广西主要支流及重点独流入海河流治理项目实施情况概述

杨伟韬，蒋正兴

（广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司，南宁 530023）

0 前言

2010 年10 月，国务院出台《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》（国发〔2010〕31号），水利部为加快中小河流治理和山洪地质灾害防治等防洪重点薄弱环节建设，组织编制了《中小河流治理和中小水库除险加固专项规划》《山洪地质灾害防治专项规划》《易灾地区生态环境综合治理专项规划》。其中广西黔浔江、郁江（含左江、右江）、柳江、桂江、南流江、龙江、北流河、贺江、湘江等9条河流纳入《中小河流治理和中小水库除险加固专项规划》。

截至2017 年9 月，9 条主要支流及重点独流入海河流治理工程可行性研究报告已全部编制完成，并通过水利部水规总院和珠江水利委员会技术审查，并已出具审查意见。

此后，各市县组织开展单个治理项目的可行性研究、初步设计、施工图设计，项目进入全面建设实施阶段。但由于种种原因，部分项目推进缓慢，甚至处于停滞状态。截至2020年12月，全区121个主要支流及重点独流入海河流治理项目中，115 个项目已完成招投标工作并开工建设，开工率95.0%；45个项目基本完工，尚有76 个项目仍在建设中，完工率仅37.2%。

1 前期工作审批情况

1.1 单项可研审批情况

121 个项目中，有3 个项目未单独编制单个项目的可行性研究报告，其余118 个项目均编制了单个项目的可行性研究报告，并全部取得批复文件，批复取得的时间跨度较大，其中最早的2003年取得批复文件，最迟的2020年取得批复文件。

主要支流及重点独流入海河流治理项目单项可行性研究报告共批复新建堤防长349.79 km，加固堤防长50.88 km，新建护岸工程长391.81 km，河道清淤长14.92 km，新建涵闸423座，新建排涝泵站73座，项目总投资127.06亿元（见表1）。

表1 单项可研批复内容统计表

1.2 初步设计审批情况

121 个项目均已编制初步设计报告，并全部取得批复文件，批复取得的时间跨度较大，其中最早的2004 年取得批复文件，最迟的2020 年取得批复文件。

主要支流及重点独流入海河流治理项目单项可行性研究报告共批复新建堤防长313.10 km，加固堤防长41.22 km，新建护岸工程长384.31 km，河道清淤长10.18 km，新建涵闸398座，新建排涝泵站64座，项目总投资114.63亿元（见表2），其中建筑工程及安装工程投资70.78 亿元，建设及施工场地征用费35.54亿元。

表2 初步设计批复内容统计表

2 工程实施情况

2.1 招投标完成情况

121个主要支流及重点独流入海河流治理项目中，共有6 个项目尚未完成施工招投标工作，其余115 个项目均已完成施工招投标工作，且已开工建设，开工率为95.0%（见表3）。尚未完成施工招投标的项目分布在百色、来宾、桂林、贺州4个市，其中百色市2个、来宾市1个、桂林市1个、贺州市2个。

表3 各市项目进展情况统计表

百色市尚未完成施工招投标的项目为田阳县城区右岸河道整治工程和田阳县城区左岸头塘段河道治理工程，以上项目为自治区水利厅电子招标试点项目，由于电子招标系统仍处于试运行阶段，招投标条件不够成熟，影响项目招投标工作的开展。

来宾市尚未完成施工招投标的项目为广西主要支流黔浔江治理工程来宾市城区治理河段江北北之江西段，该项目于2020年5月14日取得初设批复，批复时间较晚，目前仍在进行施工招投标的准备工作。

桂林市尚未完成施工招投标的项目为全州县城区段治理（三期），该项目于2020年3月16日取得初设批复，批复时间较晚，目前仍在进行施工招投标的准备工作。

贺州市尚未完成施工招投标的项目为贺州市城区中路及西路堤工程（贺江大桥至灵峰大桥段）和贺州市贺江整治工程黄田堤，以上项目为世界银行贷款项目，目前按照世界银行项目贷款审批流程推进。

2.2 项目建设情况

121个主要支流及重点独流入海河流治理项目中，已开展完工验收的有45个，完工率为37.2%；停工项目8个，集中在百色、崇左、玉林、贵港4个市，其中百色市3个、崇左市3个、玉林市1个、梧州市1个。

各项目累计新建堤防长203.94 km，占初步合计批复新建堤防长度313.10 km的65.1%；加固堤防长38.12 km，占初步设计批复加固堤防长度41.22 km的92.5%；新建护岸工程长248.18 km，占初步设计批复护岸工程长度384.31 km的64.6%；完成河道清淤长8.25 km，占初步设计批复河道清淤长度10.18 km的81.0%；建成涵闸223座，占初步设计批复涵闸数量398座的56.0%；建成排涝泵站46座，占初步设计批复排涝泵站数量64座的71.9%。

