从缺失到完善——我国野生动物保护政策的发展逻辑建构

赵筱洋子 胡红霞

(云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500)

自党的十八大以来，党中央深刻回答了“为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明”的重大理论和实践问题。生态文明建设各项工作受到了高度关注,国家确立了生态文明建设在国家战略发展中的重要地位。长期以来，由于生态环境的破坏严重、野生动物的保护实施不到位等问题严重威胁着我国野生动物资源的丰富性及物种的多样性，使我国野生动物保护的必要性与重要性凸显。而野生动物保护政策出台与立法是促成野生动物保护工作有效开展的关键手段，也是检验生态文明建设成效的有力指标。通过回顾我国野生动物保护政策的发展历程，探究发展逻辑与特点，为我国在生态文明新背景下更好地推行野生动物保护政策提供路径支持。

1 我国野生动物保护政策发展历程分析

本文选取的政策出台时间段为1949年至2021年，分别以建立自然保护区、制定野生动物保护法、提出生态文明建设这三个关键事件为划分依据，政策信息主要来源是北大法律信息网和百度法律百科。我国野生动物相关政策经历了从缺失到完善的发展过程，可以大致将其归纳为以下四个阶段：第一，建国初期对野生动物的保护政策缺失阶段；第二，大面积宽泛保护的起步与探索阶段；第三，保护意识增强，相关政策和法律法规逐步发展与完善阶段；第四，开展生态文明建设，推动野生动物保护事业发展阶段。

1.1 缺乏保护措施阶段：1949—1956年

新中国成立之初，百废待兴，为解决国家安全、社会稳定、人民生存生计等诸多问题，党和国家将工作重点放在维护国家安全稳定和经济建设方面，并未注重对生态环境的保护。在人民食不果腹的贫苦年代里，捕食野生动物是维持生活的主要途径。当时政府对捕猎的行为并未明确禁止，在广大的农村地区人们可以不受管制地捕猎和贩卖野生动物；加之快速发展重工业与不科学地开发自然资源，严重威胁和破坏了野生动物的栖息地，大量野生动物失去生存空间。过度猎杀和生态环境破坏是造成野生动物种群和数量快速下降或消失的首要因素，这也成为后来注重开展野生动物保护工作的原因。

1.2 起步与初探阶段：1956—1988年

1.2.1 自然保护区的建立

我国自然保护区的发展始于1956年鼎湖山自然保护区的建立。为保护鼎湖山丰富的动植物资源，以陈焕镛教授为代表的科学家积极向上级部门建议设立自然保护区。设立自然保护区虽然并不是专门的野生动物保护政策，但是建立自然保护区在维护我国生态安全方面起到了极大的示范和推动作用，也为科研人员的科研工作创造了良好的条件。

1.2.2 自然保护区管理的初步探索

管理是自然保护区长远发展的关键。1985年7月6日原林业部发布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。办法规定了自然保护区有国家和地方两级，以及建立自然保护区的相关条件；在管理机构、管理主体间划分权利与义务；自然保护区管理机构为更好地开展保护工作，可以在毗邻的县、乡人民政府等有关单位的协助下，制订保护公约，建立自然保护区联合保护委员会，协助保护区做好相关工作。根据实际情况需要，在遵守国家相关规定的前提下，可在自然保护区设立公安机构或者配备公安特派员。

1.2.3 制定野生动植物入药规范

从古至今，野生动植物药材被广泛运用于我国的医疗实践，成为我国中医药赖以发展的重要资原。在适应医疗卫生事业发展需要的同时，为减少对野生动植物药材的过度消耗，实现保护与利用双赢的效果，1987年10月30日国务院发布了《野生药材资源保护管理条例》。条例对野生动植物药材的采取分级管理的方式，对不同等级的野生药材的采用进行细致严格的规定；明确了采药证颁发和管理主体；并对保护与违反该条例规定的行为分别给予奖励与处罚。

