审批的环节[4]。此外，在社区成立相关的社会服务中心，分解街道的工作压力，承接街道社会相关的服务职能，实现在网格内便可开展社会服务与治理工作。

1.3 责任包干:刚柔并济的目标责任制

网格化治理是承接从街道一级政府分离出来的部分职能，进行服务和管理社会的一种模式。因此在实践过程，各级网格都是在为分配给自己的工作任务所忙碌。网格所从事的是细到不能再细的工作任务，比如计生、人口普查，政策宣传等。可以说，落到指定网格内涵盖的工作事项多且杂，导致网格内需要完成的任务目标远超下发的考核内容。王雪竹指出，把那些较难完成且一旦执行效果不好将导致严重后果的任务视为刚性任务；反之，视为柔性任务[5]。网格化治理实施后基层治理的触角明显下延，在治理事项复杂的情境下，也能明确各治理目标的责任。

1.4 考核评定:确保治理效果的重要手段

网格化治理的实施效果还需要有一套行之有效的考评制度，考评的关键在于考核的方式和方法。首先，制定明确、具体的考评指标。根据不同的工作任务制定详细的考察方法和易于操作的评价标准。其中方便统计的内容要有量化的指标体系，含糊且不好统计的内容要有相应的任务满意度指标，使工作有据可查，方便评价执行效果。其次，考评方式。网格工作考评需将政府内部的考评和群众评价相结合，具体可分为检查相关文件资料和授权第三方民间机构开展民意调查。最后，考核结果应用。将考核结果应用到网格治理的排名中并采取相应的奖惩措施，确保管理效果提升。

2 基层政府网格化治理对于政府治理体系现代化的重要意义

为了构建新型的管理服务体系，网格越来越成为社会建设着力点、社会矛盾的汇集点。因此，实行网格化治理，已成为新时代创新社会管理的迫切需要。网格化治理作为社区管理新方式，是做好群众服务工作和推进城市建设的有效途径，具有重大的社会意义和现实意义。

2.1 网格化治理实现了基层政府工作方式的精细化

随着社会的进步，城市管理难度也越来越大，群众更加注重幸福感、获得感、公平感等精神层次的要求。网格化治理通过借鉴先进的网格管理理念细分责任网格，实现了对现代化治理规模任务的细化，为群众提供全方位的服务及畅通的问题反馈渠道。同时，应用信息管理系统极大提升了社区管理的有效性和服务的针对性。另外，网格化治理为特殊公民个体或特殊企业、社区提供能够满足其需求的公共物品和公共服务，降低社区对人口流动、空巢老人、留守儿童等问题的管理难度，进而增进其福利。

2.2 网格化治理实现了基层执政工作的协调性

网格化治理往往是一个网格处置多个不同类型的社会事项。在社会日益复杂化的背景下，社会矛盾也越发多样和激烈，仅仅依靠政府行政部门的单打独斗去应对显得力不从心，这就需要发挥基层政府服务社会工作的协调作用。对于网格员来说，需要集合一切可以集合的资源来高效地应对日常工作。基层问题的解决由原先依靠基层政府的资源和力量转变成依靠多方集体的资源统筹解决，让网格、基层政府和社会资本多方共同参与到社会问题的治理工作中，形成强大的社会治理能力。

3 X区网格化治理案例分析

网格化治理发端于2004年，北京东城区最先采用此管理模式。2005年逐步在上海、江苏、浙江等地展开，形成了上海长宁模式、浙江舟山模式等先进典型经验模式。2008年，X区首次提及网格化治理理念。随后，该社区结合地区实际情况夯实网格基础，提出了“345”网格工作法并全面推进以信息化为支撑的社区网格化治理，切实增强了对基层社区的管理，有效提高了对基层群众的服务水平。

3.1 管理触角下沉，直面基层服务

X区借鉴网格化治理理念，将基层社区划分成若干个网格单元，在每个网格单元内配备相应的管理团队，并以住户为单位提供全方位、个性化的服务，使服务管理延伸至社区的每一个角落，有力提升服务管理的针对性和有效性。X区把网格员最大限度沉入网格，促使网格员把主要精力放在入户了解实地问题，及时发现问题隐患，并对发现的问题或隐患全程跟踪处理。

3.2 信息化管理，提升治理效率

X社区的网格化治理坚持数据化导向，依托数据库技术，努力构建社区的网格化数据信息系统，以期实现提升社区的智能化管理水平的目的。在网格的信息管理系统中，对事项的办理流程、服务标准以及云办公都有明确的规定，管理水平显著提高，超脱了时间和空间的限制。能够方便群众办理事项，及时回应民众的需求，实现社区的良序发展。