2.3 竣工验收情况

121个主要支流及重点独流入海河流治理项目中，仅2 个项目完成竣工验收，占项目总数的1.65%，占完工项目的4.44%。已完成竣工验收的项目分别为柳州市柳城县城区防洪排涝工程和桂林市漓江吴家里防洪堤。其中柳州市柳城县城区防洪排涝工程初步设计阶段分为两个项目进行批复，分别为广西柳城县城区防洪工程94 m 高程以下专项、广西柳城县城区防洪排涝工程94 m高程以上专项，分别于2005 年7 月和2019 年1 月完成竣工验收；桂林市漓江吴家里防洪堤于2018年1月完成竣工验收。

2.4 设计变更情况

121个主要支流及重点独流入海河流治理项目中，16 个项目进行过或正在进行设计变更，占总项目数量的13.2%，相比初步设计变更投资3.96亿元。涉及设计变更的项目包括：广西主要支流郁江南宁龟山堤工程、柳州市鹿寨县城区防洪工程渡船口堤段、柳州市融水县城区河道治理工程——泵站工程、排涝闸工程、桂林市漓江核心区治理工程（二期）、桂林市漓江核心区治理工程（一期）、梧州市长洲防洪堤北堤扩建工程、梧州市长洲防洪堤南堤扩建工程、梧州市城区平浪段防洪治理工程、梧州市城市防洪排涝工程高旺防洪堤、梧州市塘源防洪堤工程、合浦县南流江治理河势控制工程（常乐平心至石湾汉马、常乐平心至石湾清段）、桂平市城区河道治理工程（郁江大桥至大关码头段）、贵港市城区防洪排涝工程郁江南大堤（二桥～铁路桥）段、广西主要支流龙江南丹城区河道整治工程、广西主要支流黔浔江治理工程来宾市江北磨东大桥至向阳路段、崇左市城区防洪排涝工程（右岸水口湖至民族中学、左岸西朗至二桥段）。

3 建设管理情况

3.1 工程建设管理

广西主要支流及重点独流入海河流治理项目建设中各地都严格按照国家基本建设程序和《全国中小河流治理项目和资金管理办法》的规定，严格落实和执行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，强化质量监管，建设程序符合要求，工作管理成效显著。

（1）落实项目法人。广西主要支流及重点独流入海河流治理项目各有关市县在工程设计批复后及时组建项目法人并完成报批，明确法人代表和各主要负责人，并配备相应的管理和技术力量，完善内部机构设置，健全规章制度，具备独立履行建设单位各项职责的能力和条件。广西主要支流及重点独流入海河流治理项目的项目法人一般由项目所在县（市、区）水利行政主管部门或下属的二级机构防洪管理处或水利工程管理站或水利站承担，由项目法人负责项目实施，包括工程筹建、安全生产、质量监督管理等，协调勘察、设计、监理、施工等各方面关系，为施工创造良好的外部条件，保证项目建设的顺利进行。

（2）严格项目招投标。严格执行招标投标制度，项目投资计划下达后，通过委托合法的并且在水利系统登记备案的招标代理机构来开展招标工作，采取向国内公开招标方式来选择施工单位参与工程建设。由项目法人委托招标代理机构编制招标备案报告、发招投标公告、编制招标文件（包括招标预算）、发售招标文件、组织开标和评标等。

（3）加强合同管理。根据合同法、建筑法及国家有关法律法规规定，在项目实施过程中，各项目法人按规范与设计、施工、监理各方签订合同，并严格执行合同管理制度，工程设计、监理、设计无转包、无违法分包等现象，各参建单位能够认真执行投标承诺，投入人员、设备和力量，满足工程施工需要。

（4）加强质量监管。自治区水利厅水利工程建设处负责市县项目和工程概算投资不小于1000 万元项目的监督管理，市级水利部门负责概算投资小于1000万元项目的监督管理。按分级管理的原则，由广西水利水电工程质量与安全监督中心站或项目所在地的市级或县级水行政主管部门或水利水电工程质量与安全监督站具体负责中小河流治理工程的质量监督工作，以抽查和巡查方式为主进行。

3.2 建后管护

积极探索管护机制，建后管护水平有所提高，自2017 年以来，广西各地逐步实施河长制，对河流进行分级管理，确立建后管护主体，制定项目建后管护机制指导文件，积极探索建后管护机制，采取管护经费以奖代补等方式，落实管护人员和管护经费，做到专人维护、专款专用。

根据《水利部关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》（水河湖〔2018〕314 号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加快推进江河湖库管理范围划定工作的通知》（桂政办发〔2019〕34号）、《关于加快推进河湖管理范围划定和河湖水域岸线保护与利用规划的通知》（自治区总河长令第3 号）要求，目前广西各地正全面开展江河湖库管理范围划定工作，其中，沿河建设的堤防、护岸、排涝闸等水利工程，依据《广西壮族自治区水利工程管理条例》（2016年修正）划定管理范围，为广西主要支流及重点独流入海河流治理项目进一步完善建后管护措施提供依据。

4 存在问题及原因分析

由于广西主要支流及重点独流入海河流治理项目点多、面广，实施时间紧、任务重，实施过程中主要存在部分治理工程征地拆迁工作难度大、地方配套资金压力大、设计深度不够、项目法人人员管理水平有待提高等问题。

