我国社会办医发展现状及对策研究

■ 吕一星 郑儒春 覃岳香 邹 健 段云峰 汪荣华 夏新斌 罗昊宇

近年来，社会办医疗机构得到了很大发展，相应的市场份额也不断扩大，但其在医疗服务质量和社会整体信任度等方面却没有相应的提高。鉴于此，笔者认为，厘清其现状，从而为其持续、健康、规范发展提供合理化建议具有重要的现实意义。

1 我国社会办医疗机构现状

1.1 社会办医与公立医院相比仍存在显著差异

社会办医院与公立医院的定义是相对而言的，主要判断标准是医院的收入和开支纳入政府的财政预算。目前，民营医院是社会办医院的通俗用语。鉴于此，有关社会办医的数据用统计年鉴中的“民营医院”数据取代。

据《中国卫生健康统计年鉴》（2019年版）的数据统计显示，2016-2018年我国公立医院和社会办医院的数量（图1）及床位数量（图2）呈现如下趋势：第一，虽然民营医院的数量和相应的床位不断增加，但与公立医院相比，民营医院的床位数都普遍偏少，规模也较小。第二，从病床数来看，大型民营医院所占比例相对太小，其规模效应也一般较差。这与公立医院的规模化扩张形成了鲜明对照[1]。

图1 2014-2018年我国公立和民营医院数量分布

图2 2014-2018年我国公立和民营医院床位数对比

民营医院在诊疗人次、入院人数等方面和公立医院相比仍存在较大差距。据《中国卫生健康统计年鉴》（2019年版）统计数据显示，我国公立医院诊疗人次为30.5亿人次，占总诊疗人次的85%；民营医院诊疗人次为5.3亿人次，占总诊疗人次的15%。公立医院入院人次为16 351万人，占总入院人次的82%；民营医院入院人次为3 666万人，占总入院人次的18%。

1.2 社会办医医疗监管体系有待进一步加强和完善

我国医疗监管体系不完善，且缺乏第三方监管机构的参与，因此导致监管效率低下，对社会办医的监管力度尤其不足。目前，社会办医疗机构大部分以营利为主，着眼于短期经济效益；不少的社会办医疗机构为吸引患者就医，过分夸大治疗效果，导致医患矛盾加剧，违规违法事件频发，从而使人民群众对社会办医的信任度也急剧下降。

1.3 社会办医模式呈现多样化发展趋势

在现有利好政策驱动下，社会办医呈现多样化发展趋势。据社会资金介入社会办医院的性质及方式，主要有以下4种办医模式。

1.3.1 新建民营医院。该模式即由社会资本按照《医疗机构管理条例》所规定的条件和程序单独申请设立独资的医疗机构——独立投资拿地、独立建设、独立采购设备并雇用人员。2014年，国家已下放外资独资医院的审批权到省级，逐步放开社会医疗，为社会办医提供更宽广的空间。

1.3.2 收购民营医院。收购目前是社会资本参与医疗市场的常用形式。一般来说，主要是收购一些私立的营利性医院；也包括一些经股份制改造的公立非营利医院，这类医院往往在社会资本介入后变成新的民营医院。如复星医药收购佛山禅城医院等综合性医院就属于此钟模式。

1.3.3 参与公立医院重组改制。在省级卫生行政部门的统一部署下，部分公立医院可按照一定的规定和流程改制为民营医院。在经济发达程度越高的城市，社会资金在公立医院重组中的参与度越高；其非营利性质在经营者尚未完全取得所有权前，不得加以改变。然而，公立医院改革的重点历来主要集中在“四个分开”等行政体制改革上，因有关公立医院改制的国家政策尚不明朗，各地的落实也存在差异。

1.3.4 托管公立医院。公立医院托管模式是指社会资金通过托管模式介入公立医院的运营管理，不改变其所有权，受到部分国内外医疗企业的青睐。这种模式主要借助通过专业的管理和运营团队，来帮助医院实现自身利益最大化。但目前这种模式存在较多的现实问题，决策冲突、责权划分不清、法律保障缺失、利润分配无统一标准等问题突出，严重阻碍了该模式的发展。

