乡村振兴战略背景下村治主体的互动结构转型研究

钱 全

(南昌大学 公共管理学院,江西 南昌 330031)

一、问题提出

党群关系与干群关系，是学界持续关注的传统话题。党群关系作为党的建设中的重要内容，在政治语境中实则“囊括”了干群关系的所指范围和边界。在基层治理实践中，村治主体作为国家的“代理人”，其互动过程，建构并延伸的是“国家-社会”治理主体关系。

干群关系，一直以来受到中国共产党的高度重视。在新中国成立的70年里，部分学者称干群关系“经历了‘鱼水’(相容)、‘油水’(悬浮)、‘水火’(矛盾)的进程”(1)朱力，汪小红：《干群矛盾的理性分析：类型、特征、趋势和对策》，载《中共中央党校学报》2017年第3期。，在一些群体性事件中，可窥见干群关系矛盾激化的背后，一方面是体现了干部和群众所处的结构性场域发生了转变，转型期中的科层治理体系正发生着自上而下和自下而上的双向重构；另一方面是两者在场域中的互动模式形塑了其本身各自的新时代特质。其中，村治主体作为国家到基层公共权力、公共资源的衔接者和配置者，在干群关系中起到关键和决定作用。因此，上层党建话语中的“先进性与纯洁性”“打铁还需自身硬”等都映照了要想深入群众工作，必须重视并处理好干部与干部之间的关系。(2)章再彬，齐卫平：《新时代关于党内“干干关系”问题的思考》，载《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期。内部矛盾决定了外部矛盾，“村治主体互动”关系没有理顺，以至出现不健康的异化状况，将会严重破坏干群关系的和谐稳定。近年来基层处理的干部贪腐涉黑案件，部分揭露了其互动关系存在的严重问题，十八大以来党中央全面贯彻从严治党、大力反腐、扫黑除恶等举措为基层政治生态带来净化之风。

沿着上述基层善治的言路，本文中“村治主体互动”研究对象和范围可作进一步界定：指乡村社会治理情景中干部与干部之间的行为特征、模式与互动关系，这不止于党政语境下的干群关系链条的上游，而是在具体常规工作与重点工作中党内党外的“联合”治理共同体。

学界关于乡村治理中基层干部行为的研究，主要分为以下两个偏向：第一，结构主义偏向。村干部行为与宏观结构性变量之间的逻辑关联有着“视角”和“互构”的机制，如马正立在依规治党的视域下分析县域干部行为选择的逻辑转型，认为客观时空性和主观适应性决定了其压力型行为变异与趋利型行为变异。(3)马正立：《依规治党视域下县域干部行为逻辑转型与路径选择》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。张静通过“地权”这一重要的经济结构因素，分析了乡村干部生发出政治性与经济性两种行为取向的诱因。(4)张静：《维护国家利益抑或追求个人利益：建国初期地权变迁中乡村干部的经济行为》，载《贵州社会科学》2018年第10期。第二，个体主义偏向。村干部在宏大叙事中“一反常态”，以个体化行为逻辑与生存理性超越于科层管理体制。马维强剖析了集体化时期，“强国家”理念与村干部“反行为”生活逻辑之间，存在乡土经济理性、人情关系与国家意识形态互构张力。(5)马维强，邓宏琴：《集体化时代乡村干部“反行为”研究——以山西平遥双口村为考察中心》，载《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期。刘培伟以政策设计为切口，通过政策与基层利益相关者的兼容性、村民的可监督性，反映出新旧低保政策执行中村干部个体化行为的前后差异。(6)刘培伟：《政策设计对执行行为的影响——基于B县W村干部对低保和新农保政策执行的比较》，载《贵州社会科学》2014年第8期。

既往文献对基层干部行为的关注，奠定了研究基础并拓宽了多元视角，但相对忽视了基层治理主体之间的互动关系这一探讨视角。在“转型论”盛行的社会科学界，将乡村社会治理转型这一关键变量纳入进来，能够帮助我们进一步理解这“百年未有之大变局”下乡村社会的变动。本文经验材料，源自笔者及所在调研组分别于2018年10月至2019年7月在苏南、浙东、湘北、桂西等地的实地考察，采取半结构和无结构式深入访谈，在村社治理场域中全景式地关注基层干部社会政治生活的方方面面。在与乡(镇)村两级干部为主、部分约谈县(区)级干部的过程中获取了大量的一手材料，通过“现象之间找关联”(7)贺雪峰：《饱和经验法——华中乡土派对经验研究方法的认识》，载《社会学评论》2014年第1期。来找寻问题意识和逻辑机制。每次田野考察将近一个月，基层干部是调研中绕不开的主访对象，笔者试图从多次田野之中发现一般性规律，以更为细致的笔触来描绘转型时期“村治主体互动”的逻辑与走向。