3.3 主动型管理，事件防控能力增强

以往的社区管理多处于被动管理状态。X区在推进社区网格化治理的过程中，将发现问题环节置于事件所有环节之前，实现对问题的第一时间发现、解决、反馈，社区工作会更有韧性，对网格内的各种社会事项都会具有更高的抗风险能力和态势感知力。在X区网格化治理中，通过考核奖惩体系，将过去静态的年终考核变为日常的动态考核，通过对网格员的实时监督来强化每名网格员的责任意识，进一步引导网格员和社区干部提升为民办事的主动性、积极性。

4 新时代基层政府网格化治理面临的新挑战

值此两个百年目标实现的历史交汇期，中国的经济向高质量发展方向转变，人工智能应用也越加广泛，社会治理的模式也更加先进。这些新业态、新技术、新模式的出现为社会治理提供了便利，但也带来了新的挑战。当前，社会治理格局仍处在探索完善阶段，导致当前基层社会的网格化治理在实践中仍然存在一系列问题，具体体现在以下几个方面。

4.1 网格化的功能泛化严重

随着网格化治理的运行，基层的社会问题似乎都可以通过各级网格来解决。公众对于美好生活的需求越来越多，政府各职能部门承担的责任越来越重，而为了提高精细化管理水平，各职能部门会将一部分职能下放至指定网格，使网格化治理所涉及的事务日趋繁杂，使网格内部的职能边界日渐模糊。X区在推行网格化治理之初，就设计了网格管理工作准入制度，但在实践中，网格更多只是在承接工作任务、处理任务，这在一定程度上造成网格精细化管理功能泛化[6]。各职能单位的负责人会产生没必要像以前那样出工出力的念头，角色从现场处置者向下达指令的指挥者和向上汇报进展的“二传手”转变。与之相对的却是网格员一岗多责，疲于奔命。总之，网格化治理能处理的基层工作是有限的，试图通过网格化治理解决基层治理各方面问题的做法显然不合实际。

4.2 网格化治理尚未形成合力

网格化治理存在“块”的问题，即网格化治理过程中横向部门之间协调的体制难以理顺。在网格化治理过程中，牵头部门缺乏一套有效的调配权限系统，完成工作任务往往只有执行权，对治理的事项不具有调动权限。因此，对于事项的调动需经过层层审批，工作效率低下。X区在区、街道(乡镇)、社区(村)三级管理体系的基础上建立网格管理管理，从某种意义上而言，不仅没有改变原有的纵向组织结构，反而增加了行政层级，使政府行政力量通过网格进一步向基层社区、单位延伸，导致与社会合作自由度也完全由上级政府部门把控[7]。虽然网格化治理涉及基层问题的方方面面，但网格化治理的牵头部门只能作为众多政府职能部门之一出现，无法调动参与多元主体的合力，导致一定程度的权责不匹配。

4.3 网格化治理任务负担过重

基层政府部门主要采取属地管理原则，导致权限划分困难重重。X社区的网格管理有明确的事项清单，对网格的承接范围有详细规定。但是网格的行政色彩明显，依然要承接上级部门指派的超出业务范围的任务。每名网格员的工作事项涉及行政、计生、环保等任务，还要将不同任务所采集到的数据录入网格数据库，工作可谓“杂”“多”“累”。此外，随着信息化、数据化、智能化等考核手段逐渐完善，使社会治理量化考核更容易操作。但是在周评比、月通报、季考核、年评估等考核压力下，他们在落实完成、执行来自上级部门的政策、文件、精神、要求的情况下，能够用于为居民提供优质服务的时间非常有限，大部分时间都用在收集和录入信息上。基层问题点多、面广，事无巨细，网格治理负担过重问题十分突出。

4.4 智能化信息共享平台建设滞后

信息时代的到来，尤其是大数据和人工智能技术的拓展应用，使基层政府更容易快速集成、汇总社会治理问题，提高政府的办事效率[8]。但目前网格化治理数据平台建设滞后于现代化治理水平。各地社会治理数据更多通过各个部门的内部渠道向上汇总，尚未形成统一的共享渠道，究其原因是社会治理所需的数据库建设往往需要打破部门界限，让渡一部分管理权限，进行信息共享才可实现。但是，现实中各部门都因自身的利益以及整合工作的协调与实施难度太大而搁置，而这些基础数据库的缺失使社会治理智能化无从谈起。X区网格管理人员无法适应信息化工作环境的要求，这种局面造成社区网格化治理工作量和网格员工作能力存在不匹配的矛盾，导致网格化治理效能低下。此外，要想实现智慧平台的稳健运营，还需要专项资金和优秀人才的支持，这对于信息化人才匮乏的社区而言难度很大。基层的重重困境导致基层智慧政务信息技术共享平台的基础设施不够健全，最终导致信息化共享平台建设处于滞后状态。

