促进民间投资新基建的分析和建议

张群 韦柳融

摘要：新基建是促进消费、扩大投资的重要载体，对我国克服下行压力、赋能产业转型、对冲疫情影响具有重要作用。其巨大的投资规模、高技术产业属性、多元化设施标准，决定了单纯依靠政府投资无法满足新基建投资需求，亟需民间投资参与，拓宽资金来源，发挥技术优势，拓展落地场景。文章从民间投资新基建的现状出发，对民间投资新基建的模式和特点进行多维度、深层次剖析，提出当前民间投资新基建仍存在准入、标准、合作等方面的瓶颈和问题，建议从降低准入门槛、弥合投资成本、强化技术支持、完善公私合作机制、引导投资行为等方面入手，进一步激活民间投资活力，发挥民间投资外部性，促进新型基础设施更有效率、更可持续发展。

关键词：新基建;民间投资;模式;问题;建议

一、研究背景与问题的提出

2018年12月，中央经济工作会议首次提出“新基建”这一概念。2020年3月，中共中央政治局常务会议提出，“要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。要注重调动民间投资积极性。”我国政府高度重视新基建在科技创新和经济发展中的作用，将其作为实现全面小康社会的新“地基”。4月，国务院常务会议提出，加快推进新基建，要“坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设”，首次从国家层面明确了新基建的投资模式。

所谓新基建，狭义上主要包括5G、工业互联网、数据中心、人工智能、物联网等信息基础设施，广义上还包括智慧能源、智慧城市、智慧教育、智慧医疗等融合类新型基础设施，及支持科研创新的基础设施。

根据上述范围，诸多研究机构对“新基建”投资规模进行了统计和预测，中国信息通信研究院测算，2020～2025年新基建投资规模将超过10万亿元，招商策略研究测算，新基建未来5年最高规模可达11万亿元以上，赛迪测算，新基建七大重点领域未来5年将达10万亿元。面对新基建的巨额投资需求，民间投资因其资金体量大、创新实力强、投资灵活等优势，能够与国有资本形成有效互补，受到业内普遍关注。金昱（2020）、郭晓培（2020）、梁萍（2020）等认为新基建需要充分发挥市场力量，鼓励多元主体参与，促进民间投资新基建的积极性。贾康（2020）、赵烨（2020）等均認为，在财政吃紧的当下，民营资本作为新经济的领军者必然在新基建中发挥重要作用，PPP、产业引导基金等创新模式将成为撬动体制外资金的有效杠杆。总体来看，当前业界对民间投资新基建的讨论普遍集中在其意义、要点等宏观性、趋势性判断，本文将对新基建各个领域的民间投资规模、投资模式、投资集中度进行挖掘分析，并进行有深度的诊断。首先，本文论述新基建与民间投资的逻辑关系，对民间投资新基建进行理论溯源。其次，从当前民间投资新基建的现实出发，系统梳理不同领域的投资模式和特点。在此基础上，剖析我国民间投资新基建存在的瓶颈和问题，并提出促进民间投资新基建领域的针对性建议。

二、新基建与民间投资的理论逻辑

世界货币基金组织在《世界经济展望》（2014）中提出，在经济下行时是进行基础设施投资的最好时机，能够以最低成本获得最好的投资收益。面对新冠疫情引发的经济下滑压力，激发民间投资新基建正当其时。加快民间投资新基建领域，是优化新基建投资结构的必然选择，也是宏观经济认识的必然结论。

（一）民间投资新基建的理论逻辑

20世纪30年代至70年代，受凯恩斯主义影响，人们普遍认为公共物品由于具有非排他性，导致其存在收费难的问题，私人资本没有动机参与其投资，只能由政府提供。20世纪70年代，发达国家进入后工业化社会，政府原有的管理模式难以适应快速的经济发展及多样化的公共诉求，公众对不断扩张的“大政府”提出怀疑。在这种背景下，科斯在其1974年发表的《经济学上的灯塔》中对私人提供公共物品的可能性和合理性进行了系统阐述，提出公共物品的产权私有化能够驱使私人资本进入公共物品供给领域，而“专卖权”转让可使私人资本克服公共物品收费难的问题。当然，科斯的理论主要是基于当时政府权力过度扩张的时代背景，具有明显的时代烙印，该理论迎合了美国政府改革的风潮，为后续学者将市场管理引入政府职能的研究奠定了基础。

