家庭源危险废弃物多元共治的法治进路

2021-07-08蒋云飞

重庆行政 2021年2期

家庭源危险废弃物治理是我国危险废物治理的薄弱环节。由于产量小、来源广、种类多、回收体系不健全，实践中家庭源危险废弃物常常被广大居民当作一般生活垃圾处置，对公众健康和生态环境造成较大威胁。当前，我国家庭源危险废弃物呈增速扩张和增量发展之势，亟须进行规范化回收、利用和处置，并将其纳入法治化轨道，以利于有效保障公众健康和维护生态安全。

一、家庭源危险废弃物的概念界定與治理特殊性

（一）家庭源危险废弃物的概念界定

关于家庭源危险废弃物的内涵与外延，国内外学界和实务界的认识莫衷一是。美国国家环保局将家庭源危险废弃物（Household Hazardous Waste）称之为“易燃、腐蚀、有毒、易反应的家用废弃品。”[1]我国2016年版《国家危险废物名录》并未对家庭源危险废弃物进行定义，而是通过正面清单的方式加以阐释，即家庭日常生活中产生的废药品及其包装物、废温度计、废镍铬电池和氧化汞电池以及电子类废物等。2021年版《国家危险废物名录》对前版目录进行细微调整。如将2016年版《国家危险废物名录》中规定的“废药品及其包装物”改为“废药品”，将“废温度计”改为“废含汞温度计”，这有助于避免将废药品的包装物、不含汞的废温度计纳入危险废弃物的范畴。

对比而言，美国对家庭源危险废弃物的类别划分更为精细。美国国家环保局将家庭洗涤用品、个人护理用品、涂料、家用电器、汽车产品等产品中具有毒性、易燃性、易腐蚀性的废弃产品通通视为家庭源危险废弃物，并每个类别之下做了详细的界分。[2]在学术领域，有学者将家庭源危险废弃物称为“家居危险废物”[3]，有学者则称之为“家庭危险废物”[4]，因此在称谓上并不一致。

基于以上分析，家庭源危险废弃物来源于“家庭日常生活”，有别于来源于社会生产、工业生产、医疗机构和实验室产生的危险废弃物。因此，“来源于家庭日常生活”是家庭源危险废弃物区别于其他类型危险废弃物的最本质特征。在外延上，家庭源危险废弃物包括但不限于废药品、废矿物油、废含汞温度计、电子类危险废物等诸多类别。总而言之，只要是家庭日常生活产生的且具有毒性、易燃性、易爆性、易腐蚀性等一种或多种特性的废弃物，均属于家庭源危险废弃物的范畴。

（二）家庭源危险废弃物治理的特殊性

作为危险废物的重要类别，家庭源危险废弃物具有量小面广、回收困难、风险不确定、治理目标多元等特征，导致对家庭源危险废弃物治理显得异常复杂。首先，家庭源危险废弃物产量小、来源广泛。根据《重庆市危险废物集中处置设施建设布局规划（2018—2022年）》的预测，2022年重庆市家庭居民生活产生的危险废物将达到1.4万吨/年。根据美国《2015年HHW管理绩效审查报告》显示，各大城市收集家庭源危险废弃物的数量仅占城市固体废物数量的0.12%～1.88%。[5]相对于工业源、社会源和医疗源危险废弃物的年产量，家庭源危险废弃物的年产量明显偏小。应当注意，尽管家庭源危险废弃物产量小，但却来源于居民生活的方方面面，很难进行集中处置。

其次，家庭源危险废弃物回收困难。由于家庭源危险废弃物产量偏小，因此《国家危险废物名录》将其纳入豁免管理清单，这也直接导致不少家庭源危险废弃物被居民当作一般生活垃圾随意丢弃。加之广大居民难以准确甄别危险废弃物，使得其难以被有效地回收处置。

再者，家庭源危险废弃物风险的不确定。家庭源危险废弃物的风险来源存在较大的不确定性，其风险既可能来源于产品废弃后固有的危险因子，也可能来源于居民的随意丢弃，还可能来源于外界环境的物理化学作用。此外，治理目标多元。家庭源危险废弃物既是有毒有害的垃圾，又是可回收利用的资源。因此，对家庭源危险废弃物治理应当兼顾无害化处理和资源化利用的双重目标，而不是局限于废弃物减量化、无害化的单维治理目标。