5 新时代完善基层社会网格化治理的对策建议

新时代完善网格化治理的重要战略取向是将网格系统打造成一个制度化的新型协同治理空间[9]，其核心内涵是积极构建党政一体化主导、社会和公众参与的联动治理体制，推动社会良善治理进程，并向社会公众提供优质公共服务。为了建设“共建共治共享”的社会治理格局，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，本文提出如下具体措施。

5.1 完善相关法律法规

为了确保社区网格化的有序运行，在社会治理中推进法治社会建设是必要的，制定并完善相应的政策法规非常重要[10]。一方面，健全政策法规，进一步明确各部门在社区网格化建设中的具体职责和业务流程，使网格工作人员的每一个行为都有规章制度的授权，详细规定网格员该干什么，能干什么。网格化治理的规范化运行需要制度保障，细化的规则可以用于规范网格员的日常工作，也用于考核网格的运行成效。此外，完备的政策法规可以规范社区网格化治理，使其形成规范化、标准化、合理化的治理体系，加快社区网格化治理理念落地。

5.2 建立基层社区联动管理机制

建立和完善联动管理机制是基层社区网格化治理的重要举措[11]。通过视频会议、联席会议等方式开展治理工作的协调互助，建立联合指挥平台，解决部门协调不一、责任不清、工作相互推诿扯皮等问题，最大程度地利用好有限的资源，减少内耗，提高综合治理效率。该平台向下对接社区网格平台，向上对接职能部门的服务平台，实现上下联结、多方互动的治理目标。联动平台利用庞大的连接网，对发现的问题实行平台综合受理，实行分类派发、就近处置的任务分配制度，实现“问题在哪发现，就在哪个网格内解决”的目的，并由上级主管部门监督考核，形成服务到底的区域治理合力。

5.3 为基层社区自治组织减负增能

推进基层治理创新，探索社区减负增能新路径。第一，规定各个层级的部门需负责的任务类型，规范上级政府甩包袱的行为，避免基层政府过于忙碌。在完成任务的过程中避免形式主义，避免过度考核，浪费资源。第二，各地基层政府可通过机制创新将行政职能划归社区服务中心，进而将服务职能下沉至社区自治组织，实现基层政务与社区事务分离。确定清晰的基层政府与社区职责，有利于社区服务中心为居民提供更优质、高效的服务。自治组织可承担居民生活、健身娱乐等服务。“中心+社区”模式是社区治理的重要特色，可通过优化基层原有社工人力资源管理及社区公共空间资源的分配，提高社区自治组织的资源调拨能力，强化基层社区网格化治理效能。第三，培育一批具备协助政府和服务群众能力的社会组织，承载社区治理的功能。基层政府可将居民养老、就业指导、矛盾调解、咨询等工作交由网格内的社会组织执行具体任务[12]。

5.4 建设智能化社区服务平台

朱正威认为，在网格化治理过程中，对智能化治理技术的使用会忽视内在治理结构与流程的优化，因此应不断推进社会网格治理智能化[13]。第一，可实行政企合作的公共服务购买模式，由政府部门出资采购智慧政务运营系统，将成熟的大数据政府平台纳入日常政务工作，建立网格化治理所需的社区信息共享技术平台。由地级市政府牵头主持全面工作，将系统派发至基层社区，推动社区的治理模式向数据集成和数据分析方向转变，实现社会服务供给的精准化和社会治理智能化。第二，在政府职能优化的背景下，加强顶层设计，打破各级政府和各职能部门的信息壁垒，让各方信息高效、无障碍地相互传递、共享，做到一表采集、一次录入、多口应用。积极推动市、区两级集中建立社会大数据治理和智能政务基础数据库，让社区的网格化治理平台与各级政府之间的数据库进行联网，在最基层的网格内便可以实现为公众提供精准高效的社会服务。第三，加强网格化联动治理平台运营的专业技术队伍建设。基层政府可采用人才引进、专业人员招聘、与高校和科技企业合作等形式建立专业的平台运营团队。专业技术队伍承担平台核心系统的开发、维护与升级工作，为各级政府提供相应的技术指导与管理运营指导，能够敏锐捕捉和分析社会治理大数据，为政府决策与公共服务供给提供有价值的建议，持续性地推进基层社会治理和社会服务的智能化。