20世纪70年代末，新公共管理思想兴起，该学派认为，应当将市场机制引入公共服务交易过程。20世纪90年代，针对政府垄断性、信息不对称等导致的“政府无效率”，美国经济学家奥斯本和盖步勒引用美国州政府和新西兰政府治理经验，在其著作《改革政府》中提出“公共企业家”的概念，认为政府职能的执行者也是市场交易的一方，公共服务供给过程也具有一般市场交易的特征，并据此提出改革政府的十大原则，包括：政府应聚焦“掌舵”而不是“划桨”，公共企业家应当引入竞争，鼓励公共服务供给方、私人服务供给方、非政府服务供给方开展竞争，从而提高效率;政府应当关注项目目标和结果，而非控制公共资源的花费;公共企业家应当塑造允许市场发挥力量的环境等。

罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特作为“新公共管理”学派代表，在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中提试图将私营部门的管理方法用于公共部门。在政府职能方面，他们认为，公共管理者应当寻求创新模式实现成果或将政府职能民营化，强调政府应“服务，而不是掌舵”，即服务于公民而不是服务于顾客，政府应当是政策监控者和服务购买者，不应该成为服务的直接提供者。新公共管理学派认为，政府应当只从事那些不能民营化或不能对外承包的活动，市场机制应当尽可能地被利用，以为公民提供更多的服务供给选择。该理论一定程度上修正了凯恩斯的政府干预理念，更好地对基础设施为代表的公共物品供给提出合理的投资建设路径，实现政府干预和市场机制的平衡。

（二）新基建和民间投资之间的逻辑关系

综合来看，民间资本是国有资本的有效补充，二者共同构成新基建投资主体，适当引入民间投资、鼓励采用市场机制开展新型基础设施投资和建设，有利于促进新基建供给方式的多元化，提高新基建投资建设效率和质量。正确理解新基建和民间投资的逻辑关系，厘清民间投资对新基建的促进作用，对提高新基建的供给质量和效率具有重要意义。一方面，新基建本身需要民间资本支持。另一方面，新基建为民间投资带来新的机遇。

三、民间投资新基建的特征和趋势

随着我国各领域逐步放开、“放管服”改革不断深化，新基建的投资结构持续改善，民间投资新基建步伐稳步加快，在投资模式、收益模式等方面展开了丰富的探索和实践，并根据各领域属性呈现出不同的投资特征。

（一）民间投资新基建规模不断扩大

一方面，民间资本正成为我国信息基础设施建设的主要力量。IDC统计，2019年我国服务器市场份额持续增长，浪潮、华为占据了市场份额的69%。根据Canalys最新统计，2020年我国云基础设施市场中，阿里、华为、腾讯、百度占比超过80%（见图1）。2020年以来，各大供应商持续扩大数字基建投资，加快信息基础设施布局。如阿里宣布将在未来三年投入2000亿元改善其云软硬件，腾讯计划未来五年投资5000亿元增强其云计算、区块链、人工智能等方面的实力。另一方面，民营资本积极参与传统基础设施数字化改造和升级，融合型基础设施不断涌现。如在电力领域，阿里、腾讯、百度等与国网共同发布能源大数据中心、电网数字化平台、能源区块链公共服务平台等“数字基建”十大任务，预计2020年带动社会投资1000亿元。此外，民营资本加快在政务、交通、医疗、教育等领域的新基建投入，催生了阿里“城市大脑”、百度Apollo开源平台、腾讯觅影等一系列龙头平台，市场投资活跃，市场前景广阔。

（二）民间投资新基建模式日益多元

盈利模式清晰、投资回报期短、市场化程度较高的公共服务领域，以股权投资为主。互联网医疗和在线教育由于具有刚性需求，能够带来强大的现金流，相关平台成为各类主体青睐的投资风口，2018年分别接受投融资高达140亿元和172亿元（见图2）。疫情期间，各地交通管制和封城措施使公众客观上接受了一次无差别的数字化培训，智慧医疗、在线教育为代表的数字化平台泛在连接、广泛普及的优势充分凸显，市场潜力得到进一步释放，投资规模“逆势增长”。2020年3月猿辅导获得G轮融资10亿美元，作业帮获得E轮7.5亿美元融资，单笔融资额度再创新高。

尚不以盈利为主要目的公共服务领域，依托政府付費，通过建设-移交（Build Transfer，BT）或建设、经营、转让（build-operate-transfer，BOT）等公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式吸引民间资本参与。需求方通过公开招标，与符合要求的供应商签订合同，购买智慧云平台，平台建成后移交需求方进行运营，产生的数据由需求方负责存储、管理和分析，供应商仅提供技术和运维支持。如浙江省互联网医院平台，作为纯公益性互联网医疗服务基础设施，阿里健康仅承担项目建设和技术运维支持，入驻的浙江大学医学院附属第一医院、浙江省人民医院等医院和监管部门负责互联网诊疗、数据管理等“云医院”平台具体运营和服务（见图3）。

