我国中小城市生活垃圾分类的困境与破解

刘香玲，杜欢政

（1.同济大学马克思主义学院，上海200092；2.井冈山大学马克思主义学院，江西 吉安343009）

随着城镇化进程的不断推进，我国中小城市的数量不断增加，中小城市的综合承载力、人口吸纳能力和资源集聚能力稳步增强，中小城市在国民经济发展中的地位不断提升。截至2018年底，我国中小城市已达2809个，总人口达11.81亿，占全国总人口的84.66%；经济总量达76.43万亿元，占全国经济总量的84.89%。［1］中小城市的快速发展，导致城市生活垃圾产量与日俱增，“垃圾围城”问题在中小城市中越来越突出。持续的垃圾增长不仅带来严重的环境问题，而且给中小城市经济社会发展带来沉重负担。

2016年12月，习近平总书记强调：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善”。［2］垃圾分类制度关系到垃圾是否能实现减量化、资源化、无害化处理。2017年，国务院明确提出，全国46个重点城市在2020年底前率先实施生活垃圾分类。2019年7月1日，《上海垃圾分类管理条例》正式实施，标志着我国垃圾分类进入“强制时代”。同年，住房和城乡建设部等9部门明确要求：自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作［3］，这意味着我国中小城市实行生活垃圾分类势在必行。因此，充分认识我国中小城市生活垃圾分类的现状和困境，探索适合中小城市生活垃圾分类的有效途径，对进一步推动我国中小城市生活垃圾分类的顺利实施，实现资源循环利用，促进中小城市可持续发展，推进我国生态文明建设具有重要意义。

一、中小城市生活垃圾分类的必要性

美国社会分析学家阿尔文·托夫勒曾预言：“影响人类生存发展的又一次浪潮，将是世纪之交要出现的垃圾革命”［4］，这是继农业革命、工业革命、计算机革命之后人类第四次革命。可见，生活垃圾问题已经成为人类文明发展中的“世界难题”。唯有通过将生活垃圾分类管理，在源头将垃圾分类投放，通过分类清运和回收，使之重新变成资源，最大限度地实现垃圾资源循环利用，才能改善人们的居住环境，提高人民生活质量，实现中小城市可持续发展，推进我国生态文明建设。

（一）生活垃圾分类是中小城市发展循环经济的必由之路

早在十九世纪，马克思关于“物质循环使用”的观点就蕴含着“循环经济”思想。在马克思看来，生产的废弃物和消费的废弃物“几乎在每一种产业中都起着重要的作用”［5］（P116）。生产的废弃物可以转化为新的生产要素，无论是在同一个产业部门或另一个产业部门,“排泄物也可再回到生产从而消费的循环中”［5］（P94）。直到20世纪60年代，美国经济学家鲍丁提出“宇宙飞船经济理论”，循环经济才真正走入大众视野。我国中小城市的快速发展必然需要大量的资源与能源，在资源和能源有限的条件下，发展循环经济是中小城市的最佳选择。“垃圾混置是垃圾，垃圾分类是资源”。生活垃圾分类是实施垃圾减量化、资源化、无害化循环利用的重要举措。生活垃圾中的厨余垃圾可以堆肥后用于城市绿化，干垃圾可以用于燃烧发电，可回收垃圾如塑料瓶可以制作成塑料颗粒循环利用，有害垃圾如废旧电池通过无害化处理也可以循环再利用。因此，生活垃圾分类是实现中小城市发展循环经济的必由之路。

（二）生活垃圾分类是城市可持续发展的助推器

经济、社会、资源和环境保护是相互联系，相互制约的整体，只有实现经济、社会和环境的协调发展，才能够保证子孙后代在资源充足的前提下持续发展。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，首次将可持续发展定义为既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。［6］随着土地资源紧缺、能源枯竭等问题日益加重，由生活垃圾引发的一系列问题很大程度上制约着人民的生活、生产和社会经济的可持续发展，如一次性塑料引发的“白色污染”、垃圾填埋造成土壤污染、垃圾焚烧的二噁英造成空气污染等。伴随着急速的经济发展和人口增加，“垃圾围城”现象越来越制约着中小城市的发展。生活垃圾分类是解决城市垃圾公害的最佳方法和途径，生活垃圾分类需要全社会人人动手，培养良好的生活习惯，才能“一切为绿色发展、可持续发展作贡献”［7］，让垃圾分类成为中小城市可持续发展的助力器。