本文认为，干群关系和谐良序的最终达成，中间必经环节就是“村治主体互动”。它是在中国当前政治体制下，不同层级、不同领域的干部形成的一种“制度性”合法关联，(8)陈潭，刘兴云：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，载《公共管理学报》2011年第2期。诚然，在“制度-生活”框架下“非正式”干部行为的研究已卷帙浩繁。研究力图在城乡社会转型的浪潮中，立足于经验个案，捕捉到村治主体互动在治理实践中如何呈现出“内部互动”的实践机制与行为逻辑，这也是理解巨变的中国社会一个缩影“片段”及阐释路径。

二、“科层-关系”框架下的村治互动结构

(一)科层之维

科层制作为基层干部互动行为达成的基础性逻辑，它对村治主体互动的作用机理体现在三个方面：一是控制。国家机器在基层权力场域的运作，需要依仗科层末梢的节点式人物自上而下地完成上级摊派的任务。科层正式关系的建构，离不开上级权力的“强制性”，这其中囊括了条线纵向下达与属地横向联动的关联机制。二是调配。任何一项治理任务的启动、下派、执行、考核、完成等环节都建立在科层内部与科层之间的整合调配之上，村治主体互动边界的拓展则依赖于科层制的调配。三是惯性。村治主体互动在一定时期内保持稳固，是科层框架内的“渐进主义”与制度惯性的双向弥合所致。

第一，科层内部。村治主体互动在科层内外双层结构下应该被分开审视，一方面是不同层级间的治理资源、治理任务有着显著差异；另一方面基于资源和任务之上的干部间的信息互通与工作衔接的方式也存在分异。

基于多地的田野调查，考察到同一层级的村治主体在治理实践中都须面临及互构以下几组关系：其一，联合向上关系。“向上负责”作为基层治理转型中的重要论题，各个层级的村治主体互动都在上级行政权威与组织体制中形塑。单个干部作为该科层的单个功能枢纽，在常规工作尤其是重点工作中，以个体功能对接上级组织将难以实现“科层共同体”的利益达成。其二，一致对下关系。科层利益共同体的另一个重要面向即“对下负责”，在“向上负责”与“对下负责”要高度统一的党政话语中，“对下负责”代表了维系干群关系和做好群众工作的重要行动逻辑。同样，群众作为个体，其治理诉求趋向多元且分化，干部在遭遇组织化的群众时往往要“一致向外”，这在乡(镇)村两级的日常治理事务中体现尤为显著。税费时期的“乡-村利益共享”便是这层村治主体互动存续的典型模式与社会底蕴。其三，互为竞争关系。基层政治体制中的“晋升”内含了相对激烈而明晰的机制，村治主体互动在和谐与竞争中双轨并行。以村级干部为例，在争取提名、选民认同、组织认可(9)陈潭，刘兴云：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，载《公共管理学报》2011年第2期。三环缺一不可的晋升博弈中，干部个体的工作能力、经济能力与群众基础等多方面都有着竞争性比较。尤其在基层换届的关键时期，村治主体互动在工作与晋升之间会出现失衡甚至异化。其四，功能协作关系。这层村治主体互动在东部发达地区的科层内部运作显著，经济社会的基础优势使得基层条线功能下达能够“做实”。每个干部负责的条线甚至有着完整的任务指标和考核内容，这决定了条线之间保持协作与配合，才能避免治理资源下沉中的叠加与浪费。其五，行政耦合关系。这层关系在中西部欠发达地区的科层内部运作显著，地方财政岁入整体性势弱使得基层干部内生的经济动力偏低。在乡-村两级干部中最显要表现就是兼业化行为形成常态。于是村治主体互动保持基础性的工作粘性与制度惯习，就集中表征在行政耦合关系，这种建立在硬性行政规则之上的干部互动，是科层内部运作有序的“底色板”。

