基层社区治理的历史与经验

古天姣

2020年，习近平总书记视察长春长山花园社区和长春社区干部学院时指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强，不能削弱。”社区作为国家治理的基本单元，是实现国家治理目标和提升城乡治理成效的关键环节，更是夯实党的执政之基和维护公共安全的重要基础。领导基层社区治理模式的变迁，同我国经济社会发展水平以及国家政治、经济、社会体制改革密切相关。

一、1949—1957年：以巩固新政权为核心的治理模式

在新中国成立后，我们面临着巨大的内外压力：一方面，西方资本主义国家对新政权施压。如何融入国际社会，为新中国的发展营造更好的外部环境是新中国成立之初面临的巨大外部挑战。另一方面，国家内部百废待兴。如何将一个贫穷落后、一盘散沙的国家建设为社会主义国家，是对中国共产党执政能力的深刻考验。在新中国成立之后，我国基层社会治理的核心目标就是巩固政权，把新中国成立之初有限的人力、物力、财力集中于国家建设的关键领域，同时满足人民群众的基本生活需要。中国共产党借鉴革命战争年代实行供给制的成功经验，也参考了苏联社会治理的模式，明确了强化单位组织功能的发展思路。在城市建立“以单位制为主、街居制为辅”的管理模式，将单位职工全部纳入到单位统一管理中，将社会基层层面的自我就业和闲散人员纳入到街居管理体制中，从而强化党对于城市的整体管理;在农村广泛建立人民公社，即“农村苏维埃”政权，实行“议行合一制”，实现党对农村居民生产生活的整体把控。

二、1958—1978年：高度统一的一元化治理模式

在社会主义三大改造基本完成之后，我国进入到社会主义建设时期。在基层治理模式方面，我党继续借鉴苏联的社会治理模式，即“斯大林模式”，不断强化“一大二公三纯”。在高度统一的中央集权之下，管理体系不仅涵盖政治、经济、行政等方面，同时也包括基层社会管理。中央层面，通过高度统一的政治意识形态来引领基层社会管理;地方层面，实行同指令性计划经济模式相对应的指令性社会管理模式。随着1958年人民公社化运动的兴起，广大农村地区的人民公社既是基层政权组织同时也是生产组织。这种高度集中的“政社合一”模式不仅管理乡村农业生产，同时也涵盖了政治、社会、文化活动等方面。在高度统一的一元化社会治理模式下，实行自上而下强制性的管理方式，党政管理涉及基层群众生产生活的每个角落。

三、1978—1992年：逐漸放松管制的治理模式

随着改革开放的不断深入，我国经济发展模式出现了巨大变化，从计划经济逐步过渡到社会主义商品经济，十四大正式提出社会主义市场经济体制。随之而来的是社会管理方式发生了变化。在城市，从上世纪80年代开始，我国推出了一系列关于城市基层管理的相关法律法规。例如，《城镇街道办事处条例》《城市居民居委会组织法》《居民委员会组织条例》等。街居制得到快速发展，由原有的“单位制为主、街居制为辅”的管理方式转变为单位制街居制并立的基层社会管理方式。但是，由于这一时期的改革开放以经济改革为主，行政改革和社会改革相对滞后，同时城市的国有企业改革没有取得较大进展。党领导下的城市基层管理依旧以党政机关和公营企事业单位为主，基层社会组织发展相对缓慢。在农村，基层社会管理方式出现较大变化。1978年，生产大队、生产队两级组织逐渐失灵，人民公社体制从基层开始解体。基层因此出现管理真空，产生了一定程度的无序和混乱状态。在国家尚未出台解决方案时，农民开始自发行动起来，创造了村委会这一新的组织形式。从1983年到1985年，全国农村普遍完成了废除人民公社体制，建立乡镇政府、村委会的工作。

四、1992—2002年：逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的市场化治理模式

在邓小平南巡讲话之后，1992年10月召开了党的第十四次全国代表大会，在这次会议通过的报告中，明确提出建立“社会主义市场经济体制”。以此为标志，中国改革开放的步伐大幅加快。在城市，随着国有企业改革的不断推进，城市利益格局发生了较大变化，大量国企下岗人员和进城务工人员给基层社会管理形成极大压力，原有的单位制社会管理方式已经不能适应新的社会环境。旧的城市社会整合机制功能逐渐弱化或消失，而新的社会整合机制和组织并没有建立起来，“社会服务体系缺乏、公共产品供应不足、社会利益冲突加剧、社会控制机制失效、新兴市场规范乏力”等种种问题凸显了转型过程中的城市基层社会管理能力不足，社区建设逐渐成为城市社会整合、组织再建的探索和规划。从上世纪90年代开始，全国各地陆续推进社区建设，使城市基层管理有了依托，为民服务有了阵地。在农村，全国绝大多数省份普遍完成了3届选举。农民群众普遍关注选举，参选率平均80%以上。同时，选举技术和程序不断创新。例如，吉林省创造性地推动村委会“海选”方式。第三次村委会换届选举“海选”率达到15.8%;第四次换届选举“海选”比例达到60%。2000年，吉林省把村委会“海选”正式以法律的形式确定下来。

五、2002年至今：以制度化为核心的现代治理模式

在2002年党的十六大之后，我国的经济发展方式从原有的粗放型发展逐步向坚持以人为本、树立全面协调可持续发展方式转变。在这一背景下，中央对于经济发展方式、社会管理方式进行了新的全面部署，我国政治、经济、社会管理改革快速推进。党的十六届四中全会提出了社会管理创新的总体要求，并对政府依法行政、健全社会组织、推进社区建设、完善应急管理体制机制、建设社会工作人才队伍等工作进行全新部署。在城市社区建设中，以“提升社区服务面积、扩大居民社区活动区域”为首要抓手，并将制度建设作为城市社会建设的核心，使之与城市基层管理体制的变革相适应。在农村，通过选举和监督等制度的不断创新和完善，加强和规范了村委会选举和日常监督。同时，为使政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好地衔接互动，全国各地陆续展开了农村社区建设试点工作，以此增强农村社区自治和服务功能。党的十八大之后，面临基层社区党组织建设弱化的现象，中央明确了“强化社区党组织建设”的行动部署，以创新为驱动，不断推进基层社区党建工作向纵深发展，以此增强基层社区党组织的影响力、渗透力，提升基层社区党的工作的创造力、凝聚力，夯实党在基层社区的执政之基。在“十四五”规划纲要中，更是明确提出了党领导下的基层社会治理新目标——构建党组织领导下的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，为新时代基层社会治理提出了新方向新思路新方法。

从“基层社会管理体制”到“基层社会治理体系”的转变，蕴含着全体人民民主参与权利和参与意愿，体现了以人民为中心的治理理念和对于人民当家作主的肯定。可以说，新时代基层社会治理体系的构筑是一项重大的行动目标，体现了中国共产党对于中国特色社会主义建设规律的深刻把握，找寻到社会建设和社会治理的发展方向。因此，必须站在实现国家治理体系和治理能力现代化的角度，积极探索完善共建共治共享社会治理体系的新路径，不断提升社会治理效能，推动社会治理水平迈上新台阶。（作者单位：中共吉林省委党校）

责任编辑/李    文