（三）生活垃圾分类是我国生态文明建设的重要举措

日益趋紧的资源短缺、严重的环境污染以及不断退化的生态系统等生态环境问题已成为我国经济社会发展的桎梏。党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位。［8］树立人与自然和谐共生的生态文明理念，在我国经济、政治、文化、社会建设中尊重自然规律，顺应自然规律，保护自然环境，才能实现建立“美丽中国”的愿景，实现中华民族的永续发展。满足人们日益增长的优美生态环境需要是生态文明建设的重要目标。城市生活垃圾管理水平是优美生态环境建设的重要方面，也是衡量城市生态文明建设的重要指标。生活垃圾分类看似小事，实则关乎生态文明建设的大局，是社会文明水平的一个重要体现。垃圾分类的目的是实现生活垃圾“三化”——减量化、无害化、资源化，不仅关系到广大人民群众生活环境的改善，而且关系到资源的节约利用，能有效解决能源紧张、环境污染等问题。中小城市实行生活垃圾分类正是顺应自然规律，推进我国生态文明建设的重要举措。

二、我国中小城市生活垃圾分类现状和困境

中小城市是指人口规模在100万以下的城市。［9］与大城市相比，中小城市人口相对较少，经济发展相对缓慢，经济实力相对薄弱。因此，中小城市生活垃圾现状呈现出与大城市不同的特征：生活垃圾产生量相对低于大城市；收集方式以混合为主，包括混合投放、混合收集、混合清运；用于生活垃圾处置设施的建设资金缺乏，处置设施主要采用小型生活垃圾处置设施，以分散处理的方式为主；生活垃圾末端处理技术落后，无害化处理水平低等（见表1）。

表1我国城市生活垃圾处理特征对比

造成中小城市生活垃圾现状的困境，主要有以下几个方面：

（一）生活垃圾分类法律法规体系不健全

实现垃圾减量化、资源化和无害化需要一整套完整的体系配合，尤其是健全的法律法规体系。正如黑格尔所言：“法律规定得愈明确，其条文就愈容易切实地执行”［10］。截至到2018年底，生活垃圾分类先行先试的46个重点城市也只有19个城市出台了生活垃圾分类地方性法规，大多数中小城市仅停留在公布生活垃圾分类实施方案的层面。生活垃圾分类涉及环保、资源循环利用等方面，中小城市现有的生活垃圾分类规章制度对政府、企业、公众在生活垃圾分类中缺乏明确的责任规定。首先，对政府的职责规定不明晰，政府不愿担责，导致生活垃圾分类工作缺乏主导力；其次，对企业参加生活垃圾分类的责任不明确，生活垃圾分类产业链难以形成；第三，对公众往往采取激励性规定，鼓励其参与生活垃圾分类，缺乏相应的惩罚措施，生活垃圾源头分类难以持续。

（二）生活垃圾管理方式落后

中小城市生活垃圾管理方式落后成为制约垃圾分类的重要瓶颈。目前，我国大多数中小城市生活垃圾仍由城管局、环卫处、生态环境局等多部门分头管理，实行的是市、区、街道三级管理体制［11］，尚未实现社会化、市场化、产业化，难以吸引社会资本积极参与垃圾分类。垃圾处理费用资金来源单一，基本依靠政府全额拨款。生活垃圾分类处理的专业人才、专业技术缺乏。随着城市生活垃圾产生量的不断增加，资金利用和承受能力越来越差，不仅难以支撑垃圾分类回收配套体系的建立，而且也难以引进先进的人才和技术对生活垃圾实行末端资源化、无害化处理。久而久之，形成“越没钱越不分类，越不分类越没钱”的恶性循环。

（三）生活垃圾分类践行度和参与率不高

生活垃圾分类投放的主体是公众，公众积极参与和致力践行是推进生活垃圾分类的关键。我国大多数中小城市的生活垃圾分类宣传采用自上而下的宣传教育方式，如发放宣传册、张贴海报或电子屏滚动播放等，收效甚微。居民虽然认同生活垃圾分类的重要性，但对分类方法、分类流程却一知半解，加上长期形成的生活习惯，很多居民不会分类或者不愿意分类。在周围居民不进行生活垃圾分类甚至乱丢乱放生活垃圾的情况下，有生活垃圾分类想法的居民因“从众心理”，慢慢放弃了生活垃圾分类。此外，生活垃圾投放、收集、运输、回收处置等相关配套设施、设备跟进较慢，很多住宅小区尚未配备可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾的垃圾桶，即使居民在家进行了初次分类，后续仍是混和收运，严重挫伤了居民参与生活垃圾分类的积极性。而且不进行生活垃圾分类通常也不会遭受处罚和道德谴责，居民生活垃圾分类的践行度进一步降低。