第二，科层之间。县、乡(镇)、村三个治理层级的主体互动，有学者认为“地方政府”包括省、市、县、乡四级，当前乡镇政府财政的“空壳化”与县乡关系的重新调整已步入新的转型期。(10)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，载《社会学研究》2006年第3期。在此背景下，县乡两级作为与社会个体(农民)发生最直接关系的“基层政府”，因此县乡村三级科层之间互动关系，很大程度上决定了国家和农民互动关系的良性与稳固。县乡村三级“干部互动关系”在科层之间治理实践中涵括了五个方面：一是信息沟通。干部作为信息主体，在科层金字塔信息结构网络中，人员之间的沟通效度决定了科层职能的延伸跨度。以县级为例，县政府正科级干部平均达100-200人，副科级干部达1000人，(11)强舸：《制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化——基于县域官员饮酒行为的实证研究》，载《社会学研究》2019年第4期。县委办局平行科室、乡镇主要官员之间，干部基数达如此规模之上，彼此之间信息的有效发出、筛选、获取、反应决定了其履职行为与治理效绩。二是工作衔接。干部之间信息沟通的后一个环节便是工作的衔接，不同省市两级政府条线分明的制度特性，使得“上面千条线，下面一根针”成为基层工作衔接中的实情，很多上级科层界定明晰的治理任务，最终都会落到或经手到基层同一批干部身上。从上级的治理意图来讲，“不应付”的非选择性执行，是科层间工作能够有效衔接的重要标尺。三是资源分配。长期以来，基层治理中的部分资金、资源分配缺少制度性规范，有着很大的不确定性，其中体制性拨款的比例只能维持基本的运行，向上级“跑资源”成为干部之间重要工作内容和互动模式。资源争取与个体发展在村治主体互动中往往是“两位一体”的驱动机制。四是单向问责。科层问责是现代民主政治的本质特征，基层治理层级自上而下的问责机制实现了“干部互动关系”三个层面的权力意志贯彻：一是上级期望管理的行动策略；二是监督与惩戒机制；三是下级回答与解释的应对模式。(12)张贤明，杨楠：《政治问责及相关概念辨析》，载《理论探讨》2019年第4期。“干部互动关系”中的单向问责，从治理效度来讲，是一种简洁有效、节约成本的公共权力的集中施放。具体科层之间的问责形式，包括行政问责、社会问责等等。五是双向负责。政府行为的核心是责任，责任的制度化过程就是科层化的过程。(13)王磊：《从效用到民主：转型中的行政责任》，载《浙江社会科学》2012年第6期。干部作为公共行政责任的具体践行主体，在科层官僚结构中的宪法、法律、行政、规则等构成了复杂的综合规范体系，是其真正需要“负责”的对象。科层之间“干部互动关系”的双向互动，是基层治理组织机构架空在“负责对象”之上的实践表征和价值展演。简言之，科层之间“双向负责”能够保障和维护基层政治共同体的公共性和民主价值回归。(14)王磊：《从效用到民主：转型中的行政责任》，载《浙江社会科学》2012年第6期。

(二)“关系”之维

费孝通“差序格局”所类指的传统社会关系，已演化为与西方社会体系核心——“普遍主义”为原则的正式科层体制——所区别的“特殊主义”研究视阈。(15)朱媛媛：《漩涡空间：非正式关系与科层制关系研究》，载《江西社会科学》2017年第4期。当今中国的基层治理体系，非正式关系已全面渗透到组织机构夹缝的各个层面，抛却村治主体互动中上下级非正式关系的“异化”互动，如“用人唯亲”“拉关系”“走后门”等成为影响正式科层行政权威的“过度关系化”现象。故而本文的“关系”之维是指与正式科层制度配合有度，能促进基层治理秩序稳定的“合法性”一面。

首先，建构性信任。上述的非人格化面向并不能解释基层治理互动行为的全部。诸如交情、行规、派系等非正式政治的隐性“关系”运作，是基层治理主体之间更为“微妙”的人格化互动。(16)叶敏：《城市基层治理的条块协调：正式政治与非正式政治——来自上海的城市管理经验》，载《公共管理学报》2016年第2期。

在中西部地区的县级政府，“流官制”具备的流动性使得县乡两级的“干部互动关系”趋向临时性建构关系。在上级领导任期内如何赢得短期建构性信任，则成为干部们获得晋升可能性和工作便利性“心知肚明”的默契。乡村两级条线分割并不明显，“属地原则”为先的块块属性决定了条块必须在短期内建立信任感，这在面临“创文”“创卫”“迎检”等重点工作和运动式任务时显得格外重要。村治主体的信任感建构，一般基于两个方面：一是对公利益的联结，干部之间“由公到公”的利益关系是建立于制度性信任，这种“显结构”(17)符平：《市场的社会逻辑》，上海：上海三联书店，2013年版，第21页。下的村治主体互动能够将个体价值倾向融合到组织并扩散；二是对私权力的加固。在正式、封闭的科层体系里，信息获取也存在圈层效应，干部间“由公到私”的信息输入与对称，在保证制度执行成本降低之外，也利于干部自身正式权力的加固。

