财政预算绩效，花钱请来的第三方怎么评？

南方周末记者 周小铃

第三方机构参与财政预算绩效评价，至今仍在起步阶段。IC photo　❘图

目前，全国预算支出每年在数十万亿级，如何“把钱花在刀刃上”是一项艰难而日益重要的课题。

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★“第三方评价机构只是协助财政部门，承担本应由预算部门和单位承担，却没有能力承担的工作。”

较为强势的财政部门，会要求第三方按他们的意图修改报告，一些财政部门会与第三方机构协商得出结果，也有一些财政部门会组织专家对报告进行再评价。

“从理顺法律关系的角度来看，全国绩效评价应由全国各地人大，代表全体纳税人来担任委托人。”

2021年6月23日，财政部上线试运行“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”，这一系统会记录第三方绩效评价机构的行为信息，委托方可从中查询第三方机构信息。

早在三年前，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中就写明，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

预算绩效评价，通俗来说，就是看看钱有没有花在刀刃上。

2021年，全国一般公共预算收入19.8万亿元，一般公共预算支出25万亿元。如何在“国家账本”上精打细算，是一个日益重要的课题。

中关村华夏新供给经济学研究院院长贾康，曾长期担任财政部财政科学研究所所长。他对南方周末记者分析，预算绩效评价中，事前评价最复杂，要能对预算安排作出判断，事中则要有效跟踪信息，事后需要做到客观评价，指出问题和建议。

2004年，广东佛山南海区预算绩效评价工作引入专家评审，开全国之先河。贾康曾评价这场改革是请出第三方专家，规避“不当博弈”，提高资金安排的科学性。

从那时算起，第三方机构参与财政预算绩效评价已长达十七年。

探索十七年

1988年，22岁的王泽彩刚进入吉林省财政厅工作，那时中国的财政体系仍延续传统粗放的大包干制度，未形成预算绩效的概念。王泽彩现在是中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任。

当时年初编制预算时，王泽彩明显感到由于预算编制缺少标准，财政部门很难判断资金配置是否效率最优。他意识到，想要让有限的财政资金花在刀刃上，迫切需要国家层面出台评价财政支出的标准体系。

1990年代末，地方政府已逐渐开展财政预算改革。

2000年，财政部成立预算编制改革领导小组。次年，湖北省在恩施就五类项目试点财政支出绩效评价。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，财政部开始对中央教科文部门支出进行绩效考评试点。

湖北恩施以外，中国首批进行财政预算绩效评价的还有佛山南海区财政局、上海浦东财政局和江苏省财政厅。然而，预算绩效评价具体如何开展，财政部门也很迷茫。

“早期更多是财政部门带着科研机构，边研究、边探索。”上海财经大学教授、上海闻政咨询管理有限公司董事长刘国永说。他的公司承接各地政府的预算绩效评价业务，刘国永也是上海公共绩效评价行业协会会长。

他曾多次到佛山南海区进行交流。2000年左右，佛山南海区经济快速增长，财政资金成为各部门每年必争的“唐僧肉”，财政总是“入不敷出”，资金使用效率低。

2004年，佛山市财政局引进广东省财政科学研究所，进行预算绩效制度改革，并将经验结集成书。书中介绍，广东财科所所长黎旭东接到任务后，赴美考察，还与多家研究机构共同研讨，提出了一套适合南海区的改革方案。

方案中，广东财科所承担预算绩效策划和评审组织工作，它在南海区财政局和各职能部门间扮演“防火墙”的角色，避免财政部门与各职能部门间的冲突。

财政“外脑”

预算绩效评价，往往离不开第三方机构的帮助。

2012年，财政部发文，“第三方评价可以在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展”。2015年，民政部发文明确第三方机构的形式，并对其资质与能力做出要求。

2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提到，“必要时可引入第三方机构参与绩效评价。”绩效信息内容，包括重要绩效目标、绩效评价结果和预决算同步报送至人大，并向社会公开。

王泽彩认为，第三方评价机构与公民监督并非替代，而是互补关系。“第三方评价机构只是协助财政部门，承担本应由预算部门和单位承担，却没有能力承担的工作。”

第三方机构接受委托，绩效评价的对象是预算部门及单位及其所属下级各个预算级次的部门或单位，也可以是预算部门的业务机构、下级部门或单位。

目前，财政预算绩效评价主要有三种方式，单位自评、部门评价、财政评价。预算部门或单位不能委托第三方机构对本应由自身承担的绩效管理工作开展评价，如绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评。

财政部门以抽查方式对预算单位的绩效再评价，预算部门及单位也可委托第三方机构对其自身资金和项目进行评价。但第三方机构如果已受财政部门委托对某预算部门单位项目进行评价，预算部门单位不要委托其开展重复评价。

比方说，某市的公安局可以找第三方机构对自己资金或项目做绩效评价，但规定要公安局自评的部分不能委托他人。这个第三方机构可以是公安局自己通过合法途径委托的，也可以是市财政局通过招标选定的机构，谁委托谁出钱。也就是说，可以是甲机构出钱找第三方评估乙机构，也可以甲机构出钱找第三方评估甲机构自己的资金或项目，并向相关部门递交评价报告或公开报告。

如果是公安局请的，报预算时，连同公安局的绩效自评提交给财政局及人大，第三方的绩效评价报告可以通过相关政府网站予以公布。但当第三方机构已经受雇于财政局，去评价公安局时，同一资金或项目就不能再接受公安局的委托。市财政局还可以通过抽查的方式对公安局的报告进行再评价。