三、国内外中小城市生活垃圾分类的成功经验

（一）日本沼津

日本沼津市是日本垃圾分类的发源地，早在上世纪90年代日本垃圾处理方式开始转型时，“沼津模式”就被越来越多的日本地方行政体采用。经过多年实践，形成了“政府引导、市场激励、民众参与”的垃圾分类多元主体协作模式。［12］

1.政府引导。首先，制定严格的法律法规，比如《再生资源利用促进法》《促进建立循环社会基本法》《废弃物处理法》《关于包装容器分类回收与促进再商品化的法律》《家电回收法》《食品循环法》《建设循环法》等经过近三十年的发展，沼津市形成了完善的垃圾分类法律体系。其次，政府积极倡导“Zero Waste”的社会风尚，将循环经济的“3R”原则落实到位。减量化(reduce)——引导居民尽可能少地制造垃圾，避免铺张浪费，节约资源；再使用(reuse)原则——建立“再利用”中转站，延长废旧物品的使用周期；再循环(recycle)原则——引导企业在生产经营过程中减少垃圾产生，多使用可再生资源。

2.市场激励。首先是政府鼓励各种垃圾回收利用的技术开发，并给与相应补贴。其次，为了增强居民对生活垃圾分类的获得感和认同感，政府将生活垃圾资源化处理的利润还给居民［12］，这一举措受到广大居民的赞同。

3.民众参与。沼津市市民经历过“垃圾围城”的事件，参与垃圾分类的积极性高，加上居民自治会广泛的宣传教育，久而久之，沼津市形成了一种垃圾分类社区文化。社区每个居民均能自觉对生活垃圾进行分类，凡有新居民住进社区，社区居民会主动指导新人进行垃圾分类。［13］

（二）浙江绍兴

2015年，浙江省绍兴市开始积极推进生活垃圾分类工作。通过五年努力，基本形成了“部门协同、涵盖全域、考核推进”的源头减量体系，以“部门牵头、属地负责、镇（街）村（居）落实”的垃圾分类投放体系，以“环卫为主、结合第三方”的垃圾分类收运体系，以“焚烧和餐厨垃圾处置设施为主”的垃圾分类处置体系，取得了良好的环境、经济和社会效益。

绍兴市垃圾分类处置流程如图1所示。该市垃圾分类采用“四分法”，垃圾分类前端，居民采用垃圾袋“一户一卡、一户一码”实名制定点定时投放生活垃圾，中端处置由环卫集团集中分类、集中收集、集中运输，政府通过招投标与相关企业签订委托协议，鼓励企业参与垃圾末端处置。其中厨余垃圾由宁波开诚生态技术有限公司通过厌氧堆肥集中处理，可回收物由绍兴市物资再生利用有限公司负责收运并资源化处理，有害垃圾由绍兴市上虞众联环保有限公司进行无害化处理，其他垃圾由浙江春晖环保能源有限公司进行焚烧发电处置［14］。通过“前端——中端——末端相互衔接，将“循环经济”和“可持续发展”理念融入垃圾分类的全过程，最终实现绍兴市生活垃圾的减量化、资源化、无害化处理，形成了“政府主导、居民参与、企业加盟”的“绍兴模式”。

（三）江苏句容

2017年，随着《句容市城乡生活垃圾分类和治理实施意见》《句容市城市建筑垃圾管理办法》等政策相继出台，句容市因地制宜地推进了生活垃圾分类工作。

图1绍兴市垃圾分类处置流程

句容市生活垃圾分类实行“三分法”——可回收物、有害垃圾、其他垃圾，其中可回收物细分为金属、玻璃、纸张、塑料、织物等五类。通过居民初分、站内收集、分类清运、集中处置等四个环节,实现生活垃圾的减量化、资源化、无害化。依托互联网技术，每户居民注册专属二维码，领取专属垃圾袋，可回收物由居民用专属垃圾袋打包，贴上二维码，放置蓝色智能垃圾桶或者智能兑换回收服务站称重兑换积分，积分可以换取盐、酱油、洗衣粉等生活用品。有害垃圾投放到红色垃圾桶，由有害垃圾暂存点集中收集，委托第三方有资质的公司进行无害化处理。其他垃圾物特别是餐厨垃圾由市城管局统一收运管理，对绿化垃圾粉碎处理后，用于公园绿地裸露土地覆盖或肥料等。经过近两年的实践探索，句容市逐步形成了“政府推动、全民参与、互联网助力、城乡统筹、因地制宜”的垃圾分类模式（见表2）。