其次，非正式激励。与韦伯提出的科层组织非人格化相悖的中国经验是基层行政关系“人缘化”(18)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》2008年第6期。，这种人缘化产生的根本机制是基层治理的“共谋共责”。基层治理“一荣俱荣，一损俱损”的责任共同体，其制度提供的正式激励遭遇多重现实缝隙，如组织的激励强度不够，干部们难以从经济层面被满足。笔者在中西部乡村两级调研发现，大多数干部工资基本维持在“养家糊口”边缘且加班是常态，他们往往更为注重晋升的激励，但“人多坑少”却是实情。于是上级干部在日常工作中的非正式激励成为村治主体互动中弥合激励缝隙的重要粘合剂，激励形式包括认可赞赏、工作机会提供、非正式关系加强等等。

再次，非常规考核。上面提到这层“关系”之维是科层制下的潜层结构，“干部互动关系”在基层治理中被领导们花费大量时间、精力予以维系，是因为这些稳定而牢固的“关系”使得他们能够在短期内应付重点工作、中心工作的“层层考核”。“考核主义”足以成为我们切入基层治理各种困境的一个窗口，自上而下的运动式检查活动，使得常规工作被搁置和“消解”，这种消解的机制是指层层下压的非常规考核，造成治理资源非常规集中以致资源的浪费和成本的陡增。

上述建构性信任与非正式激励达成的村治主体互动合力，在非常规考核中的作用发挥显著。干部间正式关系与非正式关系的“双层嵌套”结构，使得前者“公事公办”中隐含了“熟人熟办”的非正式运作，(19)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》2008年第6期。如费孝通所言正式制度与非正式制度同时并存于差序社会关系中，将利于其迎接短期目标极度明确、考核责任层层加码的刚性任务。我们发现，这种建立在深厚的“非正式”“共谋性” 村治主体能够充分调配治理资源，加强不同部门、甚至不同政策领域之间的协作，以应对中国基层“新常态化”的非常规任务与考核。

三、“资源-能力”转型下的村治主体互动分化

“国家与社会”关系作为基层治理转型的母框架，国家权力向基层社会渗透的核心机制是：国家政权建设，中国当下治理现代化过程的基本目标是要建立一个合理化、对社会主体成员进行有效动员的政权体系。(20)Charles Tilly. The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press, 1975:3-83.国家事实上的渗透能力(21)[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源(第一卷)》，刘北成，李少军译，上海：上海人民出版社，2007年版，第5页。是国家的基础性权力表征，在基层社会结构性关系发生重构的当下，国家角色从汲取型向输入型转变，国家渗透能力较大程度上表现为资源下达能力，而与之相对应的则是——基层的资源承接能力。中国基层治理体系中的公共性社会关系(22)周庆智：《改革与转型:中国基层治理四十年》，载《政治学研究》2019年第1期。涉及公共关系、公共规则、治理主体和公共权威角色等存在基础，它们决定了中国基层治理改革与转型的背景和动力，村治主体则扮演了节点式角色。从“资源-能力”转型框架下审视村治主体互动结构，有助于切入基层社会治理秩序的变迁过程，可以从治理主体的国家性与社会性的双重权威来源，来理解并推演其发展转向。笔者依据实地考察所得，从干部日常治理实践中互动关系视角出发，将“村治主体互动”类划为三种取向(见图1)：

图1 村治互动关系“结构-取向”分析框架图

(一)现代行政性取向

村治主体互动在资源下沉的新时期，以苏南Y社区、浙东B村为代表的东部村治实体正面临着多重转型路径，对比中西部地区基层干部的互动关系，可以发现东部地区村治主体互动正处在“事”“钱”“人”“心”四位一体的行政性取向的现代化“前沿”。当然，相较于中西部地区而言，东部地区丰沛的治理资源与治理事务构成了该取向的先赋条件与社会基础。

其一，“事”：条线明晰，功能分化。现代性取向的村治主体互动在基层政府职能条线部门细化的背景下，条线干部之间的工作范围、任务功能有着相对明晰的界限分割。每一条线干部对具体治理功能的上传集中与下达分发，都伴随着“权力线路的纵横交错”(23)李侃茹：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社，2010年版，第188页。。在苏南和浙东街道层面调研发现，两地从街道层级到社区(村)的干部对接，都趋向完整有序的职位分工、执行、验收与考核。干部之间的互动模式，无论是上下级之间还是层级内部，有着公对公的互动规范底色。