可以看出，此阶段我国关于野生动物保护的政策数量较少，不够全面，但保护体系已初见雏形。自然保护区建立之初并未制定明确的保护措施和规定，直到1985年才明确提出自然保护区具体管理办法，野生动物保护工作有规可依并逐渐规范。自然保护区管理制度的不断完备，提高了野生动植物药材获取难度，违规进入保护区开采野生动植物药材的行为受到了约束，这也进一步推动了野生动物入药管理政策的出台。野生动物入药管理是完善野生动物保护体系的重要一环，在满足社会需要的同时，野生动物市场交易行为得到了进一步规范。

1.3 发展与完善阶段：1988—2012年

1.3.1 我国野生动物保护有了专门的法律

为维护生态平衡，保护与拯救濒危野生动物，确保野生动物资源安全、稳定和可持续利用，1988年第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了我国第一部《中华人民共和国野生动物保护法》，标志着我国野生动物保护有了专门的法律。原林业部于1992年颁布并实施了《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》，原农业部于1993年颁布并实施了《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》，对《野生动物保护法》进行完善和补充。这两个条例更加突出强调对濒危、珍贵、有益的和有重要经济、科学研究价值的陆(水)生野生动物的保护。《中华人民共和国野生动物保护法》对实施主体的权力与义务、具体执行措施、违法行为处罚等方面进行了详细的规定，为后续相关政策制定提供了法律依据与指导。

1.3.2 重点保护野生动物繁育驯养规范化

通过人工驯养繁育重点保护野生动物来满足市场的需求，是减少捕杀野外动物的重要方式。1991年1月9日原林业部公布了《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》，对繁育驯养野生动物的物种、单位和个人提出了严格的要求，使繁育驯养工作在行政主管部门的指导与监督下进行，规范了野生动物养殖业的发展。

1.3.3 严格管控猎枪弹具

猎枪杀伤力强，是野生动物的一大威胁。为保护野生动物资源，减少人为伤害以及维护社会安全，1993年12月25日，原林业部、公安部发布了《中华人民共和国猎枪弹具管理办法》，从猎枪弹具的生产、销售、使用、运输和罚则方面进行了规定。建立了严格的猎枪弹具生产与买卖申请和审批制度，对猎枪弹具的营销单位和持有者进行严格管控，对非法生产、改装、运输、使用猎枪弹具的行为加以处罚，有效规范和限制了非法猎捕野生动物的行为。

1.3.4 强化对自然保护区的管理

采取有效的管理措施是使自然保护区充分发挥生态功能的关键。为加强对自然保护区的管理和建设，维持保护区生态环境的稳定，国务院于1994年10月9日发布了《中华人民共和国自然保护区条例》。该条例分别从管理方式、管理主体、奖惩措施、捐赠、经费来源等方面对自然保护区的工作进行了更明确的规定，以适应自然保护区发展的需要。

1.3.5 加强对城市动物园的管理

为丰富市民的文化生活，很多城市陆续建起野生动物园，以供市民参观游玩。原建设部于1994年8月16日颁布了《城市动物园管理规定》，于2001年和2004年进行了两次修订。该规定从野生动物园的规划、建设、管理、保护、奖惩等方面进行规范，打击了各种饲养乱象，规范了野生动物园各项工作，同时对用于商业用途的野生动物的保护与救助也起到了规范与指导作用。

1.3.6 严管进出口，保护我国生态安全

野生动物的流动可以分为自然流动和非自然流动。随着运输能力的增强，为加强对陆生野生动物外来物种的管理，减少其入侵危害，将我国生态环境控制在安全范围内，2005年9月27日原国家林业局公布了《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》，对从境外引进陆生野生动物外来物种的申请、外来物种的繁育以及如何处理外来物种逃逸事件等方面进行了规定。2006年4月29日国务院发布了《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》，严格管控野生动物进出口程序，为野生动物进出口打造了生物安全保护罩。