表2句容市生活垃圾分类管理概况

四、推进中小城市生活垃圾分类的对策建议

相对大城市而言，我国大多数中小城市的生活垃圾分类刚刚起步，基本不存在“不破不立”的囧境，加上人口较少，生活垃圾产生量相对较少，政府各部门之间便于协调等有利条件，可通过借鉴日本沼津、浙江绍兴、江苏句容等城市生活垃圾分类的成功经验，从以下四个方面着手，推进我国中小城市生活垃圾分类的顺利实施，促进我国中小城市的可持续发展。

（一）加强宣传教育，提高大众对生活垃圾分类重要性的认识

公民是垃圾分类管理的主体，他们的认知程度决定着垃圾分类工作的成败。为了促进公民积极参与垃圾分类，转变其认知观念，对公民进行系统而细致的绿色发展理念、循环经济理念特别是垃圾分类教育显得尤为重要。中小城市垃圾分类工作要取得成功，就必须改变传统的自上而下的“行政命令式”的宣传教育方式，将绿色发展理念、循环经济理念融入到垃圾分类的宣传教育活动中。第一，生活垃圾分类宣传教育常态化。生活垃圾分类看似小事，实则是利国利民的大事，宣传教育需要长期坚持，切忌“一阵风”。譬如在日本，每年10月是“再循环推进月”，全国各个地方均会进行广泛的普及教育活动。除此之外，地方政府环境管理部门还定期给居民授课，内容就是与循环经济相关的各类知识。［15］如此坚持了几十年，“循环经济”的理念深入人心，日本的垃圾分类才能成为全世界典范。第二，生活垃圾分类宣传教育形式细微化。“润物细无声”的宣传教育可提高生活垃圾分类的可执行性。具体而言，主要是将“循环经济”理念特别是垃圾分类方法体现在日常生活中。譬如在商品包装上印刷包装回收的正确步骤，让公民随时随地学习垃圾分类知识；全国垃圾分类小程序有效解决公民垃圾分类分不清的难题；垃圾分类游园活动以游戏的方式普及垃圾分类知识；建立垃圾分类科普基地，增加垃圾分类普及的有效性和丰富性等。第三，垃圾分类宣传教育要从学校教育抓起。编制《垃圾分类知识读本》，实施垃圾分类宣讲进校园、开展垃圾分类志愿者活动等，使垃圾分类逐渐成为一种根深蒂固的文化并得以传承。当垃圾分类成为全体公民的日常生活习惯，才能真正将垃圾分类落到实处。

（二）建立完备的生活垃圾分类法律法规体系

日本在垃圾分类处理上取得成功的主要原因之一就是制定了垃圾分类回收利用的一系列法律法规［16］，而在这一系列法律法规中处处体现出“循环经济”的理念。1993年，《环境基本法》以可持续发展为目的，将环境政策的重点转移到国内的环境污染防治。2000年，《循环型社会形成推进基本法》确立了循环型社会的基本原则，将循环经济的理念融入其中，明确提出了减少废弃物的产生（Reduce）、再使用（Reuse）和再资源化（Recycle）的“3R”原则。为了推行循环型社会的理念，抑制垃圾的产生，日本为每一个类别的产品都制定了循环法，如《容器包装循环法》《家电循环法》《建设循环法》《食品循环法》《汽车/机动车循环法》《小型家电循环法》等，顺利解决了垃圾分类中资源回收利用的问题。此外，环境基本计划，循环型社会形成推进基本计划以及各种产品的循环法案，每五年（环境基本计划六年）进行一次修正。这一系列法律法规形成完善的垃圾回收利用“3R”政策框架。上文中提到的“沼津模式”成功的前提也是得益于全面的垃圾分类法律体系。因此，建立完备的生活垃圾分类法律法规体系是推进中小城市生活垃圾分类顺利实施的前提。国家从全局角度制定法律，确保在全国范围内推行生活垃圾分类；其次，各地方因地制宜地制定地方性法规，以法律法规形式规定垃圾回收的种类和环境标准［17］。具体而言，就是制定相应的综合性法律、专项法律法规、地方性法规规章和政府文件，实现彼此协调、衔接和补充，推进生活垃圾分类工作的持续有效开展。