其二，“钱”：财政充沛，利益显化。学界对“利益交换”范式的基本认知是基层政府汲取财政资源的同时也在基层制造自利空间，从而保证干部在基层积极扮演“代理人角色”(24)狄金华：《“权力-利益”与行动伦理:基层政府政策动员的多重逻辑——基于农地确权政策执行的案例分析》，载《社会学研究》2019年第4期。。东部沿海地区凭借利益密集的土地经济与镇村分红，地方政府有着中西部难以匹敌的财政岁入。乡(镇)村两级的干部逐渐演变成为“由上级政府拨款支薪的职工”(25)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》2008年第2期。。尤其在村庄向社区制式演变，村级干部因为科层中强经济吸附性而走向“准行政化”。这种“准行政化”干部身份的强化，使得基于完全政治权威的“同志”身份向着半公司经济权威的“同事”身份转变。同时，由于利益高度密集，政府对干部之间的经济利益瓜葛的“透明化”监管较为严格。浙东B街道隶属的几个拆迁安置村庄来看，干部基本属于“有钱有闲”的利益显化阶层，对于干部联合侵占集体经济、进入地方灰黑利益空间的行为有着天然的排斥性。

其三，“人”：权力制衡，制度培养。权力的集中抑或制衡，除了科层权力网络的功能设置，还取决于权力主体的衔接与传承模式。传统乡村集中性基层权力结构对村治主体互动产生的一个惯性就是：缺少制衡机制。在现代行政性取向下的村治主体互动，整体干部都被置于一个结构功能细化、专业分工明确的基层治理机器之内，高度权威化的体制精英式领导，已难以适应全局庞大而精密的基层治理工程的推进。另一方面，干部的继替与培养。不同西方精英再生产的经验与理论，中国基层政治精英的流动取决于本土社会基础和客观要素，其中基层组织健全、选举制度完善、参政能力培育等都是重要变量。从浙东和苏南的田野经验中发现，这两个地区的村治主体互动在权力继替过程中呈现出明显的规则化倾向，传统精英结构中的体制内精英、体制外精英(社会精英)逐步走向一元结构的体制精英。这意味着村治主体互动的政治纯洁度更高，基层治理主体从群体性“逐利”向个体性“求名”过渡。浙东例证，当地B社区正在筹建，居委会与村委会成为“各自为政”“偶有交集”的双轨治理载体，双方互动权力制衡机制在于——政经分离，村委会干部负责集体经济事务，居委会则接揽政务；两处干部的招聘与选拔完全遵照相关规章制度，由上级政府统一调配。

其四，“心”：熟人瓦解，体制动员。行政化倾向的基层治理工作强调问责与激励机制的规范性与科学性，传统乡土熟人社会的非体制问责与情感激励在东部趋向陌生人社会结构的场域中逐渐式微。由“私”到“公”的熟人激励逻辑被奖惩分明的体制动员所取代，诚然，行政化取向的村治主体互动同样具备“正式关系非正式运作”的互动，但从干部之间互动的权力来源与性质来看，行政取向的制度化硬性联结要比非制度化柔性联结更为稳固。因此，在阶段性、临时性的非常规任务下达时，现代性取向的村治主体互动可以借助体制自身的政治动员能力进行动员，这大大降低了组织内部因通过非正式关系来进行人事及资源安排所耗散的机会成本。此外，现代性取向的村治主体互动对党建活动促发的“红色激励”拥有较高的敏感度与认同感，这是具备“经济基础决定上层建筑”优势的东部地区所独享的发展红利。

(二)传统维持性取向

中西部地区的资源渗透密集度与地方资源承接能力都远弱于东部发达地区，基于此视角下，基层治理主体的互动关系——村治主体互动便趋向传统维持性面向。笔者及所在调研组于广西、重庆等地乡村进行的田野考察发现，当地村治主体互动在“事”“钱”“人”“心”四个方面呈现出与现代性取向迥异的特征。

其一，条线不明，功能团化。在“资源-能力”双重稀薄的基层结构中，科层条线的模糊化实则是“集中力量办大事”的逻辑，一旦条线过于精细，村治主体互动在具体治理事务中必然面临多数重复性工作。这与传统取向的干部互动关系的生成场域密不可分：一是乡村空心化严重，精英主体回流意愿不足；二是基层治理由“群众工作”向“文字工作”转向，大量材料工作对干部的功能性需求较为同质。于是在广大中西部基层干部互动关系中演绎出“搭伙干活，不分你我”的功能团化现状。

其二，财政稀薄，利益暗化。基层干部的财政工资逐步划归地方政府负责之后，出现了两股张力：一是多数中西部土地商业价值尚未被开发或囿于开发，土地经济占大头的地方财政难以覆盖如此体量的基层干部群体；二是干部群体生产性与生活性收入普遍割裂，即基层干部群体兼业化严重。这两股张力都可能指向一种结果：利益暗化。村治主体互动从功能团化的政治共同体可能会转向经济利益共同体的构建，体制内合法性利益稀薄，甚至会对集体经济组织进行不合法性“共谋侵占”。

