供给侧结构性改革下国企补助法律问题研究

中共石家庄市委党校课题组

[摘要]供给侧结构性改革为我国国企改革带来了新思路、新方法和新要求，而政府对国企的补助乱象就成为供给侧结构性改革和国企改革深入推进必须解决的棘手问题。因此，从目前国企补助的法律现状着手，探寻国企补助的合法性边界，进而提出完善国企补助法律制度的建议和思考。

[关键词]供给侧结构性改革;政府补助;国企补助

[中图分类号]D920.4   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2021）05-0042-03

近年来，供给侧结构性改革为我国国企改革提供了新思路、新方法和新要求。但国企改革不仅需要企业自身改革，还需要政府及法律制度配套措施的保驾护航，而目前政府补助机制，尤其是对国企补助的法律制度较为混乱。因此，对供给侧结构性改革下国企补助法律现状予以分析，探究国企补助的合法性边界，进而提出国企补助法律制度的完善路径，对深化国企改革具有重要意义。

一、供给侧结构性改革下国企补助法律现状之问题分析

（一）对国企补助合法性的法律态度不明确

为了弥补市场失灵，利用财政收入对企业进行补贴是各个国家普遍采用的调控方式。但是针对我国国企的特殊地位，我国学者对政府是否应当给予国企补贴存在着众多意见：有学者认为国企尤其是公益类的国企承担了较多的社会公共责任，在一定程度上替政府承担社会责任，国企有权力获取一定的财政补贴以弥补其承担公共责任时所产生的支出;有学者认为在供给侧结构性改革下，强调资源的优化配置事关重要，应当充分发挥好市场在资源配置中的作用，而政府补贴行为恰是对市场支配资源机制正常运行的一种扭曲;有学者认为得到政府补贴的国企在参与市场竞争中已经天然获取了竞争优势，不利于公平竞争，也加大了其在国际市场上面临的反补贴调查风险[1];有学者认为政府补贴行为是对市场定价机制的干预，也是对市场价格发现机制、市场价格机制运行的干扰[2]。诸多不同的观点在一定程度上也影响着行政机关的决策，造成了我国中央和地方政府以及地方政府之间对国企补助态度差异较大的局面。

（二）供给侧结构性改革下国企补助法律依据缺乏

首先，国企补助的规制缺乏宏观调控法等经济法领域的法律文件。国企补助依据较多的是会计或税法层面的法律文件，缺乏在经济法领域，尤其是宏观调控法对政府补助行为的规制。如《企业会计准则第16号——政府补助》对政府补助进行了详细的规定，政府补助的概念也是源于此，但该文件仅为部委规章。其次，与政府补助规制有关的《公司法》《企业国有资产法》等法律对政府补助没有作出专门条款的规定，缺乏针对性和准确性。再次，目前政府补助主要依据政府机关发布的一些通知和文件，比如国务院办公厅《关于印发深化医药卫生体制改革2017年重点工作任务的通知》对医药行业实行补助措施等。国企改革中对国企补助的调整也多依据政府的红头文件，缺乏相应的法律依据。

（三）现有国企补助标准等制度设计不合理

首先，不合理的国企补助目的造成了僵尸企业的存续。僵尸企业是阻碍我国供给侧结构性改革推行的绊脚石，但部分僵尸企业的存续恰恰是政府补助行为所致。有些地方政府出于提高当地经济GDP，保障地方税收来源的目的，对一些长期亏损企业进行不合理的政府补贴，给僵尸企业留下了生存空间。其次，不合理的政府补贴方式干扰了市场的公平竞争。政府补贴通常以货币或非货币形式进行，但某些政府对国企实行政府担保、贷款融资或是以某些长期存在的政府收入作为补贴内容，致使获取补贴的国企获得长期、稳定的竞争优势，进而影响了市场的公平竞争。再次，不合理的政府补助对象加剧了我国供给结构的不平衡。有关调查表明，2011年至2016年间，每年超过一半的政府补助都流向了制造业，其次是采矿业，且增幅巨大，但对水利环境和公共设施管理业、科学研究和技术服务业等补助力度较小、均值较低[3]。这一现象表明政府补助对象的选择没有完全符合供给侧机构性改革对企业创新力的重视，使得政府补助用于维持高耗能、低产出的行业，阻碍了供给结构不平衡状况的纠正。

二、国企补助合法性研究——国企补助法律制度建立之基础

（一）财税激励作用是国企补助具有合法性的前提

在我国宏观调控法律中，以税法、预算法等法律构建的财税激励机制是我国政府调控经济的有力路径。而政府补贴作为各国普遍采用的一种调控方法，其经济上的激励和调控效力正是国企补助作为政府合法行为的前提条件。国企补助作为预算支出中的政府补贴，是政府针对市场失灵的领域和时期对市场经济的一种调节手段。在市场自由运行中，企业的趋利性使得那些盈利概率小但是却关乎国计民生的行业，或是成本大、风险高的研发活动不被企业青睐。而政府作为“看得见的手”就需要对这一失灵进行调节，一方面依靠国企提供公共服务和公共产品，另一方面要弥补企业在从事该活动时不可避免的亏损，而政府补贴则是这种弥补和激励的有效手段。但是必须强调的是，经济上的有效性是其具有合法性的前提，但并不意味着其绝对的合法，其合法性还需满足一定的条件，避免陷入“政府失灵”的另一极端。