1988至2012年间国家共发布野生动物保护相关政策及法律法规修订26次(如图1所示)。其中《野生动物保护法》的颁布标志着野生动物保护体系的初步形成，使得野生动物保护有法可依。在此基础上针对野生动物保护中出现的各种问题，在重点野生动物繁殖驯养、枪支管理、自然保护区管理与建设、动物园管理、生态安全方面也有针对性地出台了相关政策。可以看出，这一阶段我国的野生动物保护政策明显增多而且更加全面和细化，更加注重人类社会与野生动物之间特定问题的解决，保护体系从宽泛走向具体，野生动物保护事业获得了极大的进步。

1、多媒体课件技术在多个行业领域已经得到了广泛运用。很多年前，大中小学在课堂就已经普及运用多媒体课件，用以辅助课堂中抽象的教学点和难以放在课堂中讲解的内容。随着信息化技术的发展，多媒体技术已经从原有的PPT、Photoshop等，扩展到如今的AR、VR等，形式也扩展到互联网授课、微课、慕课等新模式。尽管最尖端的AR、VR等人工智能技术还未普及，但其他形式的技术仍有很多可供选择。

图1 1988—2021年野生动物保护相关政策发布数量图

1.4 高度重视阶段：2012至今

生态环境与野生动物的关系密不可分，高度关注生态环境并采取积极措施，不仅能有效改善生态环境，更为保护和维护生物多样性创造了有利条件。

1.4.1 大力开展生态文明建设

面对日益严峻的生态环境问题，2012年党的十八大提出“大力推进生态文明建设，扭转生态环境恶化趋势”的发展目标，强调要树立尊重、保护和顺应自然的生态文明理念，充分体现出党和政府对生态环境的高度重视。大力推进生态文明建设着重强调要加大自然生态系统和环境保护力度，扩大湖泊、森林、湿地面积，保护生物多样性。2015年党的十八届五中全会首次将增强生态文明建设写入国家经济和社会发展规划，并提出绿色发展理念；2017年党的十九大再次强调生态文明建设的重要性，更将其提升到人类命运共同体理念的高度；2020年十九届五中全会提出促进人与自然和谐共生，要严守生态安全边界，要通过完善生态文明领域统筹协调机制来推动生态文明体系建设，推动可持续发展战略向纵深发展，促进经济社会发展绿色转型的全面实现，建设人与自然和谐共生的社会，打造人与自然生命共同体。

1.4.2 收容救助制度的建立

由于长期存在非法捕猎、贩卖野生动物等行为，以及人们不断侵占野生动物的活动空间，使得大量野生动物受到人为伤害而需要救助。为了规范野生动物的救助，2017年12月1日原国家林业局颁布了《野生动物收容救护管理办法》，对救助对象和施救责任主体做了明确的规定，对如何处理康复或死亡的野生动物做了说明，并要求为被救助的野生动物建立相应的档案，同时规定奖惩措施。

1.4.3 全面禁食野生动物的决定

为防止经营及食用野生动物将病菌传给人类，造成大规模公共卫生事件，对人类生命安全造成重大损害，2020年第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。该决定要求重新制定并公布畜禽遗传资源目录，并且对非法野生动物交易加重处罚，强调要妥善处置现有养殖的野生动物，通过行政和经济力量有效制止野生动物非法交易，以规范市场秩序，保护野生动物。

围绕生态文明建设而开展的各项环境保护措施，使生态环境得到了保护和恢复，野生动物也因此受益。此阶段政策出台的频率减慢，但在政策中更多地融入了人文关怀，体现出尊重自然的思想，重视因野生动物引起的各类突发公共卫生事件的处置，推动了野生动物保护体系向科学化发展。(如表1、图1所示)。

表1 我国野生动物保护发展阶段与主要特征

2 我国野生动物保护的成就与挑战

2.1 野生动物保护工作取得成就

2.1.1 自然保护区建设不断完善

自然保护区管理制度更加完备，在质量以及数量方面有了很好的发展。截至2018年底，全国共建2 750个自然保护区，其中国家级自然保护区474个。自然保护区占我国陆域国土面积的15%，其总面积为147万平方公里。