其三，权力集中，共谋选举。传统取向村治主体互动依然保留着税费改革前的权力架构与传承特色。不似现代取向自上而下的条线分明与权力制衡，“一把手”“领导带头”等基层金字塔状结构过于突出。干部的后续接班与培养，上级政府一般在底线制度范围内给予他们充分的“共谋空间”，在这个空间里，基层干部依旧遵循着“圈子文化”“熟人优先”的乡土精英圈层流动模式。

其四，乡土逻辑，熟人激励。熟人社会关系网络在村治主体互动中的重合度较高，这是因为国家赋予的体制性权威与社会赋予的非体制性权威，在乡土社会中具备同等地位的合法性，甚至在具体工作实践中，社会性权威会产生吸纳国家性权威的幻象。这意味着，村治主体互动要维系稳固，需要建立在熟人关系网络的紧密互动之上。调研中发现，基层组织的熟人激励模式比体制激励模式更为常用且有效。如上所述，传统治理场域中，体制动员对于村治主体互动的内在凝聚力提升或只适用于重点任务、紧急工作、短期目标的如约完成。对于占据基层治理工作大多比例的常规工作，则更仰仗熟人激励机制与乡土运作逻辑。

(三)过渡重构性取向

上述两种取向的村治主体互动分别在“传统-现代”场域中形塑，它们分化出迥异的关系特性，但都佐证了相同一个转型路向，这两类村治主体互动都在趋于稳定。当前中国社会结构处于剧变期，吉登斯笔下的“结构化”是“作为社会系统特征而得到组织的规则与资源”，结构不是行动的障碍，是包含在个体行动生产之中，既是行动生产的结果，又是行动生产的条件，行动中对资源和规则的利用与生产，便引出新资源与新规则的再生产，这导出了“结构二重性”(26)安东尼·吉登斯：《社会理论的核心问题: 社会分析中的行动、结构与矛盾》，郭忠华，徐法寅译，上海：上海译文出版社，2015年版，第65页。，这致使治理场域中的结构化关系(27)钱全：《分利秩序、治理取向与场域耦合：一项来自“过渡型社区”的经验研究》，载《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第5期。在深浅耦合中衍生出介于传统与现代之间的第三种样态：过渡性。“结构二重性”下的场域与行为互构，使村治主体互动在“过渡型”治理单元中演化出过渡重构性取向。

首先，关于“事”的关系。社会治理单元处于过渡时期，国家力量为重要载体的科层条线尚未深入渗透，村治主体互动一方面呈现出维持性面向，但伴随着“过渡型单元”治理架构调整，干部互动主体在学习并迎接新的治理方式、方法与策略，他们在过渡期开始进行重新自身角色定位，例如，基层提倡“服务型政府”的建设，以干部为代表的治理主体开始主动反思新旧互动关系。进一步以乡村互动为例，自税费改革之后村治主体互动由“利益共谋”走向“情感协作”(28)郭俊霞：《当代中国乡村互动关系的演变》，载《学术研究》2010年第6期。，到近年来城镇化和工业化的推进，“情感协作”过渡到“理性协作”的“最后一公里”进程中，干部互动维持性面向被财政资源密集下达和土地利益迅速激发中所产生的治理事务所冲击以至瓦解。调研发现，很多日常治理事务都是干部们之前从未遇见的，如基层技术治理泛化的文字材料工作，上级要组织全体基层干部进行培训势必加大成本，于是让小部分干部学习后再教领其他干部成为新惯习，这样处于过渡重构阶段的干部们在“事”的关系上会达成“学习共同体”。其次，关于“钱”的关系。上述提及财政资源下达与土地经济开发使得“过渡型社区”处于“强分利弱治理”(29)钱全：《分利秩序、治理取向与场域耦合：一项来自“过渡型社区”的经验研究》，载《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第5期。的偏向，在这种趋势下会产生两种演化路径：一种是市场界限明晰、国家力量继续下沉之后形成“弱分利强治理”的良序状态；另一种是市场关系与地方治理主体纠葛不清，利益驱动下的灰黑势力进一步侵占基层治理空间，此时村治主体互动走向负面的“谋利共同体”。再次，关于“人”的关系。不同传统取向的“传帮带”和现代取向的“组织安排”，在过渡取向的村治主体互动呈现出新老干部明显割裂的状态，即新干部由组织统一招管，主要从事文牍工作，老干部主要从事“难度较大”的群众工作。其中会做群众工作的老干部将面临断层，因为年轻干部一开始难以胜任并需要长时间培养，但新干部的文牍工作属性又是“对上负责”，难以真正下沉到群众中去。部分“过渡型社区”的老干部甚至成为“稀缺资源”，要受街道层级的统一调配，专门安插在利益密集的拆迁安置社区任职。过渡重构性取向的村治主体互动在群众利益诉求多元、治理规则未成熟、治理对象未固化的场域中，形塑出随机、应急、临时、待定等多种样态，这也侧面映射了纷繁复杂的基层治理转型面向。