（1）征地拆迁工作难度大。征地拆迁工作是影响广西主要支流及重点独流入海河流治理项目进度的主要因素，目前有40个项目因征地拆迁困难导致项目进度滞后或停工。其原因主要体现在以下几个方面：一是地方政府征地拆迁资金紧缺，未能及时到位，影响征地拆迁工作顺利开展，如全州县湘江治理工程城区段治理（一期）、（二期）、（三期）因地方政府无征地指标，未落实征地拆迁补偿费而难以推进。二是因征地拆迁补偿标准明显低于商业性质项目或公路、铁路项目的补偿标准，或与农户签订协议书后征拆款迟迟未能兑现给农户，致使大部分农户对政府的征拆工作产生抵触情绪，信用度降低，从而影响了水利项目的征拆工作。三是涉及违章搭建的建筑物的清理问题，河道沿线有很多群众私自违章搭建的建筑物，强拆与补偿时总会遇到困难，给征地拆迁工作带来阻碍。四是涉及中央企业、文物保护区、旅游开发区等敏感对象的征拆问题，协调难度较大，项目推荐缓慢，如崇左市城区木排至三桥段征地范围内建有中央企业，征拆需报国务院国有资产监督管理委员会批准。五是防洪堤内侧有较多的经确权的农用地，群众要求将这部分红线外的土地一起征用，但政府没有资金和政策支持。

（2）地方配套资金压力大。广西主要支流及重点独流入海河流治理项目主要分布在大江、大河沿岸的市县城区，是当地政治、经济、文化中心，人口密度大，沿岸房屋密集，征地拆迁工作量大、补偿费用高、安置难度大，而根据水利建设项目相关政策要求，征地拆迁补偿资金主要依靠地方配套，地方政府普遍财力有限、征地拆迁资金紧缺，地方配套资金压力大，来宾市、玉林市、贵港市尤其突出，因市级财政困难，配套资金不到位，影响项目施工进度。

（3）项目各阶段融合度不够。由于大部分治理项目设计、安装、施工由不同的单位承担，设计单位往往对安装、施工方的需求考虑不周，导致设计变更多。如贵港市郁江右岸台岭泵站至二桥段治理工程、贵港市郁江右岸铁路桥至沙冲段治理工程，因设计单位未对项目取土场选址进行认真细致的考察，项目在完成初步设计审批进入实施建设阶段后才发现拟用取土场存在不符合土规、矿规、城规等问题，实际初步设计批复取土场可取土量难以满足，且取土场报批程序繁杂，导致项目开工后至今未能完成取土场相关报批手续，严重影响工程进度。

（4）项目法人管理水平有待提高。目前主要支流及重点独流入海河流治理项目的项目法人仍以水利局、管委会等政府部门为主，占项目总数的75.2%，而组建项目法人机构或选定工程项目管理公司进行管理的项目比例仅为24.8%。水利局、管委会作为政府行政职能部门，没有独立的民事能力，没有独立的建设管理权，法人责、权、利不统一，难以发挥项目法人主观能动性。同时，项目法人内设机构不健全，专业技术人才缺乏，人员配置、年龄老化等问题表现得尤为突出，工程建设管理及建后管护能力不足。

5 建议及意见

（1）多措并举，进一步加大征地拆迁力度。成立由地方人民政府主要领导担任组长，水利、自然资源、住建、公安、文物、旅游管理、财政等多部门组成的征地拆迁工作小组，制定切实可行的征地拆迁工作方案，层层压实主体责任。统一县域各类建设项目征地拆迁补偿标准，加强与中央企业管理部门的协调工作，积极争取征地指标，及时落实补偿费用。结合“清四乱”专项行动和广西全区河湖管理范围划定及水域岸线保护与利用规划工作，集中整治非法占用水域岸线的行为。

（2）引入多元化融资主体，创新项目融资方式。地方各级政府要充分利用财政、金融、税收等政策资源，吸引社会资本参与水利建设和运营，积极推广政府和社会资本合作模式（PPP），拓宽水利建设项目融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，盘活社会存量资本，激发民间投资活力。鼓励有条件的地方政府通过资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，引导有实力的担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，积极提供水利建设融资担保。

（3）推行工程总承包模式，促进项目各阶段深度融合。稳步推行水利建设项目工程总承包模式，出台水利建设项目工程总承包指导意见，促进工程设计、采购、施工等各阶段深度融合。按照分级分类管理原则，加强对工程总承包活动的监督指导、跟踪问效，对违法违规行为依法进行查处，切实提高水利工程建设管理水平。

（4）规范项目法人组建程序，建立绩效考核机制。各地应根据实际情况，组建常设专职机构，履行项目法人职责，集中承担辖区内政府出资的水利工程建设；或通过委托代建、项目管理总承包、全过程咨询等方式，引入符合相关要求的社会专业技术力量，协助项目法人履行相应管理职责。建立项目法人考核机制，设定主要考核指标，明确奖惩措施，建立与项目法人履职绩效相挂钩的薪酬体系和奖惩机制。