王泽彩将三者的关系解释为，“预算部门和单位是预算绩效评价主体，财政再评价是关键，适当引入社会第三方为补充。”

第三方的”补短板”作用在于，财政部门受限于预算绩效管理人员力量不足、与预算部门和单位信息不对称、分领域分行业预算绩效评价指标不健全、预算绩效评价操作规范缺失等问题，对预算部门单位的绩效管理难以全面承担评价职责。

引入第三方主要是通过政府采购、政府购买服务等方式，面向市场上符合资质条件的机构公开招标。第三方机构与作为委托方的财政部门或预算部门及单位形成委托－代理关系。

第三方机构主要承担的是，事前绩效评估和绩效目标审核、绩效评价或评价结果复核、绩效指标和标准体系制定、预算绩效管理相关课题研究，在完成工作后出具相关评价报告。

为了保障报告质量，委托方还会再次组织专家对绩效评价报告进行再评价。

刘国永认为，虽然在一定程度上聘请第三方机构会增加成本，但也能提高报告质量。专家再评价直接影响第三方机构的委托费用，未达标的评价报告，委托费用也将打折，还可能影响双方的后续合作。

财政部2021年2月发布《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，规定委托费用是按照业务难易程度、工作量、时间和人员资质以及工作成本等因素确定，由委托方通过项目支出或公用经费解决。

2007年，厦门大学政府绩效领域博士姜国兵毕业后入职华南农业大学，如今是公共管理学院教授。他曾多次参与广东省各地政府预算绩效评价报告评审工作，也曾受第三方机构邀请担任评审专家。

姜国兵在实际工作中了解到，委托费用没有统一标准，目前主要是参照一些资产评估办法确定评估经费，或者由双方协商定价。

目前，第三方机构通常是专业咨询机构、会计师事务所、税务师事务所、审计师事务所、工程造价师事务所、资产评估事务所、律师事务所、科研院所、高等院校等。

2012年，上海财经大学教授刘国永在自身研究团队的基础上，成立了上海闻政咨询管理公司，承接政府的预算绩效评价业务。

由于绩效评价缺少自身的方法体系，刘国永在招聘时倾向于招收学科背景更丰富的员工。刘国永总结，从事这一行至少需要具备财会基础，熟悉公共财政管理模式，最好学习过绩效理论及方法，懂得教育、环境、医疗卫生等行业知识。

预算绩效评价工作需要跨领域、跨学科、跨专业，多种知识的叠加和综合。因此，王泽彩一直号召将“绩效评价师”尽早纳入《国家职业法典》，促进预算绩效评价的高质量发展。

专业能力参差不齐

多年与第三方机构打交道，姜国兵认识到，尽管第三方机构发展已久，但专业能力仍是参差不齐。

尤其在政策和部门整体支出类型的绩效评价中，普通工作人员撰写的报告没能体现绩效评价的深度，无法为财政部门或人大提供决策参考，“这是目前较为普遍的现象”。

姜国兵曾对2019年南方某省会城市21份预算绩效评价报告做梳理，发现报告中真正涉及绩效的部分仅占4.4%，更大篇幅着墨于常规管理事项，比如预算目标设置不合理，又或者结余过多，而非具体工作产生的实际效果。“效果完全可以定量，即便不能定量也可以定性，绝非难以总结。”

在知乎上，一名自称在山西做了一年多政府绩效评价的网友表示，在工作期间，他听到最多的话是，“不知道每年花那么多钱请你们做这个有什么用”。

还有一名熟悉基层机关单位的网友留言称，第三方评价机构对具体行业和业务不了解，提出的意见和建议不具有可操作性。

刘国永对南方周末记者表示，由于绩效评价行业还未建立起完整的评价标准，缺乏学科专业支撑。再加上，行业仍处于初期，从业者大多是年轻人，一定程度上缺乏与政府机关单位打交道的经验。“随着行业规范完善、评价科学性和合理性逐渐提高，这些情况会慢慢减少。”

对此，财政部发文规定，财政部门对第三方机构从受托方角度进行培训，内容主要涉及预算绩效评价工作程序、政策制度学习、评价报告规范，提高绩效评价科学性和对策建议的可行性。

王泽彩则对南方周末记者提出，财政部门还应加强第三方机构绩效评价执业质量的监管，对存在质量的第三方机构，通过约谈批评、问题警示等方式，督促其认真整改，同时协助出台第三方参与预算绩效管理的操作规范，加快预算绩效立法，出台统一的绩效评价指标体系和绩效评价操作规范，特别是在评价结果应用、绩效与预算挂钩等方面要迈出实质性步伐。

此外，第三方评价机构的收入来自政府预算，也可能受到委托者意志的影响。

一位常年从事财政预算研究的学者对南方周末记者分析，“评价做得好，前提是谁付钱。政府部门付钱，请你去评估一个项目，你说项目做得不好，那是不是等于花钱请你来批评我？　这好像讲不通的。”

在过往的工作中，姜国兵也曾经遇到较为强势的财政部门，如果第三方没按照其思路或预期完成，则被要求按他们的意图进行修改。

一些财政部门会与第三方机构协商得出结果，也有一些财政部门会组织学界专家，对若干家第三方机构的评价报告进行再评价。

姜国兵认为，当第三方评价机构不再参加具体的评价业务，不再受制于采购服务的委托代理关系，在经费收入和专业知识上都能保持独立性，发表的报告成果才能为政府提供权威、专业的评价。

刘国永则提出，从理顺法律关系的角度来看，全国绩效评价应由全国各地人大，代表全体纳税人来担任委托人，但如果由人大担任委托人，具体做法也会跟现在有很大区别。