四、基层治理转型中的村治主体互动异化与纠偏

(一)互动关系的公私错位

部分基层干部在互动过程中出现“公私不分”的异化行为，主要表征为“以公谋私”和“以私谋公”两种倾向：前者是将“公”的关系延伸为非正常私人关系的建构；后者则是通过“私”的关系渗入到行政公共层面以达求非正常私人目的。这类异化并非都伴有着个体性利益活动，也非基层善治意义上“公-私”关系的良性转换，甚至出现“私而忘公”“以权谋私”“以私害公”等突出作风问题。

纠正村治主体互动的公私错位问题，需要厘清干部群体究竟应树立怎样的公私观，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出：“新形势下坚持从严治党必须把思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚,要同向发力、同时发力。”(30)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，载《人民日报》2014年10月9日。具体落实到干部互动的公私观教育问题，应当坚持以下两个方面：第一，做到榜样教育与警示教育相结合，在各个科层内部形成一种大公无私、严于律己的氛围，同时要及时将“公私不分”的现象曝光，达到警示广大干部的效果。第二，做到干部岗位规范和岗位履责教育，因为不同岗位之间有着权力运行和职责分工的差异，不同岗位干部在履职过程中应当严以用权、上下垂范、权为民谋等要求。根据不同岗位特点制定出规范化、个性化的约束机制，这种约束应当“刚柔并济”，对处在“公私混乱”萌芽状态的干部采取预警措施。(31)李斌雄，蔡兴旺：《论全面从严治党视野下共产党人的公私观教育》，载《学校党建与思想教育》2017年第2期。

(二)互动关系的功利取向

权力的运作，一定引致利益的分化、博弈与冲突，因为基层制度设置中存在“资本俘获权力”“权力创造市场”“权力监督不足”等客观环境，(32)何旗：《“一家两制”现象中的隐性权力腐败及其治理——基于利益冲突的分析视角》，载《甘肃行政学院学报》2019年第3期。当然，这是经济利益显化与政治权威隐性运作的“合谋”。尤其是社会转型期，处在市场开发、征地拆迁前沿地带的村社，利益充分激活的同时也将基层干部推向分利秩序的“主持者”角色。此时村治主体互动便显露“分利吸纳治理”的利益取向，甚至出现“一家两制”“村社公司化”等权力与资本无缝勾结的“泛利益化”现象。

如何避免村治主体互动的灰色利益取向？习近平总书记在十九届中纪委二次全会上强调：“要通过改革和制度创新切断利益输送链条”(33)习近平：《全面贯彻落实党的十九大精神 以永远在路上的执着把从严治党引向深入》，载《共产党员》2018年第2期。。这意味着村治主体互动的功利性偏向可被纳入“防腐倡廉”的正式政治语境内考量，要谨防利益与权力发生不合法性联结，须在个体利益与公共利益中间设置一个“隔离带”，让利益耦合不再发生，起到预防腐败的作用。(34)任建明，杜治洲：《腐败与反腐败：理论、模型和方法》，北京: 清华大学出版社，2009年版，第171页。如村社集体经济组织与基层干部之间的微妙关系，这其中暗含了利益输送量与干部合法性权威建立的共生博弈，一旦利益输送超出了干部之间的正常范围，则需要依据法规进行管制。北京某地的经验是设置干部及亲属经商的负面清单，按照“权力越大，管制越严”的原则，对干部实行限制性市场准入管理。有效预防了较高层级的干部滥权庇佑亲属干部或下属“讨好”上级而从事“联手致富”的利益经营活动。(35)何旗：《“一家两制”现象中的隐性权力腐败及其治理——基于利益冲突的分析视角》，载《甘肃行政学院学报》2019年第3期。

(三)互动关系的圈层固化

互动关系圈层化是政治利益外显化的表征之一，(36)章再彬，齐卫平：《新时代关于党内“干干关系”问题的思考》，载《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期。其中每个圈层都有着独立的“圈子文化”，这背后的利益关系在现实中趋于常态化，对基层政治生态有着严重的破坏力，必须引起高度重视。村治主体互动圈子文化的异化内生动力是利益驱动。尤其在基层社会，国家治理触角难以管控每个末梢，随着资源密集输入，村治主体互动派系化逐渐演生为利益共生圈，让正常关系圈层异化为权力寻租的土壤。(37)张国岚：《圈子文化及其治理》，载《河北学刊》2018年第6期。