有的非盈利性项目探索更为灵活的股权合作模式，国有资本与民营资本分别出资成立公私合营的“特殊目的机构”（SpecialPurpose Vehicle，SPV），政府授权由该合资企业负责项目的建设、运营和管理。典型的如郑州城市大脑平台由合资公司数字郑州建设和维护，该公司为郑州大数据公司与阿里巴巴共同成立的合资公司，其中，郑州大数据公司投资6000万元，阿里巴巴投资4000万元，并授予其城市大脑专利、软件著作权等许可（见图4）。

（三）民间投资新基建不同领域参与度各异

分领域看，民间资本主要集中在投资门槛低、技术成熟度高、投资回收期短、盈利模式清晰的领域，包括在线教育、远程医疗等准公共产品，智慧停车等私人产品。据统计，2019年我国医疗信息化市场一年的规模将突破580亿元，教育信息化市场规模更是超过4368亿元。技术成熟度低、资金门槛高、投资回报慢的领域，以政府付费为主，民间投资意愿低，典型的如智能网联道路系统、以嵌入式芯片和系统为主的新型电力设施等。此外，一些产品可能随着技术逐步成熟，市场逐步发展，从国有投资为主过渡为民间投资为主。如我国充电桩在发展初期社会接受度低，主要由国网进行投资建设，2010年国电南瑞占国内充电桩市场份额超过50%，2014年我国全面放开充电市场后，民间资本大量进驻。2019年我国公共充电桩运营市场中，国家电网、普天为代表的国有资本占比仅为20%，特来电、星星充电为代表的民营资本占比超过60%。

（四）民间投资新基建收益模式不同

民间投资的新基建项目根据项目投资回收期限、市场成熟度等，分别采取不同的收益模式（见表1）。一是公益属性明显的新基建项目，以政府付费为主。如当前国内城市大脑项目主要由各级政府付费，平安中国的“视频监控”系统，由交管部门借用运营商共有网络进行视频数据传输，典型的方式为在摄像头上加载4G或5G模块，并向运营商支付政企服务费。二是具有公益属性，且能够部分实现市场化的项目，在使用者付费的基础上，政府给予各类形式的可行性服务弥补投资成本。如智能网联测试区，政府与运营商、自动驾驶车辆供应商、智能网联系统解决方案提供商等展开战略合作，通过配套项目牵引各方联合建立测试区智慧平台。其中，地方政府提供用地和测试牌照，行业龙头负责投资建设，同时地方政府依托相关专项投入部分财政资金弥合部分投资成本。三是市场化成熟度较高的新基建项目，以使用者付费为主。如医疗影像系统，目前可通过向医院收取年费、按就医人数收取费用、按医生使用情况收取会诊费分成等方式灵活获取收益。

四、促进民间投资的问题和建议

民间投资作为市场化程度较高的金融资源，是我国新型基础设施发展的重要力量，但受政策、技术、数据等客观因素影响，及民营资本本身的逐利特性，民间投资新基建的积极性和投资效率仍有待进一步增强。应当聚焦当前阻碍民营投资的各类障碍，深化准入、审批等监管改革，加强资金、技术、数据等要素供给，分类施策确保民间投资收益，释放积极政策信号，加快市场培育，持续牵引新基建高效投资和发展。