（三）建立主体多元，政府、企业、公众三方协同的生活垃圾分类工作机制

根据贝塔朗菲的一般系统理论，生活垃圾分类回收系统中的居民、政府、企业通过物质流和价值流的相互作用、相互联系，形成一个完整、有机协调的整体。任何一个主体的行为都会影响到其他主体。［18］因此，垃圾分类需要政府、企业和公众各司其职、各负其责。首先，政府应当在法规政策的顶层设计、宣传教育、激励惩罚措施等方面发挥主导组织作用。除制定完善的垃圾分类法律体系和保证宣传教育的常态化和细微化（前文已论述），还应出台内容明确细致、操作性强的垃圾分类实施细则，以解决公众“难分清”、“分不清”的实际问题。采取激励措施鼓励公众、企业积极参与生活垃圾分类，如日本沼津政府以补贴形式鼓励企业进行各种垃圾回收利用技术的研发，江苏句容鼓励公众将可回收垃圾换取积分，再用积分换取生活用品等。对未实施垃圾分类的个人、单位实施罚款等处罚规定，可以进一步约束公众行为。其次，企业发挥市场和技术优势。分类后的生活垃圾主要依托企业进行资源化、无害化处理，企业通过公开竞标，以承包经营、租赁经营、特许经营、政府购买服务等方式参与垃圾分类，打破垃圾处理费用来源单一的困境，实现垃圾处理的市场化和专业化。充分利用互联网技术，在智能垃圾分类回收箱、信息化大数据平台等方面下功夫，打造“互联网+垃圾分类”的创新模式。在垃圾处理环节上，企业应积极突破技术瓶颈，不断创新垃圾焚烧生态化技术、餐厨垃圾处理技术，解决垃圾处理技术的专业化难题。第三，公众发挥主体参与和监督作用。良好的垃圾分类有赖于居民的积极参与［12］。垃圾分类的宣传教育、激励措施都可以提高公众参与垃圾分类的积极性和主动性。公众对垃圾分类相关政策执行情况进行监督，能有效促进垃圾分类的开展。如此以来，形成政府发挥主导组织作用、企业发挥市场和技术优势、公众发挥参与和监督作用的垃圾分类多元主体协同机制，政府、居民、企业在生活垃圾分类中充分合作与互动［16］，发挥三方在垃圾分类、回收、利用过程中的最大社会合力，推进中小城市生活垃圾分类的顺利进行。

（四）构建三端衔接的生活垃圾分类处理工作体系

生活垃圾分类是一个系统工程，按照物质的流向进行划分，整个生活垃圾分类的流程可分为前端分类、中端回收、末端处置三个阶段。前端主要以社区分类为主，居民按照可回收物、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾将生活垃圾分类投放，由环卫部门负责分类收运；中端以政企结合的形式，实现生活垃圾的二次分选即精细分类，有使用价值的生活垃圾规范化修理后进入二手交易市场，不能直接使用的生活垃圾分拣后运送至后端处置市场；末端主要以市场运作的方式，将可回收物和有害垃圾由相关资质的企业进行资源化利用或无害化处置，湿垃圾和丧失利用价值的干垃圾进行堆肥、填埋和焚烧处置（见图2）。

“一个良好的垃圾分类体系是有效的垃圾管理的基础和先决条件”。［19］从生活垃圾分类流程可知，生活垃圾分类涉及分类投放（前端）、收集运输（中端）、处理（末端）等多个环节，这些环节环环相扣，又相互影响。末端的处置方式决定了前端的分类方式，前端的分类结果又影响着末端的处置效果。［20］因此，中小城市生活垃圾分类应整合居民生活垃圾分类行为、企业收集运输生活垃圾行为、企业生活垃圾处理行为，形成一个垃圾分类回收体系。注重前端、中端、末端之间的协同配合，发挥叠加效应，而不是“互相打架”。完善生活垃圾分类配套设施，包括生活垃圾收集容器、生活垃圾分类运输车、智能废品回收垃圾箱等，切忌出现“前端分完类、中端混装运、末端一锅烩”的局面。在此基础上，鼓励有条件的企业参与生活垃圾分类，提高生活垃圾分类自动化水平，逐步建立标准化、规范化的中端分拣流程，促进回收、运输、分拣、利用各环节协作配套。末端以龙头企业培育为抓手，打造形成“企业成群、产业成链、要素成市、功能凸显”的生活垃圾分类和资源化利用市场，最终实现生活垃圾分类三端——前端、中端、末端——无缝衔接，畅通生活垃圾分类渠道。