习近平总书记曾反复强调：“党内绝不允许搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派”(38)习近平：《习近平谈治国理政 》(第二卷)，北京：外文出版社，2017年版，第152页。。要打破固化的关系圈层，应不断优化政治生态，像圈子文化这样不良生态的形成，并非一日之寒，抓“关键少数”尤其是主要领导干部对于净化当地政治生态有着重要影响，(39)章再彬，齐卫平：《新时代关于党内“干干关系”问题的思考》，载《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期。强化“关键少数”政治生态建设主体责任能有力防止互动关系的非正常化，提振整个干部队伍的战斗力。此外，还应直击圈子文化的“获利机制”，完善管理监督制度，一是要强化正向引导和激励；二是要科学配置基层权力；三是敢于纠错碰硬，推动形成抵制圈子文化的社会合力，(40)张国岚：《圈子文化及其治理》，载《河北学刊》2018年第6期。坚决斩除各种灰色关系网、利益链和潜规则。

(四)互动关系的代际断裂

新老干部的代际断层是学界和实务界高度重视的基层普遍现象。新老干部的青黄不接，主要体现在这几个方面：一是基层年轻干部缺乏“群众工作”的业务能力；二是整体年轻干部群体文化学历偏低；三是年轻干部流动性强，成为基层的稀缺资源。究其原因，“年轻人得不到重用”的文化场域设限，(41)赵秀玲：《乡镇年轻干部断层短板怎么破》，载《人民论坛》2019年第19期。不少年轻人只是将基层当作“跳板”，难以获得内生性激励，且外援式年轻干部与本地老干部存在“磨合期”，新干部或刚过磨合期便另觅别枝。

2019年3月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“树立注重基层和实践的导向，大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部。注重发现和培养选拔优秀年轻干部”，这是顶层设计的一次新突破，要补齐村治主体代际互动断裂的缝隙：首先，应建立健全相关基层干部任用制度，要打破年轻干部晋升的“天花板”，主动为他们打开出路。其次，完善大胆起用基层年轻干部机制，只有“委以重任”，他们才能在锻炼中快速成长。浙江临海经验，将所有年轻干部纳入三级人才库，为他们制定短中长三期计划，配备成长导师，“老带新”的传帮带机制可以助力年轻干部顺利成长。最后，真正关注新老干部的生活、思想、心态变化，(42)赵秀玲：《乡镇年轻干部断层短板怎么破》，载《人民论坛》2019年第19期。要充分提升他们的社会认同和自我价值认同，应加大建章立制力度以解决工资待遇低、子女上学难、工作压力等现实困境。

结语

中国正处于国家治理体系和治理能力现代化转型的关键时期，村治主体的“代理人”“当家人”角色在资源输入时代开始发生结构性分化：他们在“科层-关系”的底色机制运作下，产生了三重面向——传统维持性取向、过渡重构性取向、现代行政性取向——这一方面表征了各地经济社会发展的时间差，也映射了中国基层干部制度的两个适配问题：一是如何有效承接自上而下的政治经济治理资源，包括制度、规则、资金等方面的密集下放；二是如何迎合本土性治理场域的变迁，包括地方性知识主体、关系网络的衰落等。“国家-政府-社会”宏观框架下的干群关系和“干部互动关系”是始终绕不开的治理主体关系命题。本文认为探讨村治主体互动这一环基于“体制性关联”建立起来的客观存在关系，一方面是在基层治理转型视角下加深对“政府-社会”对接过程中内部运作的理解，另一方面旨在反思趋于不同分化取向的村治主体互动，将怎样适配现代化和科学规范性的技术治理浪潮？本文进一步认为：

第一，在现代行政性取向中，村治主体与社会本土性权力网络的联结逐渐被消解，需要辩证看待，因为国家权力与基层社会一直是处于一个互动磨合的过程，不可能“一步到位”地实现国家规范性权力与基层干部本土性关系的完全界分。

第二，过渡重构性取向的村治主体互动遭遇的是变迁更为剧烈的社会治理单元，其中农民利益博弈显化、分利吸纳政治等难题层出不穷，国家政府应加强治理能力下沉，让“过渡型社区”平缓过渡到善治局面。

第三，传统维持性取向，在乡村精英主体流失严重、“碎片化”农民个体弱组织化的基础环境下，单一向度地完善选举、治理制度是不够的，应该始终将村治主体作为衔接国家规范与乡土秩序的中介变量，充分激活自治性，基层社会治理方能走向良序。