二、家庭源危险废弃物多元共治的法律困境分析

从法律层面看，目前家庭源危险废弃物治理大多依靠“延伸生产者责任”或“强化行政规制”。事实上，无论是依靠市场激励还是政府管制，均属于单维（单中心）治理模式。由于治理主体、治理方式和治理目标较为单一，因此单维治理模式难以平衡家庭源危险废弃物治理中多元的利益诉求，也无法因对复杂的家庭源危险废弃物治理风险。

（一）多元共治模式的引入

基于家庭源危险废弃物所具有的来源广泛、回收困难、风险不确定性等特征，无论是广大居民、企业或社会，都不能单独承担起治理任务。换言之，若要有效防治家庭源危险废弃物风险，社会力量多元化多层次一同参与治理是必然趋势。正如我国台湾地区环境法学者陈慈阳所言，“环境保护并非仅是国家的责任，也非仅靠经济或社会单一方的力量可以达成，欲达成此目的主要还是需要所有相关力量的共同合作”[6]。这种依靠多元化社会力量多层次共同参与治理的模式被学界称之为多元共治模式，有别单纯依靠政府或市场的单维（单中心）治理模式。

多元共治是社会治理中的概念，亦称多中心治理，旨在克服政府单维治理所导致的“无效率、反应滞后、缺乏激励、不能反映民众价值偏好的危机”[7]。家庭源危险废弃物多元共治并非简单的“多元主体（方式）共治”，而是一个主体多元、规则多元、方式多样、目标多重、过程互动的治理过程，其实质是环境治理裁量权和收益权的充分共享。坚持多元共治模式，可以有效解决当前我国家庭源危险废弃物治理中过度依赖行政管制或市场激励而带来的制度困境。目前，构建家庭源危险废弃物多元共治模式已得到相关政策的支持。2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，坚持多方共治，明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。显而易见，党的十九大报告和《关于构建现代环境治理体系的指导意见》为家庭源危险废弃物多元共治模式的构建奠定了坚实的政策基础。

（二）实现多元共治的法律困境

有效推进家庭源危险废弃物的多元共治，目前仍存在诸多法律难题。首先，治理主体权责边界模糊。家庭源危险废弃物治理涉及政府部门、企业、广大居民、社区、社会组织等多元主体，各个主体唯有协同配合才能发挥多元共治的协同效应。然而，以上共治主体之间的法律关系究竟如何，各个主体之间应当承担什么样的法律责任，现行立法并未明确。实践工作中，政府及相关部门往往包揽了家庭源危险废弃物治理，使得“多元共治”异化为“一元治理”，社会力量被阻挡在治理大门之外。其次，治理方式单一化。当前，家庭源危险废弃物治理大多侧重于政府规制或宣传教育，使得对共治主体的强制力度偏弱，不足以督促和引导责任主体履行分类投放和回收处置责任。譬如政府很少运用执法、司法等强制手段治理家庭源危险废弃物，使得对广大居民的威慑力度有限。最后，治理信息共享不足。美国著名法理学者凯斯·孙斯坦曾言：“风险治理的第一步是政府要提供足够的信息，使人们能够做出明智的判断。”[8]由此推知，信息充分共享与交互是实现家庭源危险废弃物治理的重要方式，但目前危险废弃物信息发布渠道狭窄、信息传递滞后、缺乏良性互动，影响家庭源危险废弃物多元主体共治目标的实现。

三、家庭源危险废弃物多元共治模式的法律建构

家庭源危险废弃物多元共治是一种“规则之治”和“制度之治”[9]。以法治为中心的家庭源危险废弃物多元共治制度有助于克服传统单维治理模式导致的短期性、不稳定性，能够以明确、具体、可操作的制度规范约束各治理主体的行为，形成家庭源危险废弃物多元共治长效机制。