2.1.2 濒危物种数量得到稳定提升

随着野生动物保护相关规定、办法的出台与修订，我国濒危野生动物在数量上得到了恢复。2020年，我国为上百种珍稀濒危野生动物建立了稳定的人工繁育种群，拯救工作成效显著，例如：野生大熊猫种群增至1 864只，朱鹮野外种群和人工繁育种群总数超5 000只，亚洲象野外种群增至300多头，藏羚羊野外种群恢复到30万只以上，为濒临灭绝的野马、麋鹿重新建立起野外种群①。

2.1.3 打击非法贩卖野生动物成效突出

我国海关、森林公安等机构多年来严厉打击非法野生动物交易，侦办并查获多起重大野生动物走私案件，并对查获的野生动物活体进行救助，销毁非法走私的野生动物制品。例如：2020年由海关总署统一指挥广州、成都等海关缉私局联合开展打击野生动物走私“护卫2020”专项行动，当场查获并扣押包括“干制蛤蚧”在内的野生动物制品20.3吨②；2018年汕头海关在海关总署缉私局和广东分署缉私局的指挥和协调下，一举摧毁走私团伙夹藏走私进口鹦鹉蛋孵化出售牟利的犯罪网络，该案涉及鹦鹉蛋198枚，金刚鹦鹉、巨嘴鸟、黄冠鹦鹉等珍稀鸟类567只③。在拯救野生动物的同时，也阻断问题商品流入我国市场，维护了市场秩序，保护了人民生命健康。

2.2 野生动物保护工作面临的挑战

我国的野生动物保护政策得到了极大的完善，但随着社会的快速发展，新的矛盾与问题也在不断出现。

2.2.1 非法走私野生动物问题仍然严峻

虽然我国保护野生动物工作成效显著，但某些国家不重视野生动物保护工作，让不法分子有机可乘。他们通过非法渠道将国外野生动物运进我国，使得我国野生动物非法交易市场长期存在；加之野生动物交易丰厚利润的有力驱使，造成我国非法野生动物交易屡禁不止。据统计，2019年全国海关侦办濒危动植物及其制品走私犯罪案件467起，查获包括穿山甲、象牙等各类濒危物种及其制品1 237.6吨，分别较上年增长2.2倍和8.6倍④。

2.2.2 一些公民缺乏野生动物保护意识

公民保护意识的缺乏成为野生动物的主要威胁因素。部分公民受利益驱使或爱好、憎恶等思想和情绪的影响，在山林、江河私自设捕猎夹、渔网。例如，2020年11月，湖北省十堰市张湾区某村村民周某，私设捕猎夹并捕食了国家二级保护动物黄麂；2021年3月，在四川达州市清水村村民范某家中查获大量捕猎夹和被捕杀的野生动物。类似的案例广泛存在于野生动物资源丰富的乡村地区，表明仍有部分公民缺乏野生动物保护意识，知法犯法、怀有侥幸心理的绝非个例。野生动物保护单靠政府力量难以有效开展，还需要全体公民的共同参与和支持。

2.2.3 经费保障不足

野生动物保护经费保障不足成为长期困扰保护工作开展的不利因素。野生动物保护经费主要来自财政拨款和社会捐款两部分。一方面，野生动物保护成果见效慢、投入大、周期长，相较于见效快、周期短的政策，野生动物保护在政府财政投入上容易受影响，常常出现资金供给不足的情况；另一方面，自然保护区位置偏远，远离当地经济中心，并且民间的野生动物保护公益组织数量少，发展水平不高，筹集社会资金的能力和渠道有限。

3 我国野生动物保护政策之展望

在生态文明建设的背景下，作为生态文明建设重要内容的野生动物保护也迎来新的发展时期。虽然我国野生动物保护政策在十多年的发展中逐步完善，但是在具体实践和处理不断出现的新问题上，还需要有针对性地改进与提高。党的十八大提出关于生态文明建设的新要求为我国完善和发展野生动物保护政策指明了方向，从现阶段我国野生动物保护政策的现实效应看，法律法规制定、保护机制完善、资金投入创新仍是新时期政策完善路径的方向。