2 我国社会办医存在的问题

2.1 政策性壁垒仍未完全消除

近年来，国家为推动社会办医的发展实行了一些有利措施，但缺乏相应的硬性规定和落实机制。首先，医保仍是社会办医发展的痛点。相比之下，社会办医疗机构进入医保报销范围的数量仍然有限，其医保报销金额的份额也相对较低。据国新办的数据显示，截至2018年底，全国一共有医保定点医疗机构19.35万家，其中非公立定点医疗机构6.2万家，仅占32.1%[2]。事实上，若未纳入医保或报销额度偏低，患者自付比例过高会使得其最终放弃选择去社会办医疗机构接受治疗。其次，政府支持不平等。政府的财政补贴和税收优惠政策对两类医院的支持不平等，造成两者之间的不公平竞争，使社会办医面临着更大的资金压力和生存危机。此外，由于新医改中有关医院改革方案的配套政策没有充分考虑社会办医的运行状况，使得政策往往落实不到位。以实施“药品零差率”为例，一些学者指出，政府对公立医院有财政补偿，但对社会办医却没有，这导致两者间的竞争力差距进一步拉大[3]。绝大多数社会办医院的收入主要来源于医保。据统计，在一半以上的社会办医院中，医保收入超过总收入的50%[4]。最后，虽然财政资金可以通过公益性/指令性任务补偿、政府投资补贴、政府购买服务、财政专项资金支持等方式，为社会办医提供一定的补偿，但仍缺乏落地的基本细则。

2.2 社会办医市场定位不清

目前，没有形成一个社会办医疗机构与公立医疗机构“有序竞争，分工明确，互相合作”的理想状态，其根源在于社会办医疗卫生机构普遍存在定位不清，职能不明。社会办医疗机构具备竞争性的前提是为人民群众提供多样化、多层次、差异化的医疗服务，与公立医院求同存异，相互补充，提高医疗服务质量才是社会办医定位所在[5]。然而，我国的公立医院处于天然的垄断地位，社会办医则在夹缝中求生存[6]。

2.3 卫生人力资源困境成为制约社会办医发展的重要瓶颈

近年来，尽管社会办医的卫生人员数呈增长趋势，但人才增长速度滞后于诊疗需求增长速度。相对于公立医院而言，社会办医疗机构更加缺乏技术过硬和稳定的专业人才，大部分执业医师更偏向就职于公立医院。招人才难、留住人才更加难的问题严重阻碍了社会办医高质量、高水平的发展。此外，相比公立医院，社会办医疗机构往往缺乏人才培养的长远规划，加上缺乏科研平台与继续教育支持，使得其人力资源发展面临困境而不能自拔[7]。

2.4 社会办医错失医联体建设这一发展契机

新医改以来，国家大力发展分级诊疗，并加强医疗联合体建设，以提升医疗服务体系整体效能。然而，由于社会办医固有的缺陷，其未能抓住这一良好的发展机遇，在分级诊疗体系中未能发挥应有的作用。首先，现有的医联体大多是公立医院牵头主导。由于仍存在对社会办医疗机构的“偏见”，以及其自身发展的不足，“无等级”的社会办医疗机构难以融入到该体系中去。其次，因忌惮于公立医院的传统优势和虹吸作用，社会办医疗机构也缺乏主动加入医联体的意愿和动力。此外，由于社会办医的天然逐利性，加之其医疗水平相对较低，即便其加入医联体也往往容易受到公立医院排挤。