（二）国企补助应具有合法性边界

欧盟关于政府补助的法律制度体系已较为完整，形成了以《欧盟宪法条约》为核心，《欧盟运行条约》为标准的制度体系。关于政府补助直接规定在《欧盟运行条约》的第107条的禁止规定和豁免条款之中，从条文可以看出，欧盟对于政府补助持有否定态度，只有满足“不与共同市场相抵触”的绿灯条款才能被豁免，满足“可视为不与共同市场相抵触”的黄灯条款才有可能被豁免，其兜底的判断标准是“不扭曲市场竞争”[4]。因此，我国国企补助合法性的标准也可借鉴这一原则，即国企补助行为不得增强其竞争优势地位或损害其他经营者的竞争机会。

（三）区分国企性质，设置不同的国企补助的合法性边界

2015年，中共中央《關于全面深化国有企业改革的指导意见》明确将国有企业划分为商业类和公益类两种类型，并提出分类改革的理念，并在《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中明确两者具有截然不同的功能和目标，而政府补助的动机和法理依据受到企业所承担的社会成本、定价机制和公共社会责任的影响，因此有必要区别商业类和公益类国企补助的合法性边界。

商业性国企补助的合法性边界较小。关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，因其在追求经济效益的同时还承担一定的社会效益，对于其代替政府承担公共责任的行为需要政府补贴的支持与激励，但必须明确这些补贴必须针对特定的行为才具有合法性。公益类国企补助原则上是合法的。因其产品定价机制受政府影响，政府定价导致公益性企业的亏损理应由政府承担，而政府补助便是最直接的方式;同时公益性国企承担着较多社会责任，考虑到财政激励和产业维持，财政补贴会发挥推动作用;公益类国企补助代替政府提供社会公共产品和服务，政府则需要提供相应的给付方符合税收契约原则。因此公益性国企补助在满足“不扭曲市场竞争”的原则是合法的。

三、国企补助法律制度的完善路径

（一）增加规制政府补助的专门法律条款

完善相关法律以为国企补助合法性提供制度依托。本研究认为应当在竞争法、预算法、行政法等法律条文中就政府补助增加专门性规制条款，分别从竞争规则、预算支出和执法行为角度对政府补助行为进行规制，明确政府补助的决策机制和补助原则，规范政府的补助行为，通过在立法层面完善政府补助的法律规制工作，进而为国企补助的合法性提供法律制度基础。

（二）出台国企补助法律规制条例

鉴于公益类和商业类国企的合法性要求不同，建议在国企补助法律规制条例的具体制度之中，对二者进行分类设计，具体如下。

1.商业类国企补助可采用原则禁止，例外豁免的形式。《欧盟运行条约》第107条第一款直接规定禁止政府补助行为（禁止条款又称为红灯条款），但是在满足豁免情形时可以免除处罚（豁免条款称为绿灯条款，可能豁免条款称为黄灯条款）。建议借鉴欧盟关于政府补贴的规定，通过“原则禁止，例外豁免”的制度设计来区分商业类国企补助中的不同情形。“原则禁止”指在国企补助法律规制条例中规定非法的国企补助的概念和构成要件，即由政府或通过政府资源给予了商业类国有企业主体及其活动以竞争优势，损害了市场公平竞争秩序和其他经营者合法利益的行为则不具有合法性。“例外豁免”情形可通过列举方式，如针对消费者的消费行为而给予企业补助、因自然灾害或特殊事件给予国企补助、对商业类国企从事的具有普遍经济利益的活动的补助、促进文化和遗产保护但不影响公共利益和市场公平竞争的补助、由国务院决定的其他豁免补助情形等。

2.公益类国企补助遵循原则允许，但要严格补助规范程序。其一，明确政府补助的原则是企业从事公共服务或提供公共产品的行为，而非基于国企的身份。其二，明确政府补助的标准或者补助的核算方法，可以设立一定的数额标准，对于满足数额标准以下的国企补助可以统一规定标准补助金额，直接进行补助;对于超过规定数额的国企补助，需要通过事前成本透明和事后问责核定的方式来决定公益性企业的利润率，进而确定补助的金额和方式[5]。其三，做好事前委托工作，即只对政府委托生产或提供相应公共产品和服务的公益性企业进行补助，从而保证政府补贴的针对性和预算合理性。

（三）建立国企补助监督体系

加强国企补助监督，建立较为全面的制度监督体系是避免国企补助乱象的有效途径。首先，建议将政府补助专门规定在预算法中，由地方各级人民代表大会审议并监督。其次，建立完善的国企补助信息披露制度。上市企业不仅要按照证券法等法律规定做好披露工作，还应当增加披露内容的范围、披露的频率及披露国企补助的使用状况、剩余返还状况等;非上市国企要定期撰写政府补助的使用报告，监管机构撰写监管报告和绩效评价报告等，做好信息监督和评价工作。其三，建立专门的政府补贴监管机构。一是因为在供给侧结构性改革和国企改革的双重背景下，很有可能出现政府补助的频繁变动情况;二是因为法律法规不可能对商业类国企补助的豁免情形和公益类国企补助的具体条件作出详尽规定，故需要专门监管机构负责监督政府补贴政策的变动，及监管政府补助行为的合法性和合理性。

课题负责人：张杰英

课题组成员：解其斌 刘 轩

参考文献：

[1]龚柏华.国有企业是否当然为《补贴与反补贴协定》第1.1条意义上“公共机构”辨析[J].国际商务研究，2010，（6）.

[2]陶启智，孙弋程，李浩宇.退市法律制度演进的负面影响—基于2001-2014年ST公司的实证分析[J].社会科学研究，2017，（4）.

[3]陆琦林.我国上市公司政府补助现状与分布[J].地方财政研究，2017，（10）.

[4]任超.歐盟职业足球俱乐部政府补助的法律规制及其借鉴[J].天津体育学院学报，2015，（6）.

[5]赵忠龙.论国有企业社会责任的误区与法治出路[J].兰州学刊，2014，（10）.

责任编辑：邓小龙