（一）完善相关立法和执法机制

家庭源危险废弃物多元共治模式的有效建构，完善相关立法是前提条件。尽管中央高层频频强调推进环境治理领域的多元共治，但具体到环境立法层面，多元共治理念并未得到足够彰显。2020年新修订的《固体废物污染环境防治法》第3条规定，国家倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，引导公众积极参与固体废物污染环境防治;第6条规定，生活垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则。以上两个条款中“倡导”“坚持”等表述，在家庭源危险废弃物治理实践中无疑缺乏法律强制力，且并未融入相关制度设计之中。基于此，有必要通过修订相关立法，逐步构建一个结构严密、功能齐备、内在协调的家庭源危险废弃物多元共治法律体系，将多元共治理念融入具体制度之中，如构建废弃物信息共享制度、废弃物线索互报制度。在执法层面，应当建立回应型执法机制，强化日常监管巡视、积极回应社会公众诉求，同时加强执法与司法的联动，以多元执法力量保障家庭源危险废弃物的有效治理。

（二）厘清共治主体的权责边界

主体权责清晰是实现家庭源危险废弃物多元共治的必要条件。具体而言，一是明确家庭源危险废弃物多元共治中的责任主体。多元共治意味着“治理主体的广泛参与，政府、企业、社区、居民、媒体、学校、专家、社会组织等主体均应积极参与其中，发挥各自的治理能力和治理专长”[10]。家庭源危险废弃物多元共治中的参与者包括但不限于政府、居民、企业、学校、媒体、社区等。二是明确家庭源危险废弃物多元共治主体的责任内容。家庭源危险废弃物治理是一个分工合作的责任体系，分类投放、分类收集、分类运输、分类处置是一个环环相扣、密不可分的完整链条，各主体在不同链条或环节中扮演不同的角色。从应然视角看，政府及相关部门作为家庭源危险废弃物治理的监管者、激励者、引导者和制度供给者，为废弃物治理提供最基本保障。除此之外，居民应作为家庭源废弃物多元共治中的初始分类者或分类投放者，承担初始分类或投放责任，企业作为市场化运行的废弃物运输者和处置者，社会组织则可作为家庭源危险废弃物治理中的监督者、引导者。通过各主体各司其职、密切合作，进而实现家庭源危险废弃物的多元共治。

（三）健全信息共享与交互平台

家庭源危险废弃物信息在政府、企业、居民等利益相关主体中存在不对称性，使得各治理主体无法协同配合并作出科学决策。有学者曾一针见血地指出：“废弃物信息交流的不对称性，根源在于从其产生、使用、贮存到处理、处置等全过程中信息链上各利益相关方对环境信息占有不均匀。而占有不均匀的根本原因在于缺乏不同利益主体之间的信息公开与分享平台。”[11]因此，必须要推进废弃物信息在共治主体之间的有效共享与交互，确保对信息的充分占有并作出科学的处置对策。首先，要健全信息发布和公开方式，鼓励政府之外的共治主体收集、制作和发布信息。要“发挥物业公司、社区、企业等多个主体在各自领域的信息优势和资源优势”[12]，避免信息失真和信息不对称。其次，搭建信息公开与反馈平台，创新交流方式，借由信息平台来加大信息增量、加速信息流动，使广大居民、企业、社区等方便获取有关家庭源危险废弃物治理的有用信息，进而推进家庭源危险废弃物多元共治。

基金项目：重庆市社科规划项目“家庭源危险废弃物环境责任界定与治理机制研究”（2019BS113）

参考文献：

[1]USEPA.Household Hazardous Waste[EB/OL]（2017-09-15）（2021-03-30）.https：//www3.epa.gov/region9/waste/solid/househtml.

[2]张霞，等.家庭危险废物管理探讨[J].环境科学与技术，2008（4）：138-142.

[3]李会民，等.家居危险废物收集处置模式探讨[J].再生资源与循环经济，2016（1）：26-27.

[4]李秀荣.家庭危险废物处置须构建回收责任制[N].中国商报，2018-06-05（P02）.

[5]蒋云飞，杨杰.美国家庭危险废弃物管理及其启示[J].生态经济，2019（6）：206-210.

[6]陈慈阳.环境法总论[M].台北：元照出版公司，2011：336.

[7]高秉雄，张江涛.公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究，2010（6）：107-112.

[8][美]孙斯坦.风险与理性——安全、法律与环境[M].师帅译.北京：中国政法大学出版社，2005：323.

[9]吴汉东.国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治[J].法制与社会发展，2014（5）：14-16.

[10]蔣云飞.城市生活垃圾分类多元共治及其机制建构[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2020（3）：14-20.