2.5 社会办医的管理体制及方法落后

从总体上看，我国社会办医疗机构尚未引入现代医院管理体制和机制，缺乏先进的管理理念和经验，在管理制度化、科学化、规范化方面存在明显不足。具体表现为：社会办医管理者大多为投资者，其本身一般不了解医学领域，也普遍缺乏管理知识和医学知识；社会办医疗机构的管理注重于市场份额和短期盈利率；评价体系未考虑社会办医发展，仍把“以治疗疾病为中心”作为评价的重点。

3 促进社会办医可持续发展的策略

3.1 完善立法，为民营医院发展提供法律保障

社会办医的健康、可持续发展，除了政策扶持和公平的竞争环境，更重要的是建立健全法律法规体系，通过立法明确其职能和地位，引领和保障其健康发展。目前，国家已颁布的法律规定社会办医与公立医院在多方面享受同等待遇。在此背景下，深圳是第一个颁布有关社会办医法律的地方城市。《深圳经济特区社会办医促进条例》从为民营医院谋自主权、政策支持以及地位平等等方面细化促进社会办医发展的有力措施。此外，需进一步细化规定，在严格医疗标准的前提下，引入竞争机制，鼓励公立医院与社会资本合作，从而扩大其资金供给，确保社会资本真正扎根医疗市场。

3.2 完善配套政策，切实保证其落地从而消除壁垒

政府应切实落实和完善有关社会办医的配套政策，在市场准入、银行信贷、税收政策、人员职称评定等方面做到与公立医院平等，创造公平的竞争环境。第一，要切实落实相关补助制度和财政资金保障。遇到突发公共卫生事件时，政府可以对执行强制性任务的社会办医疗机构给予一定的补偿；第二，逐步消除医保壁垒，确保社会办医疗机构享受与公立医院同等的医保待遇，从而促进两者的公平竞争；三是拓宽社会办医融资渠道，减轻税收压力，允许其以多种形式筹集资金，充分调动经营者的积极性。

3.3 建立竞争机制，促进社会办医规范运作

政府要引导社会办医疗机构打造自身特色，支持其积极承担公益性职责；找准市场定位，确定正确的发展方向，避免提供重复性、低质量的医疗服务；实现差异化、多样性发展，提升竞争力[8]。同时，卫生健康主管部门应创新监管机制，净化行业环境。加强日常监管，提高违法成本，剔除不合法的社会办医疗机构。此外，还应配合《医疗投诉管理办法》的实施，完善患者的投诉渠道，多层次、多方位调节，为社会办医创造良好的就医环境和舆论氛围。

3.4 树立以人为本的理念，突破人才瓶颈

借鉴国际经验，充分发挥医师“多点执业”制度的作用，增强医生合理自由流动，为社会办医的发展注入人才活力[9]；同时，以“双创”为契机，鼓励高素质的医生通过创办医生集团，推动医师职业化和执业自由化，优化卫生人力资源配置。在职务晋升和职称评定等方面，要结合社会办医的实际需要，改善职称评定办法，适当提高其中级、高级职称限额。此外，应完善医学培训体系，在职业继续教育、全科医师培训等方面为社会办医留足发展空间。更重要的是，社会办医疗机构要完善自身“造血”功能，积极探索吸引、培养、留住人才的长效机制[10]。

3.5 加强内涵建设，切实提升社会办医的医疗服务能力

社会办医模式的多元化，客观上要求他们更新管理思想、转变管理观念，实现从野蛮式、粗放式发展向精细化、集约化发展的转变。首先，社会办医疗机构需要建立科学先进的管理观念，严格依法执业。其次，应以内涵建设为抓手，严格规范在诊疗过程中的行为，落实相关医疗质量安全核心制度，切实提高服务水平和医疗质量。再者，社会医疗机构应结合自身背景和市场需求，明确市场定位，寻找正确的业务方向，创造差异化竞争优势。

综上所述，引导社会办医是促进健康服务业发展的重要抓手，也是深化医药卫生体制改革。需要认清当前形势，厘清问题，为社会办医持续、健康、规范发展提供有力支撑，以满足人民群众多样化多层次的医疗卫生服务需求。