3.1 加强对野生动物保护相关法律法规的运用研究

法律是保护野生动物的利剑和根本保障，制定并完善野生动物保护的相关法律是维护生物多样性以及适应生态文明建设的重要举措。

第一，随着生态文明建设的深度开展，应该重视野生动物保护的法律完善工作，加强野生动物保护相关法律的专门研究，促进野生动物保护法律法规与社会经济发展更好地融合。目前，有关野生动物保护的相关法律法规中，仅有一部《野生动物保护法》，而其他则以办法、条例居多，虽然都为具体的保护措施，但是在效力等级和实施权范围上仍存在差异，应当适当扩充野生动物保护法的内容，扩大法律保护范围。

第二，以实践反馈推动法律法规建设。法律法规适用性的强弱直接影响到实践效果，虽然已有较为完善的保护制度，但是法律、法规、规章的实践效果仍然有不尽人意之处，非法捕猎、贩卖、运输野生动物的行为仍禁而不止。应通过实践反思现有的法律法规在执行过程中是否存在程序繁琐、执行力量不足或能力不够、行政主管部门重视程度不高等问题，采取措施调整完善相应的法律法规，促进理论与实践更好地融合。例如：优化捕猎许可、野生动物进出口等行政审批流程；加大对违法违规的个人或组织的处罚力度；建立健全执法不严的问责处罚制度，等等。

3.2 完善野生动物保护机制，因地制宜开展保护工作

把握生态文明建设发展新机遇，完善野生动物保护机制，因地制宜地开展保护工作是推动野生动物保护事业发展的关键。我国地大物博、幅员辽阔，造就了我国野生动物资源丰富、分布广泛的特点，不同地区拥有的野生动物种类、数量和自然保护区数量也不同，增加了野生动物保护的难度。因此，需要因地制宜开展保护工作。

首先，充实官方与非官方野生动物保护机构。野生动物保护机构是直接进行保护的主体，对于野生动物资源丰富的地区来说，一是着重建设政府野生动物保护部门，以优厚的条件吸引专业技术人才的加入；二是依据地区实际工作的需要增设保护机构，实现保护精准化、专业化。其次，整合野生动物保护资源。人财物对于支持保护工作顺利推进非常关键。一是专业人员管理野生动物保护所需的各项资源，应高效利用防止浪费；二是加快培育集救助、追踪、饲养为一体的专业化野生动物保护队伍，发挥资源集中优势。最后，探究与借鉴是完善本地区野生动物保护体系的重要方式。一是在要实践中探索适合本地区实情的保护途径，制定或调整相应的规章制度，用制度规范实践，用实践提升制度质量；二是借鉴情况相似地区的保护经验，加以应用。

3.3 创新保护资金投入机制，确保保护工作顺利开展

确保野生动物保护经费来源稳定是开展各项工作的保障。在遵守野生动物保护法相关规定的前提下，在保护区创新以政府财政为主导，社会和个人积极参与的资金来源机制，充分调动政府、社会、个人的力量支持野生动物保护事业。第一，政府作为野生动物保护的主力，在野生动物保护的财政投入上，要制定资金投入年度计划，不因投入大见效慢而削减财政投入，并且保护经费还要随地区经济水平的提高而增长，坚定不移地支持本地区野生动物保护工作。第二，唤起社会公众对野生动物的保护意识是重要前提，尤其是在野生动物资源丰富的地区，要创新野生动物保护的宣传方式，采取开展公益宣讲、保护成果展示、实际体验、加深教育融入等方式，提高公民保护野生动物的意识，充分吸引社会和个人参与野生动物保护工作。第三，鼓励和支持民间成立野生动物保护基金组织，在政府监督下开通捐款网站、公众号等渠道筹集社会资金，并依据国家有关规定制定捐款制度，规范捐款程序。

注释：

①潇湘晨报.https://baijiahao.baidu.com/s?id=16933060 45417159536&wfr=spider&for=pc.

②北晚新视觉网.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660380212950840912&wfr=spider&for=pc.

③汕头橄榄台.https://www.sohu.com/a/234015425_239208.

④新浪财经.https://finance.sina.com.cn/china/2020-02-23/doc-iimxyqvz5165025.shtml.