（一）民间投资新基建的障碍和问题

一是市场准入限制。出于国家安全、数据保护、审慎监管等目的，一些重点行业仍以国有投资为主，并未向市场放开，形成了民间投资的玻璃门。如我国卫计委对互联网医疗管制较为严格，根据《互联网诊疗管理办法》，目前仅开放了风险最小的几类慢性病、常见病的复诊，对民营资本而言有效投资机会不多。二是技术成熟度不足。技术门槛高的领域，基础设施研发周期长、投资回收慢、资金体量较大，民间资本投资意愿有限。如智能交通管理系统在交通信息采集、信号控制、交通引导方面对网络传输和系统稳定性要求较高，目前主要为公安部、交通部牵头建设。一些新型电力设备特别是嵌入式芯片为主的设备，技术创新风险高，主要由国营电力公司投资。三是行业标准缺失。当前我国主要行业在数据标准存储、管理和开放共享方面缺乏统一标准，极大限制了产品开发进程，客观上制约了民间投资相关领域基础设施的积极性。如电力传输和使用涉及发-输-变-配-用不同环节，及众多配电站、输配电线路、配电变压器、智能电表等，这些数据缺乏统一的数据标准。再如医疗领域，目前国内对医疗数据开放持谨慎态度，缺乏分级分类标准和数据开放规则。四是PPP合作机制存在漏洞。很多准公共产品类新基建项目是通过公私合作方式推进的，相关的合作機制有待进一步完善。有的项目周期短，持续性较弱，如山西云时代承接的政务信息化建设项目大部分为7个月以内，不利于项目长期质量和性能提升。有的项目竞争性较差，采用单一来源采购，或供应方为国企，没有合理纳入民间资本，影响了平台质量和项目效率。五是收益来源模糊。一些尚未探索出清晰盈利模式的领域，民间资本投资有限。如我国食品药品监督管理总局（CDFA）将医疗影像划归为第三类医疗器械，需要长时间审批（通常为2～5年），无法独立进入市场，大部分只能通过与医院开展科研合作的方式为病患服务。六是民间投资新基建表现出一定的不均衡性。不同地区民间投资力度各异，可能造成一定程度的投资重复和资源闲置、错配。以充电桩为例，近年来我国公共充电桩保有量保持高速增长，但受地方政策和电动车数量及置换规划影响，大部分投资向北京、上海、广东等地聚集，投资布局有待协调。

（二）民间投资新基建的举措建议

一是降低市场准入门槛。对电力、交通等传统垄断领域，进一步加强行业改革，打破垄断行业的在位者优势，鼓励民间资本灵活采用公开招标、股权合作、股权投资等方式参与新基建投资建设。充分落实负面清单，对清单外的所有行业、领域，给予民间资本主体公平参与投资的机会。尽量减少不必要的要求和门槛，降低投资阻力。二是大力促进技术创新。持续推动5G、AI算法、高端芯片、基础软件等领域技术创新，提高技术可靠性，降低新基建投资风险。搭建高校、行业龙头科研资源共享平台，完善智能网联测试区等测试环境开放和互认，强化技术服务体系支撑。鼓励企业与科研院所合作，提高新基建项目技术属性。三是完善数据管理和开放标准。加快出台相关数据管理规范，明确数据采集、存储、管理标准。建立数据分级分类标准和开放红线等，夯实行业应用创新的数据基础。建立国家层面的数据管理机构，调动行业积极性，推动数据内部联动和开放共享，消除民间投资的顾虑。四是完善公私合作机制。合理确定政企合作项目期限，如对城市大脑项目，适当延长合作期限，确保项目全周期质量管理和性能提升。鼓励采用公开招标、竞争性磋商等采购模式，确保选择民营资本的充分竞争。对资金额度较大的新基建项目，考虑进行适当分割，降低一次性投资压力。五是强化民间资本投资收益、降低投资成本。对民间投资较为活跃、用户付费意愿较强的领域，持续破解行政束缚，鼓励商业模式创新。对具有一定公共产品属性的领域，选择政府可行性付费弥合投资成本，加强PPP基金、政府采购等对新基建领域的倾斜，允许通过增值服务拓宽商业运营收益。持续落实社保费减免、研发费抵扣、增值税留抵退税等减税降费举措，提高企业投资新基建可用资金额度。六是应当合理规划，均衡布局。加强新基建投资建设的统筹部署，与国家智库、行业协会等合作，将长期战略与短期计划相结合，有针对性地会诊不同领域建设重点，通过发布重点领域投资建设白皮书等方式披露和测算建设需求，引导民间资本投资布局，规避同质化重复投资行为。

五、结语

新基建是实现经济社会数字化转型的关键支撑，民间投资是国有资本投资新基建的有效补充，促进新基建相关领域的民间投资，对优化投资结构、提高投资效率、促进新基建高质量发展具有重要作用。但受疫情波及，全球经济下行，企业获利能力减弱，闲置资金大幅降低，且受准入、技术、数据、收益等各类因素制约，市场整体对新型基础设施的投资方向和市场前景有所疑虑，民营资本出资能力和出资意愿均受到较大影响。在此背景下，我们更应深入行业投资现状，加强投资问题研判，聚焦短板，统筹利用各类政策资源，营造公平有序市场环境，拓宽民间资本投资渠道，引导投资范围，助推民间资本对新基建领域投资更活跃、更精准。

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（作者单位：